Quanto ai corollari concernenti la dialettica tra giudice tributario francese, sia esso amministrativo o ordinario, e giudice dell’Unione, l’adesione alla nuova impostazione di fondo comporta l’applicazione dei principi europei caratteristici delle sentenze della Corte di Giustizia nell’ambito processuale interno, quant’anche in alcuni casi, letti attraverso il filtro della Carta costituzionale. Esso investe il concreto atteggiarsi dei poteri del giudice tributario nazionale ed il giudizio tributario nel suo insieme. Investe il thema decidendum, i fatti costitutivi, impeditivi, modificativi ed estintivi dedotti dal fisco e dal contribuente alla luce del diritto comunitario.
La giurisprudenza in materia di recepimento delle direttive ha, nei fatti, subito un'ulteriore evoluzione con la decisione n. 2006-540 DC del 27 luglio 2006. Con questa decisione, il Conseil ha cambiato il proprio orientamento di principio con diversi considérants del seguente tenore: “Considerando che, ai sensi del primo comma dell'articolo 88-1 della Costituzione, la Repubblica partecipa alle Comunità europee ed all'Unione europea, costituite di Stati che hanno scelto liberamente, in virtù dei trattati che le hanno istituite, di esercitare in comune alcune delle loro competenze”; che, quindi, il recepimento nel diritto interno di una direttiva comunitaria discende da una esigenza costituzionale.“Considerando che spetta, pertanto, al Consiglio costituzionale, adito alle condizioni previste dall'articolo 61 della Costituzione per il giudizio su una legge avente ad oggetto di recepire nel diritto interno una direttiva comunitaria, di vigilare sul rispetto di questa esigenza, che, tuttavia, il controllo che esercita a tale scopo è sottoposto ad un doppio limite. “Considerando, in primo luogo, che il recepimento di una direttiva non potrebbe andare contro una regola o un principio inerente all'identità costituzionale della Francia, a meno che il costituente non vi abbia prestato il proprio consenso. “Considerando, in secondo luogo, che, dovendo statuire prima della promulgazione della legge, entro il termine previsto dall'articolo 61 della Costituzione, il Consiglio costituzionale non può adire la Corte di giustizia delle Comunità europee della questione pregiudiziale prevista dall'articolo 234 del Trattato istitutivo della Comunità europea, oggi articolo 267 TFUE, che potrebbe, di conseguenza, dichiarare non conforme all'articolo 88-1 della Costituzione solo una disposizione legislativa manifestamente incompatibile con la direttiva che recepisce, che, ad ogni modo, spetta
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alle autorità giurisdizionali nazionali, se del caso, adire la Corte di giustizia delle Comunità europee a titolo pregiudiziale”158.
Con queste affermazioni, il Conseil Constitutionnel ha rigettato l'idea di operare esso stesso il rinvio pregiudiziale, all'uopo invocando argomenti al contempo teorici e pratici: l'obbligo di pronunciarsi nel termine di un mese, incompatibile con i termini del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e con il fatto che detto ricorso verrebbe proposto della promulgazione della legge, bloccando così l'entrata in vigore della legge159. Si è così attribuito esplicitamente detto compito alle giurisdizioni amministrative e ordinarie, con una chiara incidenza sul contenzioso fiscale.
Da sottolineare è anche il riferimento alla “identità costituzionale della Francia”, con cui si è superato il precedente richiamo alla necessità di porre un argine alla integrazione comunitaria difronte ad una espressa disposizione costituzionale contraria che fosse propria unicamente della Francia160. La dottrina ha rilevato, in proposito, che, al fine di rispettare il diritto comunitario e la giurisprudenza della Corte di giustizia, il Conseil ha circoscritto al massimo i propri poteri sanzionatori, attestandosi su una posizione non troppo dissimile da quella della Corte Costituzionale italiana relativamente ai controlimiti.
D'altro canto, la Corte Costituzionale francese ha altresì chiarito che solo un'incompatibilità manifesta tra una legge ed una direttiva potrebbe comportare la violazione dell'articolo 88-1 della Costituzione. Demandando alle giurisdizioni ordinarie e amministrative il compito di operare il rinvio alla Corte di giustizia, il
Conseil Constitutionnel ha quindi ammesso implicitamente che un'incompatibilità non
manifesta ben potrebbe prodursi senza che ciò ridondasse in una violazione dell'articolo 88-1.
