DI INIZIATIVA ECONOMICA
2. L’utilità sociale “in collegamento” tra diritti fondamentali e mercato
imponibili allo stesso, per evitare, in primis, che non vengano tutelati i valori costituzionali, quali il lavoro, l’ambiente e la salute. È necessaria una legge che riesca a bilanciare la libertà dell’attività economica da una parte e dall’altra che la stessa libertà permetta in ogni caso la tutela dei valori fondamentali.
2. L’utilità sociale “in collegamento” tra diritti fondamentali e mercato
All’interno della nostra Carta costituzionale, dal punto di vista della loro garanzia, vengono suddivisi due tipi di posizioni giuridiche fondamentali per i cittadini: le libertà personali e politiche, quali diritti inviolabili della persona, a tutela preventiva e rafforzata; i diritti sociali e diritti economici, ai quali non viene attribuita la stessa garanzia costituzionale dei diritti inviolabili, poiché potranno essere degradati nel caso in cui gli stessi vadano ad intaccare i valori supremi dell’ordinamento.
39 I diritti di rilevanza economica possono essere qualificati anche come interessi legittimi, comunque tutelati alla stregua di diritti soggettivi e, quindi risarcibili, se illecitamente danneggiati da atti della pubblica amministrazione, ma che non godono del classico doppio meccanismo della garanzia della riserva di legge e autorizzazione preventiva del giudice per gli atti dell’amministrazione, predisposto per i diritti inviolabili della persona61.
Questa premessa non comporta che ci sono diritti maggiori o minori di altri, ma che data la natura della loro portata, proteggono ambiti dell’essere umano diversi e per tale motivo, in base al contesto di riferimento, non sempre possono essere messi sullo stesso piano. Tale difficoltà è stata avvertita sia dal nostro ordinamento, che a livello europeo, dove le necessità di un corretto bilanciamento tra le esigenze del mercato e la tutela dei diritti fondamentali, hanno portato a più di una discussione in merito alla problematica.
La riserva di attività nei confronti dei pubblici poteri può dirsi costituzionalmente legittima solo ove involga servizi pubblici essenziali, ossia volti al soddisfacimento di bisogni indispensabili per la collettività secondo il parametro dell’utilità sociale, per lo più a fronte di un corrispettivo che, normalmente, non corrisponde a quello
40 che sarebbe chiesto al mercato. Inoltre, per effetto dell’influenza del diritto europeo sul nostro ordinamento interno, si è affermata l’idea che il ruolo dello Stato deve essere quello di regolatore (non già dell’imprenditore) che si limita a identificare deficienze del sistema e provvede a colmarle62.
La Corte Costituzionale si è espressa sul punto, nel 2004 nella sentenza n. 196, in tema di “condono edilizio” e nell’esaminare la materia ha sottolineato che all’interno del rapporto intercorrente tra “dignità umana” e “iniziativa economica privata”, vi sono una pluralità di interessi pubblici in gioco, poiché all’interno di questo settore, il fine della legislazione consiste proprio nel realizzare un contemperamento dei valori esistenti. In questo specifico caso i temi da affrontare riguardavano il paesaggio, la cultura, la salute, la conformità dell’iniziativa economica privata all’utilità sociale, funzione sociale della proprietà, e allo stesso tempo i valori fondamentali sul piano della dignità umana, l’abitazione e il lavoro63.
Ci sono state discussioni in merito anche riguardo gli altri servizi di interesse generale, come collegamenti navali o aerei, dov’è intervenuta la giurisprudenza comunitaria (sentenza Corte di Giustizia CE 2003 C-280/00), la quale ha ritenuto opportuna la
62 F. SATTA, Note sulla separazione della rete di Telecom Italia, in Dir. amm.,
Milano, Giuffrè, 2008, p.1.
41 compatibilità degli aiuti di Stato in tali settori in modo tale da garantire i diritti fondamentali, come in questo caso specifico, la libertà di movimento64.
