CAPITOLO 3 I POTERI ISTRUTTORI DELLE COMMISSION
3.2 Poteri di accesso, richiesta dati e informazioni
Il primo comma dell’art. 7 del D.lgs. 546/92 sancisce che: “le Commissioni tributarie, ai fini istruttori e nei limiti dei dedotti dalle parti, esercitano tutte le facoltà di accesso, di richiesta dati, di informazioni e di chiarimenti conferite agli uffici tributari ed all’ente locale da ciascuna legge d’imposta.” La norma prevede, quindi, un parallelismo di poteri tra uffici finanziari e giudice tributario. I suddetti poteri non possono comunque avere finalità esplorativa, in quanto non è compito del giudice ricercare i fatti sintomatici di evasione, ma devono avere come obiettivo il riscontro della legittimità dell’atto20.
Questa norma costituisce una disposizione di rinvio, risponde all’esigenza di economia nella stesura normativa e tende a evitare inutili ripetizioni.
Il riferimento “da ciascuna legge d'imposta” comporta che i poteri del giudice potranno variare in relazione al tipo di tributo oggetto della controversia e lascia nello stesso tempo aperta la determinazione di nuovi poteri qualora fossero introdotti nuovi tributi.
Tale rinvio alle singole leggi d’imposta comporta inoltre che i poteri riconosciuti alle Commissioni tributarie vanno considerati e interpretati nel quadro di una diversa realtà giuridica rispetto a quelli conferiti, dalle stesse leggi, agli uffici tributari ed all’ente locale. Questo significa che, mentre in sede amministrativa questi poteri servono ad accertare prove di violazioni, le Commissioni tributarie, in quanto giudici speciali, eserciteranno gli stessi poteri principalmente per verificare i risultati dell’istruttoria amministrativa.
19 Cass. 14/1/2009 n. 683 e Cass. 9/6/2009 n. 13201
44
La sollecitazione di tali potestà difficilmente può provenire dall’ente impositore, in quanto gli stessi poteri sono attribuiti dalla legge a quest’ultimo e che l’accoglimento della richiesta si concretizzerebbe in una integrazione dell’attività di verifica.
3.2.1 Accessi
Il potere di accesso delle Commissioni tributarie è un istituto previsto al fine di operare in una valutazione degli elementi già acquisiti nel giudizio, ed acquisire nuove od ulteriori prove.
Nell'espletamento di questo mezzo istruttorio la Commissione incaricata non potrà delegare nessuno dei suoi componenti ma dovrà agire quale organo collettivo, a pena di nullità di qualsiasi atto compiuto.
Anche se la norma in esame fa riferimento solo agli accessi, parte della dottrina prevalente fa rientrare nei poteri della Commissione anche quelli di ispezione e verifica.
Il giudice tributario può disporre accessi presso i luoghi ove il contribuente svolge la propria attività o presso la sua abitazione, al fine prevalente dell’acquisizione di prove documentali. Restano esclusi dai poteri delle commissioni, invece, gli accessi non documentali, mediante i quali gli uffici effettuano le “verificazioni”, e che consistono prevalentemente in controlli sugli impianti, sul personale dipendente, sull’impiego di materie prime ed altri acquisti, o su ogni elemento utile per il calcolo del tributo21.
La disciplina riguardante i poteri esercitabili nel corso dell’accesso sarà integrata attingendo alle regole degli articoli 118 e 258 e seguenti del c.p.c. Perciò l’ispezione sarà ordinata in quanto indispensabile per decidere e in quanto possa compiersi senza grave danno per la parte o il terzo e senza costringerli a violare segreti professionali o d’ufficio.
21CONSOLO C. - GLENDI C., Commentario breve alle leggi del processo tributario, Padova, 2012,
45
L’accesso, inoltre, deve avvenire nel rispetto delle norme previste dall’art. 12 dello Statuto dei diritti del contribuente22.