Il quadro così delineato ha reso più lontana la prospettiva di una dichiarazione di non compatibilità. Peraltro, in applicazione di questa giurisprudenza, il Conseil
Constitutionnel ha avuto modo di sanzionare una legge di attuazione, ritenuta
manifestamente incompatibile con la direttiva che attuava. Questa giurisprudenza è stata ripresa letteralmente dal Consiglio di Stato, ciò che ha permesso di riconoscere piena efficacia al principio degli effetti diretti delle direttive comunitarie. Sulla scorta dell'orientamento espresso nella decisione n. 2006-540 DC, appare difficile ipotizzare, almeno nel breve periodo, un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia da parte del
Conseil Constitutionnel.
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Come rilevato , con dovizia di particolari da BONTEMPS C., la decisione del luglio 2006 rappresenta
una tappa importante del pensiero giuridico costituzionale francese.
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In tal modo radicando nell'articolo 61 della Costituzione un controllo a priori delle leggi.
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Cfr. BONTEMPS C., in PASSAGLIA P., Corti costituzionali e rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, in Quad. Cost., 27, 3-4, 2007, 625 ss.
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Eccettuando le competenze esercitate in qualità di giudice elettorale (che parrebbero prestarsi di più ad un rinvio pregiudiziale), il contenzioso sugli atti legislativi appare piuttosto lontano dallo schiudere prospettive in tal senso.
L'introduzione della questione prioritaria di costituzionalità non appare, in proposito, suscettibile di mutare gli scenari, se è vero che la “ priorità” è riferita proprio ai rapporti tra il controllo di costituzionalità ed il controllo di convenzionalità, sull'assunto della netta separazione tra i due, con il primo che è monopolio del Conseil
Constitutionnel ed il secondo che spetta (forse unicamente) ai giudici ordinari ed
amministrativi, con particolare riferimento alla materia tributaria. È pur vero che l'aver inserito nell'ordinamento un controllo di tipo successivo ha fatto venire in parte meno la natura “ assoluta” e “ definitiva” che, con la decisione n. 74-54 DC, si era riconosciuta al controllo preventivo di costituzionalità, contribuendo così a mitigare la distinzione di questo rispetto al controllo di convenzionalità. Inoltre, il termine di 3 mesi, assegnato al Conseil Constitutionnel per pronunciarsi sulla questione prioritaria di costituzionalità, ha esteso i margini temporali entro cui l'organo è chiamato a decidere, aprendo una breccia nell'iter argomentativo adottato nella decisione n. 2006- 540 DC.
Nell'attesa che venga chiarita l'eventuale sussistenza di spazi per il ripensamento di un orientamento che appare allo stato ampiamente consolidato, ciò che può registrarsi è che la prassi sembra far emergere una fluidità dei rapporti tra i controlli (di costituzionalità e di convenzionalità) assai più marcata di quanto ci si potesse aspettare. È significativo, in proposito, che, in data 16 aprile, la Corte di Cassazione abbia patentemente smentito la natura prioritaria della questione di costituzionalità, rifiutandosi di porre una questione al Conseil Constitutionnel ed operando prioritariamente, invece, un rinvio alla Corte di giustizia161.
Ciò che il Consiglio costituzionale aveva evitato per molto tempo, ovvero di adire la Corte di Giustizia dell'unione europea per una domanda pregiudiziale è diventato realtà solo nel 2013. La Corte europea ha infatti reso il 30 maggio 2013 la propria sentenza Jeremy F. contro Primo ministro, su rinvio pregiudiziale della Corte162 . Ricordiamo che la Domanda Prioritaria di Costituzionalità163 (Question Prioritaire de
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Cfr. BONTEMPS C., Cit.
