Nel diritto tedesco il principale strumento di collegamento ed interazione tra i giudici interni tributari e la Corte di giustizia europea è rappresentato dal rinvio pregiudiziale comunitario, previsto all'articolo 267 TFUE, già articolo 234 TCE, e prima ancora articolo 177 TCEE.
Con riferimento all’ottemperanza al dovere di rinvio la Corte Costituzionale Federale Tedesca riconosce alla Corte Europea il compito di assicurare uniforme applicazione tramite la giurisprudenza del diritto all'interno dell'Unione. Questo compito viene corroborato dal riconoscimento della Corte di giustizia europea come giudice naturale precostituito ai sensi dell'articolo 101, comma 1, Grundgesetz.
Nel momento in cui il giudice interno tedesco omette di rinviare alla Corte di giustizia, questa omissione deve essere considerata come vera e proprie violazione al principio enunciato in Costituzione del ricorso al giudice naturale precostituito. Rimane comunque fermo il fatto che la Corte tedesca ha riconosciuto l'efficacia vincolante delle sentenze emesse dalla Corte di Giustizia con riferimento al rapporto conflittuale tra il Tribunale costituzionale federale tedesco e la Corte di giustizia nell'esercizio di tale competenza. Lo stesso Bundesverfassungsgericht ha espressamente affermato di essere vincolato all'applicazione dell'articolo 267 TFUE.
Detta conclusione è stato il frutto di un articolato iter giurisprudenziale spesso caratterizzato da momenti tra loro confliggenti.
Infatti in un primo momento il Tribunale tedesco era arroccato su tutt’altra posizione. Esso ha denegato la propria competenza a conoscere di questioni inerenti al rinvio pregiudiziale, per cui era stato adito per incompatibilità tra una norma interna ed una norma comunitaria. Il Tribunale federale infatti si occupa esclusivamente di conoscere delle questioni di incompatibilità delle norme di rango costituzionale con la norma comunitaria, anche in materia tributaria, applicando il principio del primato del diritto comunitario60. Nel perdurante silenzio del Bundesverfassungsgericht, la Corte federale
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Bundesverfassungsericht è l'organo di giustizia costituzionale della Repubblica Federale tedesca, caratterizzato da una doppia qualificazione di organo giurisdizionale e organo costituzionale. Le funzioni e le attribuzioni che gli sono riconosciute dalla Legge Fondamentale (Grundgesetz) sono tendenzialmente corrispondenti aquelle proprie della Corte Costituzionale italiana, fatte salve specifiche prerogative di cui il Bundesverfassungsericht gode a tutela dello Stato federale e della separazione di competenze tra Stato centrale e singoli Landern. II procedimento dinanzi al
Bundesverfassungsericht si svolge sempre ad istanza di parte, non essendo previsto l'intervento
d'ufficio da parte di questo giudice. L'iniziativa è rimessa ex lege a specifici soggetti che sono gli organi federali, il Presidente federale, il Bundestag, il Bundesrat il Governo federale o organi ad esso appartenenti. i deputati, nonché i governi dei Lander La principale differenza che si segnala rispetto al funzionamento della Corte Costituzionale italiana è rappresentata dall'ammissibilità del ricorso diretto
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delle Finanze, ha avuto occasione di intervenire nel dibattito in merito al ruolo del diritto europeo all'interno dell'ordinamento tedesco in ambito tributario. In particolare, la giurisprudenza di quest'organo si è attestata su posizioni opposte rispetto a quelle delle sentenze che seguiranno.
In particolare con la decisione Solange I, il Bundesverfassungsgericht , ha affermato di poter decidere da solo le questioni pregiudiziali del diritto comunitario qualora non sussistano i presupposti di cui all'articolo 177 del Trattato (oggi 267 TFUE, già 234 TCE), il quale vincola anche il Tribunale costituzionale. Ancora più esplicita è stata l'ordinanza Vielleicht del 197961, che annunciava l'orientamento del Tribunale tedesco adottato nella pronuncia Solange II. Infatti, nella pronuncia Vielleicht il
Bundesverfassungsgericht ha sostenuto chiaramente che le sentenze della Corte
europea poste in essere nell’ambito della pregiudiziale comunitaria sono caratterizzate dalla vincolatività per tutte le corti nazionali, ivi incluso, ovviamente, lo stesso
Bundesverfassungsgericht nell'ambito del controllo delle leggi in via incidentale di cui
all'articolo 100 della Grundgesetz. Il Tribunale, comunque, non avendo ravvisato alcun motivo per cui mettere in dubbio la decisione già resa dalla Corte di giustizia sul tema, nella specie non si è ritenuto obbligato a ripresentare alla Corte europea la domanda pregiudiziale62.