L’obbligo di consentire gli accessi non è coercibile, non avendo la Commissione i poteri di istruzione primaria che sono riconosciuti all’Amministrazione finanziaria. Il giudice tributario, infatti, svolge un’attività di istruzione secondaria, per cui l’inottemperanza dovrebbe essere valutata solo ai fini della decisione e precisamente, ai sensi del secondo comma dell’art. 116 del c.p.c., come argomento di prova.
La Commissione tributaria, in virtù della sua natura giurisdizionale, non necessità di alcuna autorizzazione all’accesso presso l’abitazione del contribuente, al contrario, invece, degli uffici, per i quali è necessaria l’autorizzazione del Procuratore della Repubblica, come disposto dall’art. 52 del D.P.R. 633/72.
22“Tutti gli accessi, ispezioni e verifiche fiscali nei locali destinati all'esercizio di attività
commerciali, industriali, agricole, artistiche o professionali sono effettuati sulla base di esigenze effettive di indagine e controllo sul luogo. Essi si svolgono, salvo casi eccezionali e urgenti adeguatamente documentati, durante l'orario ordinario di esercizio delle attività e con modalità tali da arrecare la minore turbativa possibile allo svolgimento delle attività stesse nonché alle relazioni commerciali o professionali del contribuente.
Quando viene iniziata la verifica, il contribuente ha diritto di essere informato delle ragioni che l'abbiano giustificata e dell'oggetto che la riguarda, della facoltà di farsi assistere da un professionista abilitato alla difesa dinanzi agli organi di giustizia tributaria, nonché dei diritti e degli obblighi che vanno riconosciuti al contribuente in occasione delle verifiche.
Su richiesta del contribuente, l'esame dei documenti amministrativi e contabili può essere effettuato nell'ufficio dei verificatori o presso il professionista che lo assiste o rappresenta.
Delle osservazioni e dei rilievi del contribuente e del professionista, che eventualmente lo assista, deve darsi atto nel processo verbale delle operazioni di verifica.
La permanenza degli operatori civili o militari dell'amministrazione finanziaria, dovuta a verifiche presso la sede del contribuente, non può superare i trenta giorni lavorativi, prorogabili per ulteriori trenta giorni nei casi di particolare complessità dell'indagine individuati e motivati dal dirigente dell'ufficio. Gli operatori possono ritornare nella sede del contribuente, decorso tale periodo, per esaminare le osservazioni e le richieste eventualmente presentate dal contribuente dopo la conclusione delle operazioni di verifica ovvero, previo assenso motivato del dirigente dell'ufficio, per specifiche ragioni.
Il contribuente, nel caso ritenga che i verificatori procedano con modalità non conformi alla legge, può rivolgersi anche al Garante del contribuente, secondo quanto previsto dall'articolo 13.
Nel rispetto del principio di cooperazione tra amministrazione e contribuente, dopo il rilascio della copia del processo verbale di chiusura delle operazioni da parte degli organi di controllo, il contribuente può comunicare entro sessanta giorni osservazioni e richieste che sono valutate dagli uffici impositori. L'avviso di accertamento non può essere emanato prima della scadenza del predetto termine, salvo casi di particolare e motivata urgenza.”
46
3.2.2 Richiesta dati, informazioni e chiarimenti
Le Commissioni possono richiedere dati, informazioni e chiarimenti, sia alle parti, sia a soggetti terzi. Quindi queste richieste possono essere inoltrate: al contribuente; all’ufficio convenuto; a organi della Pubblica Amministrazione; ad altri soggetti.
Tale potere, oltre a trovare fondamento nelle singole leggi d’imposta, ha senz’altro una base normativa nell’art. 117 del c.p.c. che consente al giudice di ordinare la comparizione delle parti in udienza per interrogarle liberamente sui fatti di causa al fine di formarsi un autonomo convincimento. L’interrogatorio non formale delle parti può essere assunto in ogni momento del processo e spesso può essere decisivo per il buon esito del ricorso.
Al contrario, il giudice non può disporre l’audizione di terzi in udienza, posto che ciò eluderebbe il divieto di prova testimoniale.
Anche in questo caso, la mancata collaborazione delle parti non determina sanzione, ma può essere valutata ai fini della decisione come argomento di prova.