La repressione della mendicità a livello locale: le ordinanze sindacali anti accattonaggio dopo la depenalizzazione dell'art 670 c.p del 1995-1999 (e

prima del “decreto sicurezza” del 2008)

Come si è già detto, la legge delega sulla depenalizzazione del 1999180_{, sulla scia}

della sentenza costituzionale del 1995181_{, ha abrogato entrambe le ipotesi di}

mendicità previste dall’art. 670 c.p. Tuttavia, per un passo avanti fatto a livello di Stato centrale, se ne registra uno indietro a livello locale.

La soluzione adottata dalla Corte costituzionale e dal legislatore nel 1995-1999, infatti, ha creato uno schema che il massiccio fenomeno immigratorio verificatosi in Italia a cominciare dalla fine del XX secolo ha praticamente travolto, mettendo in crisi le amministrazioni locali, incapaci di fronteggiare la situazione di emergenza assistenziale causata dalla forte immigrazione182_.

In conseguenza di ciò, la mendicità è tornata con forza sulle strade delle città italiane183_{. Per tutta risposta, gli amministratori locali, trovandosi impreparati di}

fronte al problema, hanno cercato di arginarlo attuando una serie di interventi finalizzati a contrastare l’accattonaggio, secondo una strategia politica della “tolleranza zero”. Ponendo l’accento sul controllo sociale, infatti, le amministrazioni locali hanno continuato (e continuano tuttora) a battere la strada della repressione in via autonoma, reintroducendo quel divieto di mendicare che la Corte Costituzionale aveva ritenuto anacronistico alla luce del mutamento della coscienza sociale, e che la legge del 1999 aveva cancellato anche in riferimento all’accattonaggio svolto in forme disturbanti.

179 _{A. SIMONI, Appunti per una “lettura romanì” del pacchetto sicurezza, cit., p. 224. Vedi anche A.} SIMONI, La qualificazione giuridica della mendicità dei minori rom tra diritto e politica, cit., pp.

99-101; A. SIMONI, La mendicità, gli zingari e la cultura giuridica italiana, cit., p. 386.

180 _{L. 25 giugno 1999, n. 205, cit.}

181 _{Corte Costituzionale, sentenza 28 dicembre 1995, n. 519, cit.} 182 _{G. PANTOZZI, La mendicità ritornata, cit., pp. 249, 259.} 183 _{Ivi, p. 249.}

A livello locale, quindi, si è progressivamente assistito all’introduzione di sanzioni amministrative per la mendicità (invasiva e non) sia nei regolamenti di polizia urbana di vari Comuni italiani, che in numerose ordinanze sindacali anti- accattonaggio. Risulta pertanto evidente la contraddittorietà di un ordinamento che, da una parte, elimina la sanzione penale della mendicità sulla base di precisi giudizi di valore e, dall’altra, considera questi valori come derogabili nei microsistemi punitivi locali; microsistemi che, nei confronti di questi soggetti deboli, possono risultare non meno repressivi del diritto penale statale184_.

Facendo particolare riferimento ai provvedimenti sindacali, si deve notare come in Italia, nell'ultimo ventennio, i sindaci siano stati chiamati direttamente in causa sui problemi della sicurezza, e delle nuove politiche della sicurezza siano divenuti gli attori emergenti, in quanto considerati dai cittadini i responsabili primi della vivibilità urbana, indipendentemente dai loro poteri reali in materia185_.

A partire dalla fine del XX secolo, molti sindaci hanno quindi cercato di attivarsi, dal punto di vista della sicurezza, con ordinanze dirette a disciplinare o limitare l’accattonaggio nei loro territori, incontrando tuttavia gravi difficoltà per la situazione giuridica non limpida, in quanto i loro poteri in materia erano molto limitati e non ben definiti. I primi cittadini avevano infatti funzioni specifiche legate a singoli temi indicati dalla legge, tra i quali non rientrava la mendicità; in ordine a quest'ultima, tuttavia, non vi era chiarezza, anche a causa della discrezionalità che i sindaci potevano esercitare emanando i provvedimenti previsti dal testo originario dell’art. 54 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali186 _{(in seguito, TUEL)}187_.

In forza di questa disposizione, infatti, i sindaci, quali ufficiali di governo, avevano il potere di adottare provvedimenti (solo) “contingibili e urgenti” e (solo) “al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini”, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento. Si trattava pertanto di una discrezionalità limitata, dato il carattere straordinario di questi provvedimenti, che potevano essere emanati esclusivamente allo scopo di evitare un pericolo attuale e incombente sull’incolumità pubblica, e solo in presenza dei

184 _{A. SIMONI, Lavavetri, rom, stato di diritto e altri fastidi, cit., pp. 89-90.}

185 _{S. ROSSI, Nota a margine delle ordinanze sindacali in materia di mendicità, cit., pp. 271-272.} 186 _{D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.}

requisiti della necessità e dell’urgenza. Questi provvedimenti straordinari, quindi, potevano essere adottati unicamente per fronteggiare situazioni emergenziali provocate da eventi accidentali imprevedibili e urgenti. Per tale motivo, essendo sottoposti ai vincoli della contingibilità e dell'urgenza, erano necessariamente temporanei188_{, per quanto spesso tali vincoli fossero aggirati attraverso la}

reiterazione dei provvedimenti nel tempo189_.