Il Bundesverfassungsgericht ha sentenziato più volte in relazione alla dialettica tra diritto interno e diritto comunitario anche in riferimento alla materia fiscale.
La peculiarità che ne è emersa è che innanzi alla espressa presa di posizione con cui il tribunale tedesco ha riconosciuto di essere tenuto all'applicazione dell'articolo 234 TCE, oggi 267 TUFE, posto che detto articolo ha il carattere di obbligatorietà per i giudici di ultima istanza, ed in particolare per il giudice tributario, non ha mai posto in essere, fino al 2014, alcun rinvio pregiudiziale63.
Volendo fare un passo indietro, una tappa del predetto iter giurisprudenziale è rappresentata da una ordinanza del 2001 conclusasi con una mera archiviazione priva di una analisi completa ed approfondita ad opera del Tribunale supremo tedesco64. In
dei cittadini che possono adire il Giudice delle leggi tedesco ove ritengano i propri diritti fondamentali lesi dai pubblici poteri.
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BVerfGE 52, 187, 201 s
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Cfr. RÖRIG M.T., in PASSAGLIA P., Corti costituzionali e rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, in Quad. Cost., 27, 3-4, 2007, 625 ss.
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Il 6 febbraio 2014 il Bundesverfassungsgericht ha rinviato il giudizio sulle Operazioni monetarie dirette (Omt) della Banca centrale europea alla Corte di Giustizia dell’Ue. La Corte suprema non ha voluto prendere posizione con una sentenza. Nel proprio ricorso indirizzato alla Corte di Giustizia europea ha scritto che la Banca centrale europea, con le operazioni in questione, esubera dalle facoltà che le sono riconosciute dai trattati.
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BvB n.1 del 2001 e n.2 del 2001. Nel caso di specie la vicenda si è conclusa, dopo che era stata disposta una sospensione per altri motivi, con l'archiviazione del procedimento di scioglimento senza che il Tribunale neppure si soffermasse su un esame compiuto della richiesta di rinvio (nella pronuncia di rigetto, infatti, si è valutata la rimessione solamente alla luce del comma 1, lettere a) e b), dell'articolo 234 TCE. Tale decisione è stata al centro di una accesa discussione, in quanto il Tribunale
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essa vengono meno gli argomenti che possono addursi contro il rinvio pregiudiziale, e in altri casi, per i ricorsi diretti e per il sindacato di costituzionalità in via incidentale, dove la negazione di un obbligo di rimessione in capo al Bundesverfassungsgericht può, al limite, essere giustificata in ragione della natura straordinaria del ricorso diretto ovvero della funzione puramente pregiudiziale del giudizio di costituzionalità. Quale che sia l'opinione relativa alla ordinanza in questione, è indiscutibile che il Tribunale costituzionale non abbia colto appieno l'occasione di prendere una chiara posizione circa l'obbligo di cui all'articolo 234, comma 3, TCE.
Si noti, al riguardo, che, successivamente alla pubblicazione della sopra citata ordinanza Vielleichf, il Tribunale, tra l'altro, non sembra essersi mai più espresso in maniera così chiara circa il proprio obbligo di rimessione. Ciò almeno fino alla ordinanza del 2 marzo 201065.
Il Tribunale ha comunque spesso non approfondito l'argomento, limitandosi a non accogliere eventuali richieste dirette o suggerimenti di rimessione, e dichiarando non rilevanti le questioni poste. Di contro, ha sviluppato criteri più precisi in merito all'obbligo di rimessione da parte dei giudici comuni di ultima istanza.
Nemmeno nella sentenza sul Trattato di Lisbona, il Tribunale ha affrontato in maniera esplicita il tema del rinvio pregiudiziale e di un eventuale correlativo obbligo al riguardo. Il Tribunale ha infatti mantenuto sempre lo stesso impianto argomentativo e lo stesso atteggiamento nei riguardi dell'ordinamento europeo e della Corte di giustizia, di cui si pone come un interlocutore autorevole, in grado di determinare le condizioni concrete di adesione del Paese all'Europa senza la necessità di investirla direttamente.