Questa sentenza introduce il c.d. “criterio della compensazione”, secondo il quale il finanziamento statale di servizi di interesse generale equivale ad aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87 TFUE, ma solo se il vantaggio economico sia superiore a tale remunerazione.
In tema di servizi di interesse generale e diritti fondamentali da controbilanciare, un maggiore contrasto che deve essere sottolineato, anche a causa dell’importanza dei valori in gioco, è quello che attiene al diritto di difesa, il quale è stato ritenuto comprimibile dal Tribunale di primo grado dell’Unione Europea65 .
A causa delle misure comunitarie adottate contro la lotta al terrorismo, sono state bloccate le risorse finanziarie di alcuni soggetti appartenenti ad Al-Quaeda, ma in questo caso gli strumenti di politica economica a disposizione della Comunità vengono utilizzati non più
64 Corte Giust. CE, 24 luglio 2003, causa 280/00, Altmark Trans, secondo la
quale “le sovvenzioni non possono includersi all’interno degli aiuti di Stato
solo allorquando siano misure finanziarie a compensazione per l’adempimento di un pubblico servizio ovvero rappresentino la contropartita delle prestazioni fornite dalle imprese beneficiarie per adempiere obblighi di servizio pubblico”.
65 Tribunale primo grado CE, 21 settembre 2005, cause T-306/01, T-315/01 e
42 in vista della realizzazione del mercato comune, ma per garantire obiettivi diversi, quali la pace internazionale66.
Sono molti e di diverso regime i campi dei diritti fondamentali che si scontrano o con il mercato o con le esigenze di altra tenuta, ma ciò che non cambia, è la valutazione degli interessi in gioco, che in ogni caso dovrebbe rispettare la primaria importanza della tutela della persona, anche se, come spesso è avvenuto, non è sempre stato così. Infatti, un campo dove le norme comunitarie sembrano in contrasto con i diritti inalienabili della persona garantiti dalla nostra Costituzione, è quello delle ispezioni domiciliari, le quali possono essere disposte dalla Commissione nell’ambito delle regole di concorrenza relative alle imprese. In merito alla questione si sono sollevati dubbi con alcune norme costituzionali interne relative all’inviolabilità del domicilio e con l’art. 8, n. CEDU sul rispetto della vita privata e familiare67.
La Corte di Giustizia ha risolto il problema insorto con la sentenza Roquette68. Tale pronuncia ha da un lato riconosciuto che la
protezione contro interventi arbitrari o sproporzionati dei pubblici
66 L. CAPPUCCIO, Sanzioni ad Al-Quaeda nei regolamenti comunitari: si può
agire solo nei confronti del proprio Stato di appartenenza?, Quaderni
internazionali, a. XXVI, n. 4, Roma, Nuova Cultura, 2006, p. 821.
67 CEDU, art. 8 domicilio individuale, ma tutela che “Può essere estesa anche
ai locali commerciali”.
68 Corte Giust. CE, 22 ottobre 2002, causa 94/00, Roquette Freres Sa, Racc.,
43 poteri nella sfera privata costituisce un principio generale del diritto comunitario, ma dall’altro ha rilevato che i poteri di ispezione sono strumentali al perseguimento di uno degli scopi fondamentali della Comunità, quello cioè, di garantire un regime di libera concorrenza del mercato interno69. Anche in questo caso si declina la tutela del
diritto fondamentale dell’uomo a favore dell’interesse comune a garantire un regime di libera concorrenza nel mercato.
All’interno del nostro ordinamento si è cercato di bilanciare questa contrapposizione di interessi con l’art. 41 Cost. (anche se di recente sono stati introdotti dei provvedimenti innovativi in merito, ma che non hanno cambiato l’impianto normativo dello stesso).
La Corte Costituzionale ha affermato, più volte, che “all’utilità sociale alla quale la Costituzione condiziona la possibilità di incidere sui diritti dell’iniziativa economica privata concerne solo la rilevabilità di un intento legislativo di perseguire quel fine e la generica idoneità dei mezzi predisposti per raggiungerlo” (sentenze n. 63 del 1991, n. 388 del 1992 e n. 446 del 1988).
