DI INIZIATIVA ECONOMICA
1. Le proposte di riforma dell’art 41 Cost.
Il diritto di iniziativa economica nel nostro ordinamento, disciplinato all’interno dell’art. 41 Cost., è ascrivibile alla categoria dei principi fondamentali dello Stato repubblicano e per tale motivo andrebbe escluso (art. 139 Cost.), da qualsiasi forma di revisione costituzionale e potrebbe essere riformato soltanto ricorrendo all’Assemblea costituente, unico organo dotato di poteri sovrani.
La riforma dell’art. 41 Cost. potrebbe, quindi, essere compiuta solo tramite il procedimento 138 Cost., lasciando ogni discrezionalità sul merito delle scelte applicate alla Consulta, la quale ne verificherebbe la legittimità. Recentemente, a causa anche dell’evoluzione, all’interno dell’Unione Europea, della concezione di un sistema economico più aperto alla possibilità di rendere il mercato “libero”, si è cercato di intervenire, partendo proprio dalla revisione dell’art. 41, quale principio cardine del sistema economico Italiano.
Il Disegno di Legge Costituzionale, approvato dal Consiglio dei Ministri n. 125 del 9 febbraio 2011, aveva lo scopo di generalizzare il sistema di autocertificazione, a discapito dei meccanismi di autorizzazione necessari per l’esercizio di un’attività d’impresa52.
52 M. BARTOLOMENI, Riflessioni ed esercizi di stile sulla “riscrittura”
32 L’obiettivo doveva essere conseguito con due distinte modifiche, una per ciascuno dei due commi dell’art. 41, nonché la completa modifica del 3° comma.
Lo scopo del disegno di legge non è stato raggiunto e i motivi per i quali l’art. 41 non è stato novellato si trovano all’interno dei principi fondamentali del nostro ordinamento. È risaputo che, ogni qualvolta nella Costituzione si parla di iniziativa economica, ci si riferisce a qualsivoglia attività non immediatamente destinata al consumo personale del soggetto privato.
Il suddetto DDL avrebbe voluto modificare il primo comma dell’art. 41 con la nuova dicitura “L’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge”53. Tuttavia l’idea che individui e formazioni sociali esercitino attività economiche nei limiti prescritti dall’ordinamento è connaturata al manifestarsi dello stesso fenomeno giuridico e non è affatto oggetto di negoziazione politica. Ogni vicenda umana, infatti, è suscettibile di produrre rapporti potenzialmente conflittuali e, in quanto tali, necessitano di essere regolamentati54. Risulta, quindi, ininfluente la modifica che voleva
essere apportata.
53 L. DELLI PRISCOLI, Liberalizzazione e diritti fondamentali, Padova,
Cedam, 2016, p. 70.
54 M. BARTOLOMENI, Riflessioni ed esercizi di stile sulla “riscrittura”
33 La regolazione preventiva dell’iniziativa economica risolve i potenziali conflitti con gli altri diritti fondamentali, consentendo di calcolare gli oneri cui l’impresa dovrà sottostare per rispettarli. Quanto sopra detto, costituisce la disciplina generale preventiva che viene posta in essere per assicurare la certezza del diritto55.
La seconda modifica necessaria al conseguimento dell’obiettivo in oggetto, era quello di bilanciare i diritti fondamentali con altri principi/diritti anch’essi rilevanti nel testo costituzionale, utilizzando i parametri di necessità, sufficienza e proporzionalità imposti dalla stessa Costituzione. Considerato che all’interno del DDL, se da una parte, si voleva ampliare il diritto di iniziativa economica, dall’altra comunque, si doveva fare attenzione a non intaccare quei valori supremi prescritti all’interno del secondo comma56, quali appunto i criteri concernenti la sicurezza, la libertà e
la dignità umana.
Per ristabilire adeguati assetti normativi fra i diritti fondamentali contemplati dalla Costituzione, la giurisprudenza avrebbe potuto operare una diretta applicazione dell’art. 2 Cost. Si tratta di un filone giurisprudenziale, ormai prevalente, alla cui stregua
55 G. DI GASPARE, Diritto dell’economia e dinamiche istituzionali, Padova,
Cedam, 2015, p. 85.
56 Cost. art 41, secondo comma “Non può svolgersi in contrasto con l’utilità
sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.”
34 l’art. 2 Cost. viene utilizzato per decodificare il tenuto prescrittivo del principio di buona fede nell’ambito dei rapporti contrattuali a cui partecipi almeno un imprenditore, senza alcun ausilio fornito dall’espressa previsione di cui all’art. 41, comma 2, Cost57. Questo
meccanismo permette all’ordinamento di evolversi a Costituzione invariata.
Ciò che avrebbe potuto destare problemi era l’eliminazione del criterio di utilità sociale, criterio presente al terzo comma, in quanto l’applicazione di tale principio assicura che il diritto di iniziativa economica non vada in contrasto con la tutela di situazioni di carattere oggettivo nella sfera economica-concorrenziale e tutela dell’ambiente. Tali questioni si sono rilevate ancora più difficili da superare rispetto alle precedenti.