Nella sentenza sul Trattato di Lisbona, il Tribunale ha difeso, in modo esplicito, facilmente intuibile dai termini utilizzati, la propria giurisdizione, sia per l'accertamento (c.d. ausbrechender Rechtsakt) che per la constatazione di una violazione dell'identità costituzionale ed ha ipotizzato al riguardo anche l'introduzione, da parte del legislatore tedesco, di un nuovo procedimento sui generis : "Tanto il controllo ultra vires quanto il controllo d'identità possono portare al risultato che
costituzionale, nel procedimento di scioglimento ex articolo 21, c.2, Grundgesetz, è l'unico giudice nazionale competente.
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BvR n.256 del del 2008 e n.586 del 2008. Nel caso di specie si è stabilito che i ricorsi diretti giudicati non necessitavano di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ex articolo 267 TUFE in quanto un tale rinvio da parte del Tribunale costituzionale federale potrebbe essere preso in considerazione se fosse in questione l'interpretazione o la validità del diritto comunitario o di quello dell'Unione che pretende prevalenza rispetto al diritto interno e la cui trasposizione non viene esaminata dal Tribunale costituzionale in base ai diritti fondamentali di cui alla Grundgesetz. Una tale rimessione può però soltanto ritenersi ammissibile e dovuta qualora l'interpretazione o la validità del diritto dell'Unione siano rilevanti". Ciò non poteva essere rilevato nel caso di specie, in quanto l'efficacia della direttiva 2006/24/CE e la sua preminenza rispetto a diritti fondamentali della
Grundgesetz, non è stata ritenuta determinante per la soluzione della controversia, poiché, tra le altre
cose, la direttiva aveva concesso al legislatore nazionale ampi margini di trasposizione rispetto ai quali è consentito, come detto, il controllo da parte del Bundesverfassungsgericht .
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norme di diritto comunitario, o in futuro norme di diritto dell'Unione, siano dichiarate inapplicabili in Germania. Per tutelare la funzionalità dell'ordinamento comunitario, un'applicazione del diritto costituzionale che sia favorevole al diritto europeo richiede che tanto l'accertamento ultra vires quanto l'accertamento di una violazione dell'identità costituzionale sia riservato al Bundesverfassungsgericht , rispettando l'idea di diritto espressa nell'articolo 100, c.1, Grundgesetz. In quali procedimenti il
Bundesverfassungsgericht possa essere concretamente investito di questo controllo,
non deve essere deciso in questa sede. È ipotizzabile il ricorso a procedimenti esistenti, quindi il controllo di costituzionalità in forma astratta di cui all’articolo 93, paragrafo 1, n. 2, Grundgesetz e in forma concreta (articolo 100, comma 1, Legge fondamentale), il confitto tra organi di cui all’ articolo 93, paragrafo 1, n. 1,
Grundgesetz, il confitto tra Federazione e Länder di cui all’articolo 93, paragrafo 1, n.
3, Grundgesetz ed il ricorso costituzionale di cui all’articolo 93, paragrafo 1, n. 4,
Grundgesetz. È pensabile tuttavia anche che il legislatore crei un ulteriore
procedimento di giurisdizione costituzionale, ritagliato specificamente sul controllo
ultra vires e sul controllo d'identità, per assicurare l'obbligo degli organi tedeschi di
disapplicare, in singoli casi ed in Germania, atti di diritto dell'Unione ultra vires o lesivi dell'identità".
È infine da segnalare che la giurisprudenza costituzionale in merito alla violazione del "diritto al giudice precostituito" per omesso rinvio obbligatorio ha precisato che il
Bundesverfassungsgericht , giudicando sul diritto al giudice naturale, non deve
controllare ogni valutazione errata svolta dal giudice nazionale relativamente al mancato rinvio, quant’anche investa la materia tributaria, ma deve solo verificare se l'omissione del rinvio sia avvenuta sulla base di considerazioni illogiche ovvero arbitrarie.
L'omesso rinvio alla Corte di giustizia è, secondo tale giurisprudenza, da considerare arbitrario solo nei casi di ignoranza dell'obbligo di rimessione di dubbi percepiti, di divergenza intenzionale rispetto ad un'interpretazione data dalla Corte di giustizia e di incompletezza nella giurisprudenza presa in esame e nella sua non congrua valutazione (con margini di apprezzamento) e, in tal senso, si pone apparentemente in contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia ed in particolare con la dottrina "acte clair" e della pronuncia CILFIT66, sebbene il Tribunale costituzionale abbia, in una recente pronuncia del 25 febbraio 201067, specificato che la sostenibilità dell'omesso rinvio deve essere analizzata anche alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia in merito all'articolo 234, comma 3 (oggi articolo 267 TFUE) e quindi ai criteri CILFIT. Con riferimento ai criteri da osservare da parte dei giudici ordinari, il Tribunale costituzionale ha peraltro chiarito che il giudice nazionale non può valutare
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Una non totale coincidenza con la giurisprudenza dell'acte clair è lamentata, tra gli altri, da W. ROTH, Eerfassungsrechtliche Kontrolle der Vorlagepflicht an den EuGH, NVwZ 2009.
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l'eventuale conflitto tra normative comunitarie sulla base di parametri esclusivamente nazionali ed ha affermato espressamente che "un giudice che non acquisisca tutte le necessarie informazioni relative al diritto comunitario viola sistematicamente le condizioni ed il significato del ricorso in via pregiudiziale".
Tuttavia, almeno fino ad oggi, detta giurisprudenza è stata interpretata nel senso di cercare di evitare l'obbligo per il Bundesverfassungsgericht di sollevare questioni di interpretazione davanti alla Corte di giustizia, come hanno invece cominciato a fare alcuni giudici costituzionali dello Staatsgerichtshof 68del Land Hesse69.
Infine, si segnala che, in base ad una pronuncia del Tribunale costituzionale che risale al 2006 70, non esiste un ordine fisso di priorità per la presentazione di quesiti inerenti ad una norma che riguardino la sua costituzionalità, giudicata dal
Bundesverfassungsgericht, e la sua compatibilità con il diritto comunitario, sottoposta
al vaglio della Corte di giustizia.
Di particolare rilievo è la pronuncia del 9 settembre 2011 nell’ambito della quale il Tribunale costituzionale federale, con un’interpretazione conforme, ha respinto la
Verfassungsbeschwerde71 contro la legge che istituisce il Fondo di stabilità europeo72.
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Staatsgerichtshof è la corte di giustizia statale, essa non esercita una giurisdizione costituzionale completa ma limitata.
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Il Tribunale ha inoltre specificato, nell'ordinanza 2 BvR 2023/06 del 19 ottobre 2006, che l'obbligo di rinvio non esiste nell'ambito della tutela cautelare. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, l'articolo 234 TCE deve essere interpretato nel senso che un tribunale nazionale, le cui decisioni non possono più essere impugnate, non è obbligato a presentare la questione sull'interpretazione alla Corte di giustizia, se la questione emerge in un procedimento cautelare, se la decisione in quest'ultimo procedimento non vincola il tribunale del procedimento principale e nei limiti in cui ogni parte ha la possibilità di iniziare o di richiedere l'inizio di un procedimento principale, nel quale la questione decisa in modo preliminare venga di nuovo giudicata e possa quindi essere presentata presso la Corte di giustizia secondo l'articolo 234 TCE.
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Il tribunale costituzionale si è così pronunciato nella sentenza del 11 luglio 2006, 1 BvL 4/00.
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Il Verfassungsbeschwerde è il ricorso costituzionale diretto individuale posto a presidio e tutela dei diritti fondamentali nei confronti del pubblico potere, di cui all’art. 93, comma 1, n. 4a, GG. Esso si distingue nettamente dal controllo astratto di costituzionalità delle norme federali o regionali (abstrakte Normenkontrolle), di cui all’art. 93, comma 1, n. 2 GG e dal controllo concreto di costituzionalità delle norme federali o regionali (konkrete Normenkontrolle), di cui all’art. 100, comma 1, GG.
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L’interpretazione conforme, va intesa quale tecnica ermeneutica in forza della quale l’operatore giuridico, di fronte ad una disposizione apparentemente contrastante con una norma superiore, interpreta la prima al fine di ricavarne un significato che consenta di metterla in sintonia con la seconda. Ratio sottesa a tale meccanismo è l’esigenza di trovare una soluzione conciliativa che eviti l’invalidità della norma o l’illiceità del comportamento che ad essa dia attuazione. L’interpretazione conforme affonda le sue radici nei rapporti tra diritto interno ed internazionale, sulla base di una presunzione di conformità del primo al secondo, per effetto della quale si ritiene che, nel caso di dubbi esegetici, la legge nazionale posteriore debba essere interpretata in conformità con le esigenze poste dagli obblighi internazionali precedentemente assunti dallo Stato. Tuttavia, considerando l’interpretazione conforme quale metodo ermeneutico che, strettamente connesso all’esigenza di garantire la conservazione dei documenti normativi e dei valori giuridici ad essi sottesi, contribuisce ad assicurare unità e coerenza dell’ordinamento.
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Bundesverfassungsgericht ha ravvisato nelle politiche di bilancio uno dei campi in cui
il diritto di voto si svuota del principio democratico di rappresentanza popolare e che in ogni caso il meccanismo di stabilità, che imponeva in origine al Governo un semplice obbligo di ricercare l’assenso della Commissione bilancio, vada interpretato in modo conforme a Costituzione.
