Non solo il gas russo, il ruolo del Caucaso nella politica energetica europea

La necessità di tutelare la propria sicurezza energetica ha spinto l’UE ad adottare una politica di diversificazione dell’approvvigionamento energetico in modo da ridurre la dipendenza dagli altri fornitori. Per essere adottata l’Unione Europea ha instaurato importanti relazioni bilaterali con i Paesi caucasici, importando importanti quantità di gas dal Mar Caspio84. L’importanza del Caspio determinata dal suo potenziale energetico va tuttavia bilanciata con la difficoltà d’accesso e di trasporto. Gli idrocarburi caspici necessitano di un sistema di trasporto che, ancora oggi, si basa su rotte russo-centriche , rafforzando così il ruolo della Russia. A spezzare il monopolio russo nel trasporto di idrocarburi dal Caspio hanno contribuito nell’ultimo decennio due progetti infrastrutturali. La costruzione dell’oleodotto Baku-Tiblisi-Ceyhan inaugurato nel 2005 e il gasdotto Baku-Tiblisi-Erzurum (parallelo al primo) nel maggio 2006 hanno aperto al gas del Caspio i mercati europei.

Nella prospettiva della tutela della sicurezza europea, la doppia dipendenza dalla Russia implica per Bruxelles un doppio canale d’azione che, a fianco della questione sulla diversificazione delle fonti di approvvigionamento, affronti anche la questione che vede il trasporto del gas essere molto più rigido rispetto a quello del petrolio. È in questo quadro che, si manifesta la doppia valenza delle repubbliche del Caucaso meridionale per lo sviluppo della PEE, la Politica europea dell’energia . Se le risorse del Caspio rendono la regione centrale nella prospettiva di diversificazione delle fonti di approvvigionamento, la stessa cerca nuovi mercati a cui destinare le proprie fonti e nuove infrastrutture, riducendo il russo-centrismo che si è costruito attorno ad esse.

La concreta possibilità di instaurare un dialogo energetico coi Paesi nati dalla dissoluzione dell’Unione Sovietica ha catalizzato l’attenzione delle istituzioni comunitarie fin dai primi anni della loro indipendenza.

È in questo quadro che l’Unione Europea si è fatta promotrice nel 1994, dell’ Energy Charter Treaty, frame work istituzionale a garanzia della sicurezza energetica esterna che coinvolgeva i paesi consumatori, i produttori e quelli di transito85. All’interno di questo quadro venivano

84

Per una stima delle riserve provate e potenziali del bacino del Caspio, Energy Information Administration, Caspian Sea Energy Data, Statistics and Analysis – Oil, Gas, Electricity, Coal, http://www.eia.doe.gov. 85

Maggiori informazioni sul trattato sono disponibili al sito web dell’Energy Charter: http://www.encharter.org, consultato il 10/07/2018.

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predisposti programmi di cooperazione per lo sviluppo infrastrutturale nel campo dei trasporti ed energetico, come il Traceca e l’Inogate86.

Una più coerente attenzione al bacino del Mar Caspio da parte delle istituzioni comunitarie si è tuttavia manifestata nella prospettiva di diversificazione delle fonti di approvvigionamento energetico. L’attenzione verso il Caucaso meridionale è andata di pari passo con lo sviluppo della politica energetica comune. Fin dalla pubblicazione del Libro Verde del 2000, la Commissione ha infatti rimarcato il potenziale ruolo centrale del Caspio per i futuri approvvigionamenti europei, sia per quanto riguarda il gas che il petrolio87.

Nel maggio del 2003, sullo sfondo del lancio della Politica europea di vicinato (Pev)88, la Commissione inseriva il Caspio tra le regione con le quali l’Ue era chiamata a collaborare per:

a) Affrontare efficacemente le sfide di una crescente dipendenza energetica dall’esterno; b) Trattare questioni infrastrutturali a livello regionale;

c) Diversificazione dal punto di vista geografico e tecnologico delle fonti di energia; d) Ampliare la base degli scambi energetici nