La posizione dell’Unione Europea

In numerose occasioni dal 1988 in poi, i documenti dell’Unione Europea hanno fatto riferimento al carattere multifunzionale dell’agricoltura, ma solo in occasione dei preparativi per il ciclo di negoziati WTO, la Commissione ha provveduto a diffondere dei documenti in cui la multifunzionalità, e le sue implicazioni in termini di politica agraria, sono definiti esplicitamente.

Oltre alla produzione primaria di alimenti sani e di qualità la Commissione Europea attribuisce all’agricoltura funzioni quali la protezione dell’ambiente, la conservazione delle risorse e del paesaggio rurale nonché un ruolo centrale nello sviluppo socioeconomico delle aree rurali, anche attraverso la generazione di occupazione.50

La prima differenza rispetto alla definizione di multifunzionalità adottata dalla FAO riguarda la “produzione primaria di alimenti” che secondo l’Unione Europea “deve essere in grado di rispondere alle esigenze dei consumatori in termini di qualità e sicurezza”.51

Altro elemento rilevante in tale approccio è la visione “prettamente europea” della multifunzionalità ovvero la concezione di agricoltura multifunzionale è associata all’individuazione di un Modello Agricolo Europeo (MAE). Tale modello agricolo presenta delle caratteristiche specifiche, che differenziano l’agricoltura europea dall’ agricoltura prevalente nei paesi oltreoceano, quali: la prevalenza di piccole aziende di proprietà, gestite dagli agricoltori e dalle loro famiglie, di cooperative di produttori, il forte spirito di iniziativa, la capacità imprenditoriale degli agricoltori, l’orientamento alla produzione sostenibile, lo

49 _{VELAZQUEZ B.E, 2002, op. cit., pp. 96-98}

50 _{COMMISSIONE EUROPEA, 1998, citato in VELAZQUEZ B.E, “La posizione dell’Unione Europea” in Il}

concetto di multifunzionalità in agricoltura: una rassegna, QA Rivista dell’Associazione Rossi-Doria, QA- La Questione Agraria n. 3, Roma, 2001, p. 100.

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svolgimento di funzioni di salvaguardia del paesaggio, delle zone di insediamento, dell’occupazione e dell’ambiente.52

Da un punto di vista strettamente produttivo, nel MAE si presenta un’agricoltura in grado di fornire derrate alimentari, e non, stabili e sicure, di qualità, in condizioni sanitarie adeguate e utilizzi tecniche produttive sostenibili, che tengano conto del benessere degli animali e consentano all’UE di mantenere la propria competitività sui mercati internazionali.

Sotto il profilo territoriale viene attribuita al comparto agricolo la salvaguardia del paesaggio rurale nonché la fornitura di servizi ambientali; nelle aree più remote dell’UE contribuisce a prevenire lo spopolamento e al presidio del territorio, rappresentando in alcuni casi la principale attività economica e quindi un’importante fonte di occupazione.

Infine, sotto il profilo sociale il MAE è chiamato a contribuire al rafforzamento della coesione, riducendo le disparità esistenti tra regioni.53 _{È opportuno ricordare che esistono}

notevoli differenze tra le aree rurali nonché tra gli stessi settori agricoli. Siffatte diversità vengono confermate anche dall’esame di alcuni indicatori economici quali ad esempio: il valore della produzione agricola espressa in milioni di € oppure la superficie agricola utilizzata (1000ha), la dimensione media aziendale, così come l’indice della forza lavoro agricola, la quota dell’agricoltura sul PIL e il saldo commerciale agricolo espresso in milioni di €.54

È proprio in relazione a queste eterogeneità che esistono diverse interpretazioni di multifunzionalità.Ogni paese enfatizza il ruolo multifunzionale dell’agricoltura in relazione alle dimensioni e alle caratteristiche che più si avvicinano al proprio modello agricolo. Nei paesi a minore densità di popolazione la funzione maggiormente enfatizzata è il presidio del territorio, in altri invece vi è una maggiore sensibilità ai problemi occupazionali delle aree più arretrate e in altri, assumono maggiore importanza i problemi ambientali derivanti dall’intensificazione delle tecniche agricole.55

53_{HENKE R, 2004, Introduzione. L’approccio alla multifunzionalità in ambito europeo, in “Verso il}

riconoscimento di una agricoltura multifunzionale. Teorie, politiche, strumenti”, Studi & Ricerche Inea,

Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2004, p.103

54_{COMMISSIONE EUROPEA, Relazione sullo stato dell’agricoltura, anni vari, citato in HENKE R, Enfasi}

posta dai paesi UE sui diversi aspetti della multifunzionalità in “Verso il riconoscimento di una agricoltura

multifunzionale. Teorie, politiche, strumenti”, Studi & Ricerche Inea, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli,

2004, pp.103-104.

55_{HENKE R, 2004, Enfasi posta sui paesi UE sui diversi aspetti nella multifunzionalità, in “Verso il}

riconoscimento di una agricoltura multifunzionale. Teorie, politiche, strumenti”, Studi & Ricerche Inea,

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Le funzioni dell’agricoltura messe in evidenza dall’UE sono lo sviluppo rurale e la protezione dell’ambiente. Per quanto riguarda la prima, viene riservata particolare attenzione al ruolo dell’agricoltura nelle aree remote e periferiche, dove esistono poche alternative di occupazione, e dove essa contribuisce ad evitare lo spopolamento e ad assicurare presenza e attività umane bilanciate sull’intero territorio. Nell’agricoltura comunitaria questa funzione è particolarmente importante in quanto le aree rurali coprono oltre l’80% del territorio europeo con un grado di sviluppo notevolmente diversificato ed in alcune l’agricoltura rimane ancora l’asse portante dell’economia locale.

In relazione invece alla seconda area d’interesse ovvero il paesaggio rurale, la scenografia naturale e la biodiversità, così come si presentano oggi, sono il risultato di centinaia di anni di presenza umana. L’agricoltura ha modellato il paesaggio rurale attraverso la coltivazione e la creazione di strutture agricole quali muri a secco, terrazze alberate, siepi e altre costruzioni rurali che hanno determinato le attuali caratteristiche paesaggistiche e architettoniche delle campagne. Questi aspetti vengono associati anche ad un’eredità comune quale il paesaggio culturale.56

Spesso la salvaguardia del paesaggio, l’identità culturale, la protezione dell’ambiente vengono richiamate nei diversi regolamenti comunitari senza che vi sia un effettivo riscontro nelle misure previste dagli stessi regolamenti.

L’approccio dell’UE all’argomento si basa sulle ipotesi che è possibile richiedere agli agricoltori la fornitura di specifici servizi “ambientali” e di “sviluppo rurale” solo se viene loro assegnato un’integrazione o aiuto che tenga conto degli eventuali costi aggiuntivi sostenuti. Effettivamente, gli strumenti volti a favorire la protezione dell’ambiente e gran parte delle misure a favore dello sviluppo rurale consistono sostanzialmente in pagamenti ad ettaro, o per capo di bestiame.

Gli strumenti applicati nell’UE a favore dell’ambiente sono riconducibili a tre categorie di misure quali le misure agroambientali, i premi all’estensivizzazione, i premi per l’applicazione di tecniche di buona pratica agricola ed il set-aside. La prima categoria rientra nell’ambito delle politiche di sviluppo rurale; si tratta di pagamenti volti a favorire l’applicazione di tecniche di produzione biologica, alla riduzione dell’utilizzo di input chimici, all’applicazione di tecniche di basso impatto ambientale, al mantenimento di terreni agricoli e forestali abbandonati. Le altre categorie rientrano invece tra le misure previste

56 _{COMMISSIONE EUROPEA, 1998, citato in VELAZQUEZ B.E, La posizione dell’Unione Europea, in “Il}

concetto di multifunzionalità in agricoltura: una rassegna, QA Rivista dell’Associazione Rossi-Doria, QA- La Questione Agraria n.3, Roma, 2001, p.101

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dalle Organizzazioni di mercato (OCM). I premi all’estensivizzazione, consistono in premi speciali per capo di bestiame, destinati ad allevamenti con densità inferiore ai 1.4 UBA57/ha. Nel caso dei premi per l’applicazione di tecniche di “buona pratica agricola” ci si riferisce alla possibilità di definire dei parametri standard nelle diverse aree e per ciascuno dei comparti produttivi, e di “premiare” gli agricoltori che si impegnino a rispettarle attraverso aiuti diretti. In questi ultimi due casi, in caso di inadempienza, devono essere applicate una riduzione proporzionale dei pagamenti o addirittura la revoca degli stessi. In ambedue i casi si tratta di strumenti volontari scarsamente utilizzati in quanto l’obiettivo delle politiche di mercato non è quello di incentivare la protezione dell’ambiente, bensì quello di consentire agli agricoltori di raggiungere adeguati livelli di reddito, evitando surplus produttivi. Con riferimento al set-aside, non può essere considerata tra le misure volte a favorire la multifunzionalità.

Per quel che attiene la politica di sviluppo rurale europea si tratta di un pacchetto di misure che comprende aiuti agli investimenti nel settore agricolo, all’insediamento di giovani agricoltori, al miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli, alla diversificazione in attività non prettamente agricole quali fattorie didattiche, agricoltura terapeutica, etc., nonché programmi specifici a favore delle aree svantaggiate, compreso il programma Leader.58