Risultato della revisione

Sono tre i documenti della revisione che hanno rilevanza per questa tesi: NSR-3, sulle relazioni USA-URSS; NSR-4 sulla politica verso l’Europa dell’est; NSR-5 sulla politica verso l’Europa Occidentale.320

Le aspettative sul contributo di tali documenti alla formazione di una politica estera erano pessimiste; sia presso lo NSC staff sia presso il Dipartimento di Stato i documenti che emersero dalla revisione godettero di poca considerazione.321

Quando a metà marzo i tre documenti furono finalmente pronti, essi si rivelarono decisamente poco innovativi e già superati dai fatti. Questa sembra essere l’opinione non solo della storiografia ma persino dei membri dell’amministrazione.

Tuttavia all’interno dell’amministrazione le opinioni sul risultato complessivo del processo di revisione sono abbastanza variegate.

Gates sostiene che nonostante i documenti fossero di poca o nulla utilità nella pratica, essi raggiunsero quantomeno lo scopo di rendere coesa l’amministrazione intorno agli obiettivi principali. Il processo di revisione ebbe, secondo il vice di Scowcroft, il merito di creare quel gruppo, formato da Rice e Blackwill dello NSC staff, Ross e Zoellick del Dipartimento, da cui emersero le principali iniziative politiche dell’amministrazione.322

out these things. But I didn't do it because I wanted to get in under the 100-day wire. Now, the question is: We've spelled out what we want to do, and I've got to move our bureaucracy to see that we do it.” Interview With Members of the White House Press Corps, 1989-04-20, http://bushlibrary.tamu.edu/research/public_papers.php?id=339&year=1989&month=4

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Comprehensive Review of U.S. - Soviet European Relations, 02/15/1989 http://bushlibrary.tamu.edu/research/pdfs/nsr/nsr3.pdf; Comprehensive Review of U.S. - East European Relations, 02/15/1989, http://bushlibrary.tamu.edu/research/pdfs/nsr/nsr4.pdf; Comprehensive Review of U.S. - West European Relations, 02/15/1989, http://bushlibrary.tamu.edu/research/pdfs/nsr/nsr5.pdf.

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Nel resoconto di Rice e Zelikow si legge: “Baker’s closest advisers, such as Zoellick and Ross, had paid little attention to the review process, considering it a largely waste of time. Scowcroft, gates ,and Blackwill knew they would not produce the initiatives needed for bush’s trips and scheduled speeches.” Rice, Zelikow,

Germany Unified and Europe Transformed, pg 27. Baker scrive: “The so-called strategic review was neither

truly strategic nor a proper review. (…), the review was intended to produce a fundamental reassessment of US foreign policy. (…). Unfortunately, we made two mistakes in the way we set up the review. First, (…) much of the review was run by Reagan administration holdovers. Since they were responsible for the development and articulation of the previous policy, these officials naturally had a personal and psychological investment in the status quo. (…). Second, (…) we asked the bureaucracy itself to produce the papers. This resulted in least-common-denominator thinking, with every potentially controversial – that is, interesting – idea left out in the name of bureaucratic consensus. In the end, what we received was mush.” Baker, The Politics of Diplomacy, pg 68

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“At the end, there were not dramatic departure from previous policies, but we were far better prepared for the rush of events both in eastern Europe and the USSR that were upon us by spring. (…) What was new at the end of the reviews was that for the first time in memory the inner circles around the secretary of state and the national security adviser actually had become partners and collaborators, however uneasy at times. This group – Bob Zoellick and Dennis Ross at State, and Bob Blackwill and Condoleezza Rice at NSC – would provide much of the intellectual and political imagination guiding administration policy toward eastern Europe and the USSR. Out of this group came many of the ideas for helping the newly liberated east

Non questa la versione di Rice e Zelikow nel loro resoconto: “(…) it was the march of events, not the deliberations of the new administration that forced the emergence of a different, albeit somewhat fragmentary approach in the spring of 1989”.323

Nell’analisi condotta dai due autori emerge più di una situazione in cui NSC e Dipartimento di Stato operano se non in direzioni opposte, almeno in maniera indipendente l’uno dall’altro.

Sintomatico per spiegare tanto la posizione di Gates quanto quelle di Rice e Zelikow, è quanto accadde dopo la stesura del NSC-3 e del NSC-5. In entrambi i casi i documenti non convinsero Scowcroft, che ordinò la preparazione di ulteriori documenti che potessero meglio rappresentare la politica dell’amministrazione.