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Oggetto del rinvio pregiudiziale nella pronunzia Jeremy.F vs Premier ministre era il mandato di arresto europeo
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La legge organica del 10 dicembre 2009, relativa all'applicazione dell'articolo 61-1 della Costituzione ha definito la questione di costituzionalità come “prioritaria”. Ció significa, da un lato, che quando è posta davanti ad un tribunale di prima istanza o ad una corte d'appello, la questione deve essere esaminata senza alcun termine fisso. Il tempo d'esame della questione prioritaria di costituzionalità si deve calcolare sul tempo della procedura e non deve ritardarla. D'altra parte, quando una giurisdizione è adita per motivi che contestano sia la costituzionalità della legge (questione di costituzionalità),sia la non conformità di questa legge ai trattati ed accordi internazionali (eccezione d'inconvenzionalità), la giurisdizione deve innanzitutto esaminare la questione di costituzionalità. La questione prioritaria di costituzionalità puó essere posta nel corso di una qualsiasi istanza dinanzi ad
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Constitutionnalité, QPC) può essere sollevata davanti a qualunque giudice164 e si caratterizza per termini molto esigui. Il Consiglio sembrava considerare che la brevità dei termini imposti per trattare una questione prioritaria di costituzionalità addirittura gli vietasse ogni ricorso preliminare alla Corte di Giustizia. Questa difficoltà è stata superata: il Consiglio costituzionale, nella propria Decisione QPC del 4 aprile, ha
una giurisdizione dell'ordine amministrativo (dipendente dal Consiglio di Stato) o ordinaria (dipendente dalla Corte di Cassazione) . La questione puó essere formulata in prima istanza, in appello o in cassazione. Tutti i tribunali dipendenti dal Consiglio di Stato o dalla Corte di Cassazione possono essere aditi in merito ad una questione prioritaria di costituzionalità. Solamente la corte d'Assise non puó occuparsene. Tuttavia, in materia criminale, la questione puó essere formulata sia prima, dinanzi al giudice d'istruzione, sia dopo, all'occasione di un appello o di un ricorso in Cassazione. Occorre sollevare la questione prioritaria per iscritto. Lo scritto deve essere motivato. Va sempre tenuto distinto rispetto alle altre conclusioni prodotte all'istanza. L’ avente diritto non può adire direttamente il consiglio costituzionale, La questione prioritaria di costituzionalità deve essere posta nel corso di un'istanza. É il tribunale a cui l'istanza è deferita che procede ad un primo esame, senza alcuna scadenza prestabilita. La giurisdizione esamina se la questione puó essere accolta e se i criteri fissati dalla legge organica sono verificati. Se le condizioni sono soddisfatte, la giurisdizione adita trasmette la questione prioritaria di costituzionalità al Consiglio di Stato o alla Corte di cassazione. Il Consiglio di Stato o la Corte di Cassazione procede ad un esame più approfondito della questione prioritaria di costituzionalità e decide di adire o meno il Consiglio costituzionale. I criteri affinchè al Consiglio Costituzionale sia deferita una questione prioritaria di costituzionalità sono dettagliati nella legge organica del 10 dicembre 2009, relativa all'articolo 61-1 della Costituzione. Sono tre: 1) la disposizione legislativa criticata è applicabile alla lite o alla procedura, oppure costituisce il fondamento dell'azione giudiziaria 2) la disposizione legislativa criticata non è già stata dichiarata conforme alla Costituzione dal Consiglio costituzionale, quindi la questione è “nuova” 3)la questione è nuova o presenta un carattere rilevante, quindi è “seria” . Il rifiuto, da parte di un tribunale di primo grado o della corte d'appello di trasmettere la questione prioritaria di costituzionalità, non puó essere contestata che all'occasione di un'impugnazione (appello o ricorso in Cassazione),facendo riferimento alla decisione resa sul merito da parte del giudice adito. Il rifiuto, da parte del Consiglio di Stato o della Corte di Cassazione, di adire il Consiglio Costituzionale non è suscettibile di alcun ricorso. Il Consiglio Costituzionale deve giudicare della questione prioritaria di costituzionalità in un termine di tre mesi. Per garantire un dibattito contraddittorio in questo termine breve, le notificazioni verranno effettuate per via elettronica. Le parti devono rendere noto un indirizzo elettronico con il quale comunicheranno con il Consiglio Costituzionale. Per risparmiare tempo, le parti possono far comparire quest'indirizzo di posta elettronica nella questione prioritaria di costituzionalità depositata dinanzi al giudice di merito o nelle memorie che si sono trasmesse dinanzi al Consiglio di Stato o alla Corte di Cassazione. Dopo un interscambio contraddittorio tra le parti, l'affare farà l'oggetto di un'udienza pubblica dove gli avvocati potranno formulare osservazioni orali. La decisione sarà pronunciata qualche giorno dopo. Se il Consiglio Costituzionale dichiara che la disposizione legislativa contestata è conforme alla Costituzione, tale disposizione conserva il suo posto nell'ordine giuridico interno. Il giudice deve applicarla, a meno che non la consideri incompatibile con una disposizione di un trattato internazionale o dell'Unione europea. Se il Consiglio costituzionale dichiara che la disposizione legislativa contestata è contraria alla Costituzione, la decisione del Consiglio costituzionale ha per effetto di abrogare questa disposizione. Essa sparisce dal'ordinamento giuridico francese.
