Parte seconda Migrazione e tutela della salute
2. La salute di tutti i cittadini, una priorità nelle politiche del l’Unione europea
In un quadro normativo delineato dalla dichiarata volontà di includere, la salute dei cittadini costituisce una priorità fondamentale dell’Unione euro- pea1. Il trattato sul funzionamento dell’Unione stabilisce che spetta agli Stati
membri definire la loro politica sanitaria, compresa l’organizzazione dei ser- vizi, l’assistenza e l’attribuzione delle risorse necessarie, mentre la politica sanitaria dell’Unione europea si limita a integrare le politiche nazionali lad- dove la cooperazione e lo scambio di conoscenze e best practice rappresenta- no la soluzione migliore e fa ricorso a strumenti legislativi per regolamentare taluni settori. I principali obiettivi della politica dell’Unione europea in mate- ria di salute prevedono tra l’altro il miglioramento dell’accesso all’assistenza sanitaria per tutti, la promozione, l’informazione e l’educazione in materia di salute. L’Unione europea, inoltre, aiuta i Paesi a far fronte alle cosiddette sfi- de comuni tra cui le ineguaglianze in materia di salute.
Nel 2006 il Consiglio d’Europa ha adottato una dichiarazione sui valori e principi comuni dei sistemi di assistenza sanitaria dell’Unione europea, in cui vengono enunciati i valori generali di universalità, accesso a un’assi-
stenza di buona qualità, equità e solidarietà2. Tali valori sono alla base delle
strategie Unione europea adottate negli anni da quella data e ispirano i pro- grammi di azione comunitaria in materia di salute.
Nel documento della Commissione “Un impegno comune per la salute: Approccio strategico dell’Unione europea per il periodo 2008-2013” che definisce la strategia comunitaria in materia di salute dei cittadini, vengono enunciati quattro principi fondamentali, tra cui il principio “health in all policies”3 (la salute in tutte le politiche) che sottolinea l’importanza di svi-
luppare strategie con altri settori ai fini di una forte politica comunitaria in materia di salute.
Il Consiglio d’Europa riconosce la centralità dei temi legati alla salute dei migranti nella risoluzione Health and Migration in the UE. Better health for all in an inclusive society. Nella Conferenza di Lisbona (2007) promossa dalla Presidenza del Consiglio d’Europa, gli Stati membri vengono invitati a mettere in atto una politica di integrazione dei migranti in grado di agire su più livelli (accoglienza, lavoro, educazione e formazione, inclusione sociale) e garantire la possibilità di accesso alle prestazioni sociosanitarie.
Nel 2007, inoltre, i Paesi membri del Consiglio d’Europa, adottano la Dichiarazione di Bratislava Health, Human Rights, and Migration che rap- presenta un importante passo avanti sul tema della salute dei migranti in quanto viene sollecitata l’applicazione di normative che consentono un ac- cesso equo alla promozione della salute, alla prevenzione delle malattie e alla cura dei migranti, sia in situazione di regolarità che di irregolarità. Nella Dichiarazione, gli Stati membri si impegnano ad assicurare che i mi- granti irregolari abbiano accesso ai servizi sanitari “in linea con i trattati internazionali e il diritto nazionale in vigore nonché con le politiche nazio- nali”. Sono inoltre incoraggiati a considerare l’invito dell’Assemblea Par- lamentare del Consiglio d’Europa (Risoluzione 1509) a eliminare qualsiasi richiesta per cui le strutture sanitarie e scolastiche debbano segnalare alle autorità, la presenza degli immigrati irregolari.
Alla fine dello stesso anno, il tema sanità e migrazione torna al centro del dibattito orientativo svolto dal Consiglio4, e si arricchisce di concetti impor-
tanti quale l’incorporazione degli aspetti riguardanti la salute dei migranti nelle politiche nazionali degli Stati membri, secondo l’approccio “Salute in tutte le politiche”. Le conclusioni del Consiglio europeo di dicembre 2007,
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Conclusioni del Consiglio sui valori e i principi comuni dei sistemi sanitari del- l’Unione europea (2006/C 146/01).
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White Paper Together for health: A strategic approach for the EU 2008-2013, pre- sented by the Commission Sec(2007)1374, Sec(2007)1375, Sec(2007)1376, Brussels, 23 ottobre 2007 Com(2007)630 final.
4
16139/07 (Presse 284) 2837ª Sessione del Consiglio Occupazione, politica sociale, salute e consumatori Bruxelles, 5-6 dicembre 2007.
adottate al termine del dibattito, sottolineano il legame fra la salute degli im- migrati e quella di tutti i cittadini dell’Unione europea invitando la Commis- sione europea a sostenere le attività in questo settore mediante il secondo programma d’azione comunitaria in materia di salute 2008-20135. Il pro-
gramma, basato sui risultati di quello precedente, identifica l’equità in mate- ria di salute come valore fondamentale e si prefigge la finalità di sostenere e integrare le politiche degli Stati Membri e contribuire all’aumento della soli- darietà e del benessere attraverso la promozione della salute e della sicurezza in sanità. I fondi dedicati al secondo programma hanno permesso di finanzia- re diverse azioni in materia, fra cui lo scambio di buone pratiche, la creazione di indicatori e informazioni per gli immigrati.