Questi documenti, insieme a quelli emersi nelle revisioni, furono al centro di due importanti riunioni, una tenuta il 20 marzo all’interno del NSC Deputies Committe sulla politica verso l’Europa Occidentale, e l’altra verso il 30 marzo in un gruppo ristretto del NSC (composta da Bush, Quayle, Baker, Cheney, Scowcroft, Eagleburger, Gates e Sununu) sulla politica verso l’Europa in generale.324

Fu in occasione di questi incontri, e non della revisione, che emerse la linea dell’amministrazione Bush. Si può ritenere che i documenti prodotti dalla revisione misero in moto un ulteriore ripensamento importante tanto per la produzione di nuovi documenti, quanto per il confronto in sede alle cerchie più ristrette dell’amministrazione

In questo senso si può essere d’accordo con Gates; allo stesso modo le divergenze tra i documenti emersi dalla revisione e quelli prodotti per ordine di Scowcroft, a revisione conclusa, mostrano quanto la revisione più che produrre un’unità di vedute, avesse sottolineato le differenze che separavano le varie parti dell’amministrazione.

Un’interessante commento ai risultati del processo di revisione è quello di Hutchings. Nonostante il processo venne giustamente, l’autore sostiene, denominato ‘status quo plus’, esso ebbe comunque alcuni lati positivi. Ad esempio, l’autore riconosce al processo il valore simbolico di rappresentare il passaggio tra l’amministrazione Reagan

European states economically, the “beyond containment” strategy toward the USSR, the “two plus four” concept for managing German unification, and much more.” Gates, From the Shadows, pg 460-461

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Rice, pg 25; I due autori sottolineano l’importanza dei roundtables agreements e del ruolo che questi negoziati ebbero nel muovere l’amministrazione verso una politica di aiuti economici verso la Polonia e l’Ungheria, politica che sarebbe stata introdotta con il discorso del 17 aprile 1989 e ratificata con il viaggio di Bush nell’estate del 1989.

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Rice, Zelikow, Germany Unified and Europe Transformed, pg 25-26; Bush, Scowcroft, A World

Transformed, pg 41-45. La data della seconda riunione non è chiara. Dovrebbe collocarsi appunto tra il 20 e

il 30 marzo. Tale riunione venne richiesta da Scowcroft per preparare la riunione del NSC del 30 marzo sull’Europa Orientale; per rendere il discorso meno farraginoso da qui in poi farò riferimento a questa riunione chiamandola la riunione pre-NSC del 30 marzo.

a quella Bush, svincolando quest’ultimo dalla pesante eredità di otto anni di vice- presidenza. Inoltre, l’autore continua, il processo di revisione ebbe il merito di ridare al NSC staff il ruolo di ideatore e non di mero esecutore della politica estera. Ancora secondo Hutchings, il processo di revisione portò alla ribalta alcune questioni, poco esaminate durante l’amministrazione Reagan.325 Hutchings conclude: the strategy reviews, disappointing though their results were, informed the more serious and substantive debate at the highest levels of the administration in early 1989, leading up to a comprehensive presentation of US strategy in five major speeches delivered by President Bush in April and May.326

Bush e Scowcroft in riferimento al processo di revisione sottolineano un ulteriore aspetto. La revisione si era dimostrata un’arma a doppio taglio: se da una parte aveva infatti attirato numerose critiche sulla lentezza e l’incapacità dell’amministrazione, dall’atra era un utile strumento nelle mani dell’amministrazione stessa, che non era ancora pronta per svelare i caratteri della politica estera americana327

In sostanza si può pensare il processo di revisione come la prima parte di un ripensamento della politica americana. La revisione potrebbe essere definita come l’incipit di un dibattito che in effetti non si concluse affatto a metà marzo. Una pietra miliare del dibattito fu sicuramente il già citato incontro del pre-NSC del 30 marzo, riportato con una certa dovizia di particolari nel resoconto di Bush e Scowcroft.

Fu Scowcroft a presentare nell’occasione le varie problematiche che l’amministrazione doveva affrontare. Dopo aver reso omaggio al successo del contenimento, Scowcroft annunciò come gli USA fossero di fronte ad alcuni radicali cambiamenti.328

Erano cinque le sfide che il cambiamento poneva alla politica Americana, secondo il National Security Advisor.

La prima era interpretare il cambiamento dell’URSS. Oltre a comprendere se il mutamento sotto gli occhi del mondo fosse solo un momento passeggero o se invece si trattasse di un

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Hutchings, American Diplomacy, pg 26-27; secondo l’autore la revisione ebbe il merito di porre l’accento su aspetti, come le riforme interne dell’URSS e le implicazioni del new thinking in Est Europa.