La sentenza, che appare di grande rilevanza per gli equilibri dell’Unione e che avrebbe potuto avere conseguenze sulla sua stessa sopravvivenza, rappresenta senz’altro il risultato della ricerca di un difficile equilibrio tra il rispetto di decisioni puramente politiche in materia di ordine economico e la tutela del principio democratico, declinato in una realtà multilivello.
Nel caso di specie, tuttavia, il Tribunale, pur considerando astrattamente azionabile la tutela attraverso il sistema della Verfassungsbeschwerde, non ha riconosciuto il diritto violato e ha considerato, pertanto, sotto tale profilo, le leggi impugnate non incompatibili con la Legge fondamentale. Nel giungere a questa conclusione, tuttavia, il Bundesverfassungsgericht ha ribadito la centralità del Parlamento e, imponendo, attraverso un’interpretazione conforme, un voto favorevole della Commissione bilancio su ogni legge volta ad autorizzare i procedimenti previsti nelle due leggi impugnate, ha sostanzialmente riscritto un articolo della legge sulla stabilità monetaria. Nel far ciò, in primo luogo, i giudici hanno sottolineato come le decisioni in materia di bilancio, definendo tale ambito “un settore del potere di autogoverno democratico” dello Stato costituzionale, rappresentino “un elemento centrale del processo decisionale democratico” (“ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung”) e rientrino pertanto nella discrezionalità politica del Bundestag. In
questa prospettiva, hanno pertanto affermato come i rappresentanti del Bundestag, anche in un sistema inter-governamentale (“System intergouvernementales”) come l’Unione europea, abbiano il compito di controllare le politiche di bilancio. Tale forma di controllo, peraltro, afferma il Tribunale, appare del tutto compatibile con il diritto dell’Unione europea e con i Trattati, che trovano parte della propria legittimazione democratica proprio nelle procedure di decisione democratica dei singoli Stati membri che ne sono presupposto. La procedura di bilancio rappresenta, in ultima analisi, alla luce di queste premesse, una competenza non esternalizzabile (“entäußerbaren
Kompetenz”). Il Tribunale ha dunque riconosciuto, in linea con la più risalente
giurisprudenza in materia di “costituzione economica”, un’ampia discrezionalità in campo economico al Governo e al Parlamento e ha anche ribadito quel self-restraint che, in tale ambito, già aveva enunciato nelle richiamate decisioni sulle richieste di ingiunzione, affermando che, nel settore delle politiche di bilancio, il
Bundesverfassungsgericht non può sostituirsi al legislatore e alle sue prerogative e che
il suo compito consiste, per l’appunto, solo nel vigilare su un’eventuale illegittima esternalizzazione di queste procedure tanto grave da comportare una violazione del principio democratico.
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In conclusione, ammettendo che con una Verfassungsbeschwerde si possa agire a tutela del principio democratico, di fatto, il Tribunale si è investito di un potere capace di estendere notevolmente la sua capacità di intervento. Pur restando al di qua di quelle che potrebbero definirsi political questions europee73, infatti, lo strumento dell’interpretazione conforme appare un mezzo potente ed efficace per aggravare procedimenti e procedure regolanti la partecipazione parlamentare. In questo modo, il Tribunale si è costruito uno spazio di intervento concreto, che gli concede la possibilità di ribadire con nettezza i limiti dei Trattati europei senza doversi spingere fino a sindacare la validità della legge di ratifica del Trattati stessi. Resta certo aperta la possibilità di una declaratoria di incostituzionalità della legge di ratifica e di sindacato di quei mutamenti anche di fatto del quadro normativo europeo, capaci di alterare in modo non democraticamente legittimato l’equilibrio normativo introdotto con la legge di ratifica stessa , ma questa sembra delinearsi sempre più come extrema ratio. Come già emergeva dal Lissabon Urteil, il Bundesverfassungsgericht si conferma così custode del principio democratico di cui si fa interprete e garante a vantaggio del Parlamento e l’interpretazione conforme si eleva, nei fatti, a nuovo strumento di integrazione.
Proprio l’interpretazione conforme potrà, nel futuro, rappresentare un mezzo virtuoso attraverso il quale introdurre, in maniera meno invasiva e probabilmente più efficace di quanto possibile con gli strumenti teorizzati fino ad ora, quelle esigenze di democraticità che non appaiono del tutto soddisfatte, in un rapportarsi continuo con le istituzioni europee.
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