È molto sentita la necessità di bilanciare le esigenze del mercato con i diritti fondamentali prevista in ogni ordinamento al passo con i tempi, anche a causa della mancanza di una disciplina che possa effettivamente farsi carico di questo compito. I tentativi non sono
44 mancati, anzi spesso, sia a livello interno che comunitario, i nuovi principi introdotti hanno cercato un giusto equilibrio tra esigenze diverse, ma quasi mai, riescono nel nobile intento.
All’interno del nostro ordinamento è la Costituzione che cerca, tramite il parametro dell’utilità sociale, di marcare i confini entro i quali l’iniziativa economica e la concorrenza possono considerarsi “libere” o “vincolate”, ma allo stesso tempo non definisce l’utilità sociale, piuttosto si limita volta per volta ad affermare cosa vi rientri e cosa no.
Il concetto generico dato dalla Corte a questo parametro permette di farvi rientrare tutti gli interessi della collettività, che dovrà interagire con coloro che esercitano un’attività economica.
Si potrebbe fare un elencazione di quali diritti possano rientrare all’interno degli interessi tutelati dal parametro dell’utilità sociale, facendo capo, in particolare al diritto individuale e alla salute della collettività, alla libera iniziativa economica del farmacista70, al
condono edilizio, alle esigenze di finanza pubblica, alla tutela dell’ambiente, all’indennità di disoccupazione, ai diritti sociali71, ai
70 Corte Cost., 12 ottobre 2012, n. 231, in Giur. Cost., 2012 “la complessa
regolamentazione pubblicistica della attività economica di rivendita dei farmaci è preordinata al fine di assicurare e controllare l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute.”
71 Corte Cost., 15 dicembre 2011, n. 234, 27 ottobre 2005, n. 219, 22 luglio
1996, n. 287, in Giur. Cost., secondo cui l’indennità in questione mira a dare attuazione al precetto dell’art. 38 Cost., co. 2, che riconosce ai lavoratori il
45 limiti alla concorrenza in nome della tutela del lavoro e tanti altri. Sembra dunque non esistere un settore ove il limite dell’utilità sociale non possa intervenire.
Riguardo la concorrenza, quindi, viene normalmente introdotta al comma 1 dell’art. 41, ma si trovano altre affermazioni secondo cui l’utilità sociale è correlata all’esigenza di un sano e corretto funzionamento del mercato.
Il presupposto appena enunciato, viene affermato dalla stessa Corte Costituzionale all’interno della sentenza n. 241 del 2000, secondo cui la libertà di iniziativa economica non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale, e deve soggiacere ai controlli necessari perché possa essere indirizzata e coordinata ai fini sociali72 (art.41co.
2 e 3).
Lo Stato quindi potrà prendere come punto di riferimento l’utilità sociale, la quale viene considerata come uno strumento che consente la protezione dei diritti fondamentali e il limite all’iniziativa economica, procedendo ad un bilanciamento tra questi, tenendo conto della dimensione collettiva degli interessi coinvolti e i sacrifici
diritto sociale a che siano preveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze in caso di disoccupazione involontaria.
T. GROPPI, “fondata sul lavoro” origini, significato, attualità delle scelte dei
costituenti, in Riv. trim. dir. Pubbl., 2012, p. 665.
72 L. DELLI PRISCOLI, La liberalizzazione tra diritto di iniziativa economica
46 richieste alle esigenze di mercato, ma allo stesso tempo “un anello di collegamento” tra i diritti fondamentali e il mercato stesso.
Nell’applicazione del principio di solidarietà economica e sociale di cui all’art.2 Cost. si dovrà dunque tenere presente quello che è uno dei corollari del principio di eguaglianza, ossia il principio secondo cui devono essere trattate in maniera adeguatamente diseguali, situazioni diseguali73.