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Hutchings, American Diplomacy, pg 27 327

“Over the spring of 1989, critics complained of the slowness of the review process, expecting that we would simply carry on the policies we had inherited form the Reagan administration. Almost daily the press asked when the reviews would be completed and speculated that they were producing nothing of value. Stories began to appear in march that they were a cover for the fact that the administration had no philosophy, design, or strategy, and was drifting. It was also true, however, that the reviews were a convenient excuse for us to use, since we were not yet ready to reveal our strategy publicly.” Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg 46-47

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“American postwar policy toward Europe and the Soviet Union had been successful. The USSR had been contained for four decades and Western Europe had prospered. We were, however, in for a period of rapid change as east-west confrontation waned.” Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg 42

mutamento irreversibile, bisognava infatti capire quanto fosse stabile il sistema sovietico, quali fossero le capacità e le possibilità di successo del processo innescato da Gorbaciov, e se e quanto egli avesse gli strumenti per dirigere e incanalare le forze rivoluzionarie che aveva messo in moto. Scowcroft notò infatti come pur rimanendo una potenza militare, tre nuove questioni avevano fatto irruzione all’interno del blocco sovietico: gli effetti della riforma politica; gli effetti della riforma economica; e il risvegliarsi del nazionalismo, in special modo all’interno dell’URSS (aspetto potenzialmente dagli effetti ancora più imprevedibili dei primi due). 329

La seconda sfida era comprendere quale fosse il ruolo e gli interessi americani di fronte alle riforme e ai cambiamenti avvenuti in Europa dell’Est. Il nocciolo della questione era se dovesse esistere una politica autonoma verso l’Europa dell’Est o se questa dovesse essere semplicemente una parte di una più ampia strategia verso l’URSS. Scowcroft fa riferimento al contrasto, proposto anche da Hutchings, tra la politica verso l’URSS e quella verso l’Europa dell’Est; questa era un soggetto autonomo nel nuovo contesto internazionale o continuava ad essere semplicemente parte della sfera sovietica come durante la guerra fredda?330

La terza sfida era l’evoluzione dei rapporti tra la NATO e l’Unione Europea, punto di arrivo del trattato di Maastricht. Scowcroft si chiedeva quali fossero le implicazioni del processo di integrazione europea e se questo processo avrebbe comportato una diminutio del ruolo delle relazioni transatlantiche.331

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“A central question was the stability of the Soviet Union.(…). Keeping in mind that the country was, and would remain, a massive military power, there were at least three aspects to what was transpiring. One was economic reforms. (…). Another was the political reform process. (..). The third was nationality. Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg42. “The discussions revealed the differences between the advisors on the broad philosophical question of how to deal with the swiftly moving events in Europe and the Soviet Union. Cheney was the most sceptical, holding the view that the changes were primarily cosmetic and we should essentially do nothing. Gates’ s views were similar. He believed that Gorbachev was unlikely to succeed in reforming the Soviet Union or that the process was likely to be reversed. Baker was the most optimistic about the Soviets, an inclination which became strongly reinforced as he got to know foreign minister Eduard Shevardnadze.” Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg 44

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“As for Eastern Europe, it had long been the soviet security zone, and the instability there was assuming explosive proportions. What was the US objective there? Was Eastern Europe only a tool to get at the Soviet Union, or did we want to emphasize it for its own sake?” Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg 42 331

“Finally there was the question of potential European unification. Were we looking at a potential new superpower in western Europe? There had always been some us ambivalence about the prospect of European unity. It was not clear whether the implications of European integration and unification were good or bad for the united states. A European pillar might make NATO more efficient. Could it also be a substitute for US forces?” Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg 42

Il quarto problema che si presentava di fronte a un indebolimento dell’URSS era il riemergere dei nazionalismi, soprattutto in Europa dell’Est, e come essi avrebbero influito sulle relazioni tra stati europei.332

L’ultimo punto, era la presenza di truppe alleate e sovietiche in centro-Europa, e lo stretto legame con la divisione tedesca. Scowcroft si interrogò sulle implicazioni di un’eventuale riunificazione tedesca.333

Il risultato dell’incontro fu duplice. Da una parte si decise di rimodellare la politica verso l’Europa dell’Est: “there was consensus on encouraging reform and liberalization in Eastern Europe at the fastest sustainable rate”.334

Dall’altra veniva affermato il bisogno di recuperare l’iniziativa, tanto verso il blocco sovietico quanto verso l’Europa Occidentale. La liberalizzazione dell’Europa Orientale doveva allora avvenire “along the lines raised during the transition: “we would focus on encouraging moves toward reform for getting Soviet troops reduced or removed, but our initiatives must be bold ones”.335

Altrettanto importante era mostrare agli europei quanto la leadership americana non fosse in discussione attraverso audaci proposte; il momento adatto per presentarle doveva essere il summit della NATO previsto per la fine del maggio1989.

