5. Valori costituzionali coinvolti e tutele.
5.5. Riserva di giurisdizione e di legge.
5.5.1. La riserva di legge: definizione contenutistica di tale garanzia in raffronto alle riserve previste agli articol
13 e 14 della Costituzione.
Il Costituente ha innanzitutto posto a salvaguardia dei diritti di segretezza e libertà delle comunicazioni e delle conversazioni una riserva di legge, demandando al solo legislatore il compito di regolare la materia.
Ponendo tale garanzia, si è inoltre preoccupato di specificarne la portata, definendone il carattere assoluto. Tale riserva non è da intendersi in senso puramente formale, bensì richiede al legislatore la predisposizione di una serie di ulteriori garanzie, che rendano effettivo il bilanciamento degli interessi tutelati nel
dettato costituzionale42, con il fine di evitare compressioni
ingiustificate del diritto alla riservatezza.
41
G.Bettiol, Atti dell’Assemblea costituente, seduta del 26 Marzo 1947, cit.,p.671. 42
L’art 15 tutela infatti non solo il diritto alla riservatezza e segretezza delle comunicazioni ma anche il contrapposto interesse alla repressione degli illeciti
37
Anche la tutela costituzionale dei diritti di libertà personale (art 13) e di inviolabilità del domicilio (art 14) è assistita dalla riserva di legge e di giurisdizione, ma con qualche differenza non priva di rilievo.
Innanzitutto per quel che concerne la riserva di legge, negli artt.13 e 14 Cost. si parla di limitazioni consentite “nei modi e nei casi previsti dalla legge” mentre nell’art 15Cost., sempre in riferimento a tali limitazioni, si usa la locuzione “con le garanzie stabilite dalla legge”. Riguardo a questa differenza linguistica le
opinioni dottrinali non sono unanimi: secondo alcuni43 tale
differenza terminologica non comporterebbe anche una diversità
sostanziale; altri44 invece negano questa equivalenza sostenendo
che la locuzione “ con le garanzie stabilite dalla legge” implichi un quid pluris dato dal compito del legislatore di istituire garanzie ulteriori rispetto a quelle offerte dalle riserve anzidette in sé stesse e dunque un qualcosa in più rispetto alla mera predeterminazione dei casi e dei modi in cui il valore tutelato può
essere limitato45. Certo è che, anche a voler negare questa
penali; interesse che ne rende possibile, nelle situazioni tassativamente previste dalla legge, la limitazione
44 A. Vele, “Le intercettazioni nel sistema processuale penale”, op.cit. pg. 12; L. Filippi, “ L’intercettazione di comunicazioni”, op. cit., pg. 42; M.Mazziotti Di Celso,”Lezioni di diritto costituzionale”; parte II, Milano, 1985, pg,261.
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equivalenza, pare opportuno ritenere che l’obbligo di previsione di ulteriori garanzie comprenda in sé la definizione dei casi e dei
modi in cui le limitazioni impattano con i diritti costituzionali46.
Nella specificazione di questa garanzia contributo fondamentale è poi arrivato, come spesso accade, dalla giurisprudenza costituzionale che a più riprese è intervenuta definendo le linee guida alle quali necessariamente la legge ordinaria avrebbe dovuto attenersi nella regolamentazione della materia.
Tra le varie, fondamentale la sentenza n.34 del 6 Aprile 1973 della Corte nella quale, dopo aver precisato che la libertà di comunicazione può essere compressa solo in vista del soddisfacimento di interessi anch’essi di rango costituzionale, e
perciò degni di richiedere un bilanciamento di valori47; si precisa
che l’art 15, comma 2 Cost., può ritenersi soddisfatto solo
laddove il legislatore appresti garanzie riguardo la
predisposizione, anche materiale, dei servizi tecnici necessari per le intercettazioni telefoniche in modo che l’autorità giudiziaria possa esercitare di fatto il controllo necessario ad assicurare che si proceda alle intercettazioni nei limiti dell’autorizzazione.
46
In questo senso A. Camon pg 197 op. cit., P. Barile – E. Cheli, corrispondenza
(libertà di), pg 749.
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La Corte specificava che per comprimere la segretezza delle comunicazioni, bisognava che ci fossero “effettive esigenze proprie di amministrazione della giustizia” insieme a “fondati motivi” di ritenere che da quelle intrusioni derivassero risultati determinati per le indagini in corso, con particolare attenzione dunque anche agli scopi della misura limitativa. Il diritto in questione sarebbe quindi restringibile soltanto per quanto strettamente necessario alle esigenze di indagine collegate all’interesse primario di repressione dei reati. Avrebbe dovuto inoltre essere delimitata la durata di ciascuna operazione di controllo e, nel caso di permanenza delle ragioni idonee a
giustificarla, motivate le proroghe eventualmente concesse48.