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Circa il 20% delle QPC sollevate sono trasmesse alla giurisdizione costituzionale, il Consiglio costituzionale ha allora egli tre mesi per pronunciarsi sulla costituzionalità della disposizione. I termini sono molto brevi dunque questo per evitare manovre dilatorie e non ritardare troppo il giudizio del processo che si è interrotto durante l'esame del QPC. La brevità dei termini aveva ulteriormente aumentato le reticenze del Consiglio costituzionale a rinviare domande pregiudiziali alla Corte di giustizia.
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chiesto “di adire la procedura di emergenza prevista dall'articolo 23 bis del protocollo n.3” al TFUE sullo statuto del Corte di giustizia. La domanda è stata accolta poiché l'sentenza della Corte europea del 30 maggio pervenne in meno di due mesi dopo il rinvio del Consiglio costituzionale.
La seconda ragione invocata per giustificare queste reticenze era più radicata e risiedeva nel rifiuto del il Consiglio costituzionale di controllare la conformità delle leggi ai trattati, inclusi quelli di diritto dell'unione in generale, trattati e norme derivate, ovvero direttive e regolamenti. Con la propria celebre decisione relativa alla legge del 1975165 il Consiglio costituzionale ha voluto mostrare difatti che preferiva chiudere la porta ad ogni articolazione tra il diritto costituzionale interno ed i diritti internazionali ed o europeo affermando che “una legge contraria ad un trattato non è, per tanto, necessariamente contraria alla Costituzione”. Ciò ha avuto come conseguenza di lasciare campo libero a tutte le altre giurisdizioni, dell'ordinamento giudiziario anche amministrative, per apprezzarne la conformità. Il Consiglio costituzionale è rimasto a questo riguardo nel tempo costante. In un Decisione QPC del 3 febbraio 2012, ha nuovamente confermato “ una doglianza in merito ad un difetto di compatibilità di una disposizione legislativa rispetto agli impegni internazionali ed europei della Francia non dovrebbe essere giudicata come una doglianza di incostituzionalità”166.
Ma questa posizione granitica si è ammorbidita, perché nessuna giurisdizione, che sia a qualunque di livello nell’ordinamento negli stati membri, non può più oggi ignorare il collegamento osmotico tra diritto interno e diritto dell'Unione.
Il Consiglio costituzionale ha così riconosciuto il valore costituzionale all'esigenza di trasposizione delle direttive europee. Ciò che vuol dire che una legge che contravviene alle disposizioni di una direttiva “incondizionata e precisa” non è conforme a Costituzione.
La sentenza Jeremy F. contro Primo ministro della Corte di Giustizia è una nuova tappa, ben più importante delle precedenti che ha appena superato l’orientamento costante del Consiglio costituzionale rinviando una domanda pregiudiziale alla Corte di giustizia. Quest’ultimo ha acconsentito a che un apprezzamento della costituzionalità di una legge nazionale potesse passare previa determinazione volta a valutare se le disposizioni una legge che sia la trasposizione puntuale di una legislazione europea o anche qualora vi sia un margine di manovra che viene lasciato agli Stati per trasporre queste disposizioni nella propria legge nazionale.