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Nel corso di quella stessa riunione si cominciò a discutere quale potesse essere il contenuto di tali audaci proposte. Scowcroft suggerì di spostare l’attenzione dalle armi strategiche alle truppe stanziate in Europa, in particolare ipotizzo il “withdrawal of both US and Soviet ground forces in Central Europe”.337

332

“Would the instability and Nationalism prior to world war I, for example, recur?” Bush, Scowcroft, A

World Transformed, pg 42

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“The Soviet occupation of Eastern Europe had led to huge numbers of troops facing one another across the iron curtain. There had been, however, another major underlying reason for the military forces in central Europe - a divided Germany, the result of world war II and prolonged by the cold war confrontation. Its potential reunification as Moscow’s control ebbed had serious implications, both for the Soviet Union and for South Eastern Europe.” Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg43

334

Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg 44 335

Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg 43 336

“Scowcroft pointed out that the United States was losing the battle with Gorbachev over influencing the direction of Europe. The Soviet leader was preaching that the cold war was over and we should be dismantling its structures (…). If we looked as if we were just dragging our feet, the Europeans would cease to follow and the Soviets would seize the international agenda. The president agreed that Gorbachev had undermined us leadership, and he wanted to go to the NATO summit in May with a series of bold proposals that would put us out in front.” Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg 42-43

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Il consigliere per la sicurezza nazionale giustifica la propria idea da un punto di vista strategico: “it made military sense because NATO minus most of its US troops was better off than the Warsaw Pact without Soviet troops. But, primarily, such a move would reduce the smothering presence of soviet forces in central Europe - one of our goals. Ovviamente, Scowcroft ricorda, non tutti i presenti alla riunione appoggiarono tale proposta. Cheney looked stunned, and replied that it was too early to consider such a fundamental move. Baker propose l’eliminazioni di tutti I carri armati. “Baker’s idea missed my main point. Certainly we were seeking to make an ambitious move to regain the initiative with Gorbachev. But I thought the principal goal

Bush della riunione pre-NSC del 30 marzo scrive che rimase molto colpito dal fatto che Scowcroft avesse incluso, tra le tematiche trattate, la riunificazione della Germania.338 La priorità per il presidente era guadagnare l’iniziativa per tentare di influenzare le dinamiche e il cambiamento in Europa dell’Est; lo spazio di manovra sottolinea era effettivamente molto ridotto.339

Bush continua spiegando:

We could not incite revolt, for that would probably provoke another wave of violent suppression and all true progress of recent years would be lost. Brent’s general approach about fostering an environment which would encourage positive change - getting Soviet troops out - made a lot of sense to me. I realized, however, we would have to consult our allies frequently and carefully to explain our aims and strategy in reducing our troop presence, and that would be a complex process.340

L’osservazione di Bush era in effetti una preoccupazione di tutta l’amministrazione. A fine marzo la credibilità dell’azione politica americana sembrava ridotta ai minimi termini. Era quindi necessario trovare una modalità efficace con la quale pubblicizzare la propria linea politica. Al riguardo Bush e Scowcroft ricordano che furono due gli eventi che determinarono la modalità con la quale l’amministrazione rese pubblica la nuova politica estera: “one a requirement and the other an opportunity.”341

Il primo evento è la firma dei negoziati tra i partito comunista polacco e l’opposizione. A successful conclusion to the ongoing Polish roundtable talks between the government and solidarity would require an American response, and we could use that occasion as a springboard to launch a new US policy of encouraging reform in the governments of eastern and Central Europe.

should be to try to lift the Kremlin’s boot from the necks of the Eastern Europe. The Soviets did not need tanks to dominate eastern Europe”. Bush, Scowcroft, A World Transformed, pg 43-44

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Nel marzo 1989 infatti c’era un’accesa diatriba tra il NSC staff e il Dipartimento di Stato. In particolare Ridgway, autore del NSC5, trovava la discussione sulla questione tedesca allo stesso tempo “premature and unwise”; a suo dire la questione tedesca non era affatto in agenda e rischiava solo di creare contrasti all’interno dell’amministrazione e chiaramente tra gli alleati. Molto distanti Blackwill e Zelikow che ritenevano la questione tedesca centrale per una politica che doveva confrontarsi con la fine della guerra fredda. Sul punto si veda Rice, Zelikow, pg 26

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“As I look on Brent’s presentation that day, his inclusion of German reunification sticks out; at the time none of us could predict its imminence. My own thoughts were focused on putting the united states back out in front, leading the West as we tackled the challenges in eastern Europe and the soviet union. We had to regain the initiative if we hoped to encourage stability in eastern Europe as it changed. (…). Our immediate