Oltre a questo poi si statuiva che era necessaria la predisposizione degli strumenti tecnici idonei assicurandosi in questo modo garanzie di ordine giuridico sia sul controllo della legittimità del decreto di autorizzazione (decreto del quale si prevedeva la sindacabilità) sia sul limite entro il quale il materiale raccolto
attraverso le intercettazioni fosse utilizzabile nel processo49. La
norma infatti avrebbe predisposto altrimenti “un rinvio in bianco
48Furfaro, Riservatezza, op. cit. 49
Così Francesca Raia, “La tutela costituzionale della privacy in relazione all’utilizzo
delle intercettazioni”,in “Temi e questioni di attualità costituzionale”, a cura di S.
40
alla potestà del giudice, le cui decisioni sarebbero (state)
praticamente incontrollabili50”.
Altre indicazioni si ritrovano poi nella sentenza del 23 Luglio 1991 n. 366 con la quale si ribadiva che il diritto alla segretezza, in quanto inviolabile, “non può subire restrizioni o limitazioni da alcuno dei poteri costituiti se non in ragione dell’inderogabile
soddisfacimento di un interesse pubblico primario
costituzionalmente rilevante”, “l’intervento limitativo posto in essere deve risultare strettamente necessario alla tutela di quell’interesse”. Riguardo alla segretezza, nella stessa pronuncia del ’91, la Corte ancora statuiva che “l’utilizzazione in giudizio come elementi di prova delle informazioni raccolte deve essere circoscritta alle informazioni strettamente rilevanti per il processo” dovendosi mantenere la segretezza sulle comunicazioni fra l’imputato e i terzi che “non siano rilevanti ai fini del
processo” ed dovendosi eliminare il materiale non pertinente51.
Ciò detto, quindi, si può qualificare la riserva di legge come assoluta e si può con certezza affermare che nessun atto di rango inferiore alla legge (in senso stretto) potrà regolare la materia.
50
Così G. Illuminati in “disciplina processuale delle intercettazioni”,Giuffrè editore, Milano, 1983, pg.7
41
5.5.2. La riserva di giurisdizione
.Fermi restando il regime di inviolabilità e il presidio della riserva di legge comuni agli articoli che precedono; per quanto riguarda
la comprimibilità delle garanzie previste, un’ulteriore
differenziazione si apprezza con riguardo al tenore della riserva di giurisdizione prevista al secondo comma dell’art 15 Cost. in cui, in riferimento ai diritti dallo stesso tutelati, si prevede che “la
loro limitazione può avvenire solo per atto motivato dell’autorità giudiziaria”.
Pur vigendo una riserva di giurisdizione anche a salvaguardia della libertà personale e dell’inviolabilità del domicilio, agli artt. 13 e 14 della Costituzione infatti si prevede, in casi eccezionali di necessità e urgenza ed in via provvisoria, la possibilità di compressioni anche ad opera dell’autorità di pubblica sicurezza senza il preventivo consenso dell’autorità giudiziaria che, in questi casi, interviene solo successivamente all’adozione del provvedimento di polizia in sede di conferma del provvedimento stesso52.
Una previsione analoga non esiste per la limitazione del diritto di segretezza e libertà delle comunicazioni e della corrispondenza,
52
Sul punto vedasi C. Di Martino in “le intercettazioni telefoniche” di C.Di Martino - T.Procaccianti, Padova, CEDAM, 2001 pg.1; Barile-Cheli corrispondenza libertà di,
42
riguardo ai quali l’art 15 Cost. non prevede eccezione alcuna all’atto motivato dell’autorità giudiziaria.
Sull’interpretazione di queste divergenze la dottrina non è unanime.
Secondo una corrente minoritaria questa diversa formulazione sarebbe puramente stilistica e non implicherebbe una scelta cosciente da parte dei Costituenti, rappresentando piuttosto la casuale risultanza di scelte basate su ragioni contingenti verificatesi nel corso dei lavori preparatori che hanno portato alla
redazione dell’art 15 Cost53. Secondo la maggior parte degli
studiosi54 invece la differente tecnica di normazione prescelta per
l’art 15 Cost. rispetto alle norme che lo precedono sarebbe da ricondurre alla precisa scelta del Costituente di garantire con maggior rigore questo diritto. Per questi autori dunque non si
53
Sostengono tale tesi E.Cheli- P.Barile, in “corrispondenza (libertà di)”, op.cit., pg. 745 ss.,secondo i quali “L'art. 15 Cost. non prevede, per le limitazioni al diritto di corrispondenza, eccezione alcuna all'atto motivato dell'autorità giudiziaria: questa maggior garanzia disposta per la corrispondenza e le comunicazioni non trova - come è ammesso dalla dottrina - una spiegazione d'ordine razionale, ma si riporta a fattori occasionali e contingenti quali si manifestarono nel corso dei lavori preparatori che condussero alla redazione dell'art. 15 nella forma attuale”
54
Tra gli altri aderiscono alla “tesi volontaristica” A.Camon in “le intercettazioni nel
processo penale”, op.cit., pg.3; F.Caprioli in “colloqui riservati e prova penale”
op.cit., pg 61; G.Ubertis - V.Paltrinieri in “intercettazioni telefoniche e diritto umano alla privatezza nel processo penale”, in Riv.it. dir. eproc. pen., 1979,pg. 594; A. Pace, Commento all’art 15 Cost., in “Commentario della Costituzione” a cura di G. Branca, Zanichelli, Bologna, 1977, pg. 88.