Quindi la riforma dell’art. 41 non è stata approvata, da una parte a causa della mancanza dei tempi tecnici previsti, e dall’altra per la presenza di ostacoli normativi di non facile risoluzione.
Nonostante le complessità dell’intervento in materia, sono stati posti in essere altri progetti, i quali dopo una serie di decreti legge, sono stati convertiti in legge, e ciò ha permesso il conseguimento
57 M. BARTOLOMENI, Riflessioni ed esercizi di stile sulla “riscrittura”
dell’art. 41 della Costituzione, cit., p. 395. Principio sancito all’interno delle
sentenze della Cass., sez. I, 6 agosto 2008, n. 21250; Cass., sez. I, 23 settembre 2002, n. 13823; Cass., sez. I, 14 luglio 2000, n. 9321; Cass., sez. I, 21 maggio 1997, n. 4538.
35 degli obiettivi perseguiti. Con l’art. 1 della legge 24 marzo 2012, n. 27 (di conversione del D.L. 24 gennaio 2012, n.1) si afferma il piano di liberalizzazione richiesto a livello di strategia governativa, in coerenza con l’idea di agevolare lo sviluppo dell’economia tramite l’eliminazione di barriere e limiti posti all’avvio di nuove attività, l’alleggerimento degli oneri procedurali e di autorizzazione richiesti dall’amministrazione, al fine di facilitare il rilancio dell’intero sistema.
Viene così ribadita l’idea che la libertà economica, la riduzione dei vincoli e dei condizionamenti amministrativi allo svolgimento della attività economiche, possa avere come conseguenza positiva, la possibilità di avere più imprese in concorrenza tra di loro e quindi maggior occupazione e miglior offerta a beneficio dei consumatori.
Più concorrenza insieme ad un panorama regolatore più coerente con l’art. 41 della Costituzione e con le norme del trattato dell’Unione Europea, sarebbero quindi in grado di assicurare più utilità sociale complessiva, con conseguenti risvolti positivi per gli indicatori economici generali58. Questa linea di liberalizzazione,
avente ad oggetto le condizioni generali di accesso ai mercati, si
58 E. BOSCOLO, Il decreto legge liberalizzazioni, Leggi d’Italia, Urbanistica
36 muove in parallelo con la consolidata composizione soggettiva dei mercati stessi, con riduzione dei monopoli ed apertura a nuovi attori59.
L’intervento normativo descritto rappresenta solo l’ultimo degli atti legislativi promossi dal Governo, prima di questo, infatti ,con l’art. 3 del D.L. 13 agosto 2011 n. 138, convertito in L. 14 settembre 2011, n. 148 è stato introdotto il principio secondo il quale “L’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge nei soli casi di: vincoli imposti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali; contrasto con i principi fondamentali della Costituzione; danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e contrasto con l’utilità sociale; disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale; disposizioni nelle relative alle di attività di raccolta di giochi pubblici ovvero che comportano effetti nella finanza pubblica60”. Non è stato l’unico provvedimento, perché poco dopo in merito, è stato emanata in un’ulteriore legge, la quale con l’art. 34 del D. L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in L. 22 dicembre 2011, n. 214 ha
59 G. CORSO, Liberalizzazione amministrativa ed economica, S. CASSESE (a
cura di), in Diz. Dir. Pubbl., Milano, Giuffrè, 2006, p. 3092.
60 Art. 3, Testo del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, coordinato con la
37 aggiunto altri presupposti per la progressiva tutela e apertura della libertà di iniziativa economica privata, secondo cui:” La disciplina delle attività economiche è improntata sul principio di libertà di accesso, di organizzazione e di svolgimento, fatte salve le esigenze imperative di interesse generale, costituzionalmente rilevanti e compatibili con l’ordinamento comunitario, che possono giustificare l’introduzione di previi atti amministrativi di assenso o di autorizzazione o di controllo, nel rispetto del principio di proporzionalità.”
Le novità introdotte dal decreto legge del 24 marzo 2012 n. 27 (ribattezzato “decreto liberalizzazioni”) più gli altri provvedimenti sopra esposti, oltre che riaffermare i principi di libertà dell’attività economica, sono serviti più che altro per abrogare tutte le norme che prevedevano limiti, autorizzazioni, licenze, nulla osta o preventivi atti di assenso dell’amministrazione, divieti, restrizioni, programmi o controlli non ragionevoli o che in particolare impedivano o condizionavano in modo ingiustificato, l’offerta di prodotti e servizi al consumatore.
L’azione posta in essere dallo Stato, negli anni ha sviluppato e promosso quei provvedimenti, che hanno creato le basi per procedere all’emanazione di nuove previsioni normative e regolamenti, i quali contengano equilibri tra obiettivi di pubblico interesse, regolazioni pubblicistiche, oneri formali alle procedure amministrative e
38 regolamentazione priva di ostacoli ingiustificati per i soggetti che vogliano intraprendere un’attività economica.
Il percorso intrapreso, però, non è giunto al termine, anche se sono stati fatti dei passi avanti rispetto alla disciplina precedente, sarebbe opportuno avere un quadro normativo che permetta al