La necessità di ulteriori iniziative per garantire il diritto alla salute dei migranti emerge anche tra le priorità della comunicazione della Commissione Solidarietà in materia di salute: riduzione delle ineguaglianze sanitarie nel- l’Unione europea redatto nel 2009. Nel documento viene evidenziato che “i gruppi vulnerabili e socialmente esclusi, come le persone provenienti da am- bienti migratori o appartenenti a minoranze etniche […], hanno livelli di sa- lute particolarmente carenti. […] Le cattive condizioni di salute di questi gruppi possono essere dovute all’inadeguatezza degli alloggi, alle carenze nutrizionali e ai comportamenti che si ripercuotono sulla salute, oltre che alla discriminazione, alla stigmatizzazione e agli ostacoli incontrati nell’accedere ai servizi sanitari e di altro tipo”6. La Commissione ritiene che le disugua-
glianze in materia di salute sono evitabili e possono essere affrontate e ridotte attraverso politiche pubbliche che comprendono strumenti sia volti a lottare contro il “gradiente sanitario” esistente nell’intera società, sia strumenti che siano destinati specificamente a gruppi vulnerabili tra cui gli immigrati. Si ritiene inoltre che la questione delle disuguaglianze in materia di salute, comprendente il limitato e/o difficile accesso a un’adeguata assistenza sanita- ria, coinvolga i diritti fondamentali dei gruppi vulnerabili.
Nel 2010 i temi dell’immigrazione e della salute vengono trattati nel contesto più ampio delle ineguaglianze sanitarie, fino all’adozione delle conclusioni del Consiglio europeo su Equità e salute in tutte le politiche: solidarietà in materia di salute (documento 9947/2010)7. Nelle conclusioni
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Articolo 2 di “Decisions adopted jointly by the European Parliament and the Coun- cil Decision n. 1350/2007/EC of the European Parliament and of the Council of 23 Octo- ber 2007 establishing a second programme of Community action in the field of health (2008-13)” pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea L301/03 del 20 no- vembre 2007.
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Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comi- tato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni “Solidarietà in materia di salute: riduzione delle disuguaglianze sanitarie nell’Unione europea” Sec(2009)1396, Sec(2009)1397, p. 3.
si prende atto di una serie di elementi che costituiscono il presupposto per poter programmare politiche che garantiscano l’equità nella salute di tutti i cittadini. Nello specifico si rileva che le ineguaglianze in materia di salute si verificano anche in Paesi dove il diritto di accesso ai servizi sanitari è universale e gratuito, dimostrando che i servizi sanitari da soli, nonostante la loro efficienza e alta qualità, non saranno mai sufficienti e avranno sem- pre bisogno di azioni complementari anche da parte di altri settori, per ga- rantire l’equità nella salute.
Vale la pena citare anche la risoluzione dell’Unione europea dal titolo Riduzione delle disuguaglianze sanitarie nell’Unione europea, approvata dal Parlamento Europeo, in cui ogni Stato membro dell’Unione europea viene invitato “sulla base dei valori universali della dignità umana, della libertà, dell’uguaglianza e della solidarietà, a concentrarsi sulle esigenze dei gruppi vulnerabili, tra cui i migranti svantaggiati, le persone appartenenti a minoranze etniche” e ad “assicurare che i gruppi più vulnerabili, compresi i migranti sprovvisti di documenti, abbiano diritto e possano di fatto benefi- ciare della parità di accesso al sistema sanitario”. La Risoluzione richiama altresì l’attenzione degli Stati membri sull’importanza delle azioni di con- trasto alle discriminazioni su base etnica e a tutelare la salute delle donne immigrate, facilitando l’accesso ai servizi con interventi di mediazione lin- guistica. A tal fine segnala l’importanza di servizi di mediazione linguistica e di azioni formative rivolte al personale sanitario al fine di adottare un ap- proccio interculturale.
Infine, l’attuale programma pluriennale dell’Unione europea in ma- teria di salute “Salute per la crescita”8 che va dal 2014 al 2020, si basa
sui risultati dei due precedenti programmi e mette in risalto il legame fra la crescita economica e la popolazione in buona salute, in linea con gli obiettivi della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente e so- stenibile. Il programma intende sostenere l’estensione dell’accesso al- l’assistenza sanitaria per tutti, senza distinzione di reddito, classe so- ciale, luogo di residenza o cittadinanza al fine di colmare l’attuale gran- de divario in ambito sanitario.
Da questa sintetica analisi delle politiche comunitarie si evince un chia- ro incoraggiamento agli stati membri e alle loro politiche sanitarie naziona- li, affinché garantiscano pari opportunità di accesso per tutti, nella convin- zione che le politiche sanitarie possano segnare il passo di svolta nel-
3019th Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs Council meeting Brussels, 8 June 2010.
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Regolamento (UE) 282/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’11 marzo 2014 sull’istituzione del terzo programma d’azione dell’Unione in materia di salute (2014- 2020) e che abroga la decisione 1350/2007/CE, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del- l’Unione europea, L86/1 del 21 marzo 2014.
l’integrazione degli immigrati e nella creazione di una società più acco- gliente e inclusiva.