Produzione ed esternalizzazione dei Serviz

Questo paragrafo descriverà le principali dinamiche di produzione ed esternalizzazione dei servizi socio assistenziali da un punto di vista organizzativo. L’ente individuato come baricentro di tali processi è il Comune, singolo o in forma associata.

Il Comune può scegliere se erogare direttamente alcuni servizi ed esternalizzarne altri. Si possono individuare tre differenti opzioni:

a) produzione ed erogazione dei servizi direttamente da parte del Comune; b) erogazione da parte del Comune attraverso il “in house providing”; c) l’esternalizzazione della produzione ed erogazione dei servizi.

a) La prima formula è la più semplice da un punto di vista organizzativo. I servizi vengono

forniti dal Comune, facendo ricorso al proprio personale ed utilizzando le proprie risorse e strutture. Questa soluzione presenta una serie di limiti, tra cui il fatto che le amministrazioni comunali, a causa della loro regolamentazione burocratica, mantengano un elevato grado di rigidità e questo ostacola lo sviluppo di interventi che necessitano invece di un’impostazione flessibile; inoltre riduce gli spazi per i possibili contributi che i soggetti della società civile possono offrire nell’erogazione dei servizi (ad esempio i volontari di un’organizzazione).

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b) La seconda opzione prefigura una soluzione ibrida tra la produzione diretta e

l’esternalizzazione: l’ente locale, infatti, affida la produzione dei servizi a un ente formalmente esterno ad esso, nei confronti del quale esercita un controllo completo dal punto di vista della governance. Si tratta di una specie di contraddizione amministrativa.

Nel campo dei servizi socio assistenziali si hanno due tipologie di enti che si prestano a soluzioni di in house providing gestite dai comuni: l’istituzione e l’azienda speciale. Questo modello offre una serie di vantaggi come l’elevato grado di flessibilità organizzativa e la possibilità di perseguire un percorso di specializzazione più mirato.

c) La terza opzione prevede l’esternalizzazione dei Servizi a soggetti privati

(tendenzialmente no profit). L’esternalizzazione è una scelta di policy che non si riduce al mero affidamento dei compiti e delle responsabilità di produzione ed erogazione a soggetti esterni. Questa scelta può favorire la diffusione di nuove forme di accesso ai servizi.

Le ragioni che possono spingere un’amministrazione pubblica a esternalizzare la produzione dei servizi socio assistenziali sono:

- ritenere che l’adozione di una logica di mercato che metta in concorrenza diversi potenziali erogatori, porti a risultati finanziariamente più efficienti;

- convinzione di ottenere un maggior grado di efficacia degli interventi che gli attori organizzativi privati sono in grado di assicurare.

L’esternalizzazione si può compiere in due forme principali: attraverso il contracting out o tramite l’accreditamento.

Il contracting out rappresenta la forma più tradizionale: il soggetto privato acquisisce l’esclusiva nella produzione ed erogazione di un determinato servizio. L’accreditamento, invece, disapprova tale logica, poiché prefigura una più ampia libertà di scelta per l’utente. La competizione è quindi duplice: in primo luogo per ottenere l’accreditamento da parte dell’ente pubblico (ovvero il riconoscimento a operare a nome e per conto dell’ente pubblico); in secondo luogo, si gioca rispetto all’ottenimento delle preferenze dell’utenza.

- L’esternalizzazione mediante contracting out

Le procedure del contracting out prevedono che un ente pubblico assegni l’erogazione di un servizio all’ente privato vincitore di una specifica gara di appalto. L’organizzazione appaltante valuta diverse offerte e seleziona quella che ritiene più appropriata rispetto agli obiettivi e alle caratteristiche del servizio, all’importo richiesto e alle esigenze degli utenti.

Nel caso dell’appalto di concorso gli enti invitati a partecipare alla gara devono presentare, oltre all’offerta economica, anche un progetto specifico che illustri le modalità di realizzazione del servizio. L’appalto di concorso è una modalità utilizzata per l’esternalizzazione di servizi molto complessi per i quali l’ente non dispone delle competenze sufficienti.

Le procedure negoziate invece sono forme particolari di contracting out perché non prevedono lo svolgimento di una gara di appalto per aggiudicarsi il servizio. Ad esempio le convenzioni sono una forma pensata per il settore dei servizi socio-

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assistenziali in quanto i destinatari di una convenzione possono essere esclusivamente cooperative sociali di tipo B oppure organizzazioni di volontariato. Le procedure negoziate offrono, però, minori garanzie di trasparenza rispetto a quelle concorsuali. Inoltre, in molte aree geografiche del territorio nazionale, più di ¼ dei servizi viene esternalizzato con la formula del cottimo fiduciario (ovvero senza gara d’appalto). Un problema che ha comportato il contracting out, è stato l’adozione da parte di molte amministrazioni della logica del massimo ribasso e quindi del prezzo come criterio decisivo per l’individuazione del vincitore, penalizzando la qualità dei servizi.

La legge 328/2000 ha però promosso la scelta più vantaggiosa, valutando sia il costo, ma anche i contenuti e la qualità del servizio offerto.

- L’esternalizzazione mediante accreditamento

Molti enti locali hanno adottato la strada dell’accreditamento anche grazie all’impulso dato dalla legge 328/2000. È bene distinguere le due diverse possibili accezioni: l’accreditamento professionale e l’accreditamento istituzionale.

L’accreditamento professionale consiste in una sorta di attività di valutazione che un ente terzo effettua nei confronti di un’organizzazione al fine di verificarne la conformità delle sue procedure a criteri e protocolli (esempio certificazioni di qualità). Esso è richiesto volontariamente da un’organizzazione, sebbene in molti casi sia divenuto un requisito imprescindibile per operare (fenomeno dell’isomorfismo coercitivo).

L’accreditamento istituzionale, invece, è una pratica che regola direttamente i rapporti tra un ente pubblico che intende esternalizzare un servizio e gli enti privati che si propongono per la sua realizzazione. Una procedura di accreditamento verifica essenzialmente che un’organizzazione possieda o meno le qualità necessarie per l’erogazione del servizio. L’esternalizzazione di un servizio tramite accreditamento si risolve nella concessione di tale accreditamento a una pluralità di organizzazioni, che potranno poi concorrere nell’erogazione del servizio.

In termini sostanziali l’accreditamento consente a una struttura privata di essere rimborsata dall’ente.

L’accreditamento istituzionale delle organizzazioni che intendono erogare servizi sociali spetta ai comuni; questi devono rifarsi alle linee guida definite a livello regionale. L’accreditamento istituzionale delle organizzazioni che intendono erogare servizi socio-sanitari è di competenza delle regioni che possono demandare questo compito alle ASL. Uno dei presupposti dell’accreditamento è quello di favorire la libertà di scelta degli utenti, garantendo al contempo che la qualità dei servizi garantiti dalle organizzazioni sia elevata ed omogenea (Rossi, 2014).

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