La sentenza del 30 maggio 2013 della Corte di giustizia viene così ad avere una portata storica. Rappresenta uno spiraglio, una apertura attraverso la quale è possibile
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Più volte citata, decisione n. 74-54 DC del 15 gennaio 1975, sulla Legge relativa all'interruzione di gravidanza IVG 50
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che abbia luogo un vero e proprio dialogo tra i giudici dell'Unione e quelli del Consiglio costituzionale.
Ci si chiede del resto se non sarebbe interessante che lo statuto della Corte di giustizia facesse riferimento ai termini inderogabili ed imperativi di certi processi nazionali per evitare dei ritardi che inevitabilmente condurrebbero ad una frattura nel dialogo tra i giudici nazionali ed il giudice dell’unione167.
Come affermato dalla Corte di Giustizia, il rispetto dei principi fondamentali generati dall’Unione, ma anche quelli della Corte Europea dei Diritti dell’uomo, dai trattati europei e del diritto derivato dell’unione deve essere rispettato ad ogni modo dagli stati membri qualunque sia il margine di manovra che è lasciata loro per adattare le legislazioni interne a quelle europee, infine e soprattutto, la sentenza della Corte riafferma in modo brillante il primato del diritto dell'unione, principio, come noto, per la prima volta formulato in tutta la sua pienezza nella famosa sentenza “ Simmenthal” del 9 marzo 1978. La Corte di giustizia ha fatto del giudice nazionale, un giudice europeo di prima istanza. Proprio per questo egli ha l'obbligo di assicurare la piena efficacia delle norme europee, disapplicando all’occorrenza, forte della propria autorità, ogni disposizione nazionale contraria, anche posteriore, senza che abbia a chiedere o ad aspettare la previa eliminazione preliminare per via legislativa o tramite procedimento costituzionale.
Risulta interessante una parentesi, nell’ambito della quale si vuole sottolineare come il meccanismo del rinvio pregiudiziale fosse stato utilizzato in passato anche dalla Corte di Cassazione francese già nel 2010, in quel caso con il preciso intento di chiedere esplicitamente se il carattere della questione prioritaria di costituzionalità fosse conciliabile con il principio di primato del diritto dell'Unione. La Cassazione francese si era vista rispondere dalla stessa Corte di giustizia che è un dovere dei giudici nazionali l’eliminazione di ogni legge contraria all’esercizio della pregiudiziale. La Corte di giustizia infatti, con la sentenza del 22 giugno 2010, aveva considerato che la procedura della questione di costituzionalità fosse appunto conciliabile col primato del diritto dell'unione, dal momento che le giurisdizioni nazionali restavano libere di adire, in ogni momento del processo, le procedure che giudicano appropriate, così sia la procedura incidentale sul controllo di costituzionalità, ma anche la domanda pregiudiziale alla Corte di giustizia se la giudicano necessaria perché vi è un dubbio circa la contrarietà al diritto dell'unione.
Per concludere, tornando alla Consulta, risulta doveroso evidenziare che la Corte Costituzionale francese, si è impegnata in un dialogo diretto con la Corte di giustizia, e
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Poiché è stato indicato, difatti, il QPC deve essere concluso al più tardi dal Consiglio costituzionale in tre mesi, mentre in generale le procedure davanti alla Corte di giustizia per i ricorsi preliminari possono durare finanche due anni. L’effettivo operare della procedura di emergenza prevista dallo statuto della Corte di giustizia ha portato ad una soluzione condivisa.
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si inserisce in un nuovo filone giurisprudenziale, in linea con le altre Corti costituzionali in Europa che non esitano ad adire la Corte europea con lo strumento del rinvio pregiudiziale.
Tre mesi prima della sentenza Jeremy, la Corte di giustizia rispondeva, ad un latro caso che si instaura nel medesimo filone giurisprudenziale: la sentenza C-399/11, Melloni c. Ministerio Fiscal del 26 febbraio 2013 in merito ad un caso di frode fiscale aggravata, in risposta alla domanda pregiudiziale che gli aveva posto il Tribunale costituzionale spagnolo a proposito dell'interpretazione della decisione quadro sul mandato di arresto europeo, che è operante anche per i reati fiscali.
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CAPITOLO TERZO
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