43
tratterebbe di un’omissione ma di un preciso intento diversificatore.
Posto che molteplici ragioni si prestano a sostegno della tesi dottrinale maggioritaria e che questa appare dunque per più motivi condivisibile, deve senza dubbio riconoscersi che tale aggiunta di tutela non indica un maggior valore del diritto in questione rispetto a quelli di cui agli articoli precedenti, piuttosto si giustifica guardando ai soggetti passivi coinvolti dalle restrizioni.
Negli artt. 13 e 14 Cost. le limitazioni di libertà personale e di domicilio colpiscono la sola sfera personale dell’indagato; l’intercettazione di comunicazioni o conversazioni invece invade sempre anche la sfera di riservatezza di uno o più soggetti terzi, siano essi gli interlocutori verbali, il mittente o il destinatario di una lettera. La ratio dell’ulteriore riserva è ravvisabile dunque, nella terzietà dei soggetti coinvolti e nella loro possibile estraneità rispetto alle vicende criminose oggetto di indagine, nonché nelle modalità oggettive applicabili per la compressione dei rispettivi diritti. Ulteriore giustificazione del quid pluris di tutela è data poi dall’inconsapevolezza dell’intercettato, il quale non solo subisce un atto a sorpresa, ma resta anche ignaro delle
44
attività captative in corso ed è perciò privato della possibilità di esercitare un controllo sulle stesse verificandone il corretto
svolgimento55.
5.5.2.1. Il concetto di “autorità giudiziaria”.
Altro argomento di dibattito dottrinale riguarda il significato da attribuire alla locuzione “autorità giudiziaria”: l’opinione prevalente, ricomprende in essa, oltre al giudice, anche il
pubblico ministero56; altri autori invece dissentono sostenendo
che l’art. 15 Cost. faccia riferimento al solo organo giurisdizionale come agente legittimato alla compressione della libertà e della segretezza delle comunicazioni nel rispetto della
riserva di cui al 2c57.
Tale seconda impostazione prende le mosse dai precedenti artt. 13 e 14 Cost. nei quali la locuzione è intesa in senso restrittivo, con esclusione del pubblico ministero, e dal più generico art 111 Cost. secondo il quale i provvedimenti sulla libertà personale sono pronunciabili dai soli organi giurisdizionali, pertanto non
55
Possibilità di cui invece il soggetto passivo dispone nel caso delle perquisizioni o delle ispezioni durante le quali esso può presenziare o farsi assistere.
56 Di questo avviso P. Barile - E. Cheli, Corrispondenza (libertà di),op. cit. pg 740; G. Illuminati “La disciplina penale delle intercettazioni”, op. cit., pg. 59 ss.; P. Bruno, voce “Intercettazioni di comunicazioni o conversazioni”, in Digesto delle discipline penalistiche, vol. VII, X edizione, UTET, Torino, 1993, pg. 175 ss.; A. Camon in “le
intercettazioni nel processo penale”, op. cit. p. 108 ;F. Caprioli “le intercettazioni nel processo penale”, op. cit., pg. 61.
45
esisterebbero motivi per giungere a una diversa conclusione interpretativa nel caso dell’art. 15 Cost.
Per questi autori non rileva in senso contrario il raffronto con la disciplina codicistica che consente al pubblico ministero il fermo dell’indiziato in caso di delitto in quanto tale attribuzione è fatta verso “l’autorità di pubblica sicurezza” ed è quindi propria del magistrato solo in veste di capo della polizia giudiziaria. Dunque per ciò che esula da queste “attribuzioni funzionali”, al pubblico ministero potrebbero essere concessi al massimo poteri restrittivi della libertà personale e domiciliare, ma non anche privativi. Di conseguenza, secondo questi autori, essendo le intercettazioni azioni “privativa”, il relativo potere di disporle dovrebbe essere attribuito unicamente al giudice ed essere delegabile ad altri solo
per ciò che concerne la fase di esecuzione58.
5.5.2.2. L’obbligo di motivazione.
In quest’ottica non meno stringente è la necessità di imporre all’autorità giudiziaria, come unico soggetto agente, l’obbligo di motivare adeguatamente il suo atto autorizzativo indicando le ragioni di fatto e di diritto che lo sorreggono. Quest’obbligo, previsto in via specifica per i provvedimenti autorizzativi, si
46
inserisce coerentemente nel dettato costituzionale che, a livello generale, prevede, nelle norme dedicate alla giurisdizione e in particolare all’art 111, che tutti i provvedimenti giurisdizionali debbano essere motivati al fine di consentirne effettivamente
un’eventuale impugnabilità59. In tale istituto è infatti
tradizionalmente riposta la fiducia del legislatore che considera la motivazione un baluardo posto come argine verso possibili abusi delle autorità a danno dei diritti dei consociati. È inoltre ravvisabile in questo istituto un utile strumento per verificare la rispondenza dell’atto disposto al bilanciamento di valori effettuato in sede di legislazione tra i diritti dei singoli cittadini e l’interesse collettivo alla repressione degli illeciti penali.