Il testo originario dell’art. 54, comma 2, TUEL prevedeva infatti che:

Il sindaco, quale ufficiale di Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini [...]190_.

In definitiva, comunque, le varie ordinanze sindacali in materia di mendicità non avevano una base normativa precisa e definita, soprattutto dopo la depenalizzazione dell'art. 670 c.p. del 1995-1999. Conseguentemente, non sono mancate le riserve sulla loro legittimità e, prima ancora, sulla competenza dei sindaci ad adottarle191_.

A titolo puramente esemplificativo, si ricordano in proposito i provvedimenti anti- accattonaggio emanati, chiaramente a fini di controllo sociale, dai sindaci de L’Aquila, Merano, Vicenza e Firenze tra la fine del XX e l’inizio del XXI secolo. Più precisamente, l’ordinanza adottata nel 1998 dal Sindaco de L’Aquila192

consentiva la richiesta di elemosina per strada solo ai mendicanti muniti di un’apposita licenza d’accatto, rilasciata dal Comune dietro domanda scritta; per i trasgressori, era prevista una sanzione amministrativa pecuniaria, accompagnata dal sequestro amministrativo degli “strumenti del mestiere” (ad esempio, piattini, cartelli, cestini)193_{. In questo modo, quindi, il provvedimento in questione}

188 _{Ibidem. Vedi anche G. MELONI, Il potere “ordinario” dei sindaci di ordinanze extra ordinem, in}

ANCI, CITTALIA, Oltre le ordinanze, cit., pp. 53-70, p. 61.

189 _{R. SELMINI, Le ordinanze sindacali in materia di sicurezza: una storia lunga, e non solo}

italiana, cit., p. 157.

190 _{D.Lgs. 267/2000 (formulazione antecedente al D.L 92/2008), art. 54, c. 2.}

191 _{G. PANTOZZI, La mendicità ritornata, cit., pp. 249-250.} 192 _{Ordinanza del Sindaco de L’Aquila 21 marzo 1998.} 193 _{G. PANTOZZI, La mendicità ritornata, cit., p. 250.}

reintroduceva quella licenza di mendicità che già la legge di pubblica sicurezza del 1889194 _{aveva abolito}195_.

L’ordinanza emanata dal Sindaco di Merano sempre nel 1998196_{, invece,}

affrontava la questione indirettamente, esortando la cittadinanza a non dare l’elemosina ai mendicanti invasivi e molesti. Alla decisa reazione dei partiti di opposizione, dei cattolici e dei filantropi, il primo cittadino si difese appellandosi alla sentenza costituzionale del 1995, ma non convinse circa il suo potere di decidere in materia di accattonaggio197_.

Particolarmente interessante l'ordinanza adottata dal Sindaco di Vicenza nel 2003198_{. Al fine di evitare il problema della dubbia competenza dei sindaci in}

materia di accattonaggio, tale provvedimento vietava la mendicità in singoli luoghi (aree pedonali, ingressi degli edifici pubblici, accessi delle abitazioni, portali di ospedali e cimiteri), motivando il divieto con la necessità di evitare che l’accattonaggio intralciasse la circolazione. In questo modo, quindi, il sindaco riusciva abilmente a disciplinare la mendicità, rimanendo però nei limiti della circolazione urbana, materia di indubbia competenza sindacale199_.

Si inseriscono in questo quadro anche le tre ordinanze contro i lavavetri emanate dal Sindaco di Firenze nel 2007200_{. Infatti, sanzionando l’attività dei lavavetri, che}

costituisce una forma dissimulata di mendicità, di fatto le discusse ordinanze fiorentine colpivano l’accattonaggio, esattamente come gli altri provvedimenti sindacali sopra citati201_.

194 _{R.D. 30 giugno 1889, n. 6144.}

195 _{G. PANTOZZI, La mendicità ritornata, cit., p. 236.} 196 _{Ordinanza del Sindaco di Merano 20 maggio 1998.} 197 _{G. PANTOZZI, La mendicità ritornata, cit., p. 250.} 198 _{Ordinanza del Sindaco di Vicenza 30 ottobre 2003.} 199 _{G. PANTOZZI, La mendicità ritornata, cit., p. 250.}

200 _{Ordinanze del Sindaco di Firenze 25 agosto 2007, n. 774; 11 settembre 2007, n. 833; 15 ottobre} 2007, n. 975.

9. Le ordinanze sindacali anti-accattonaggio dopo il “decreto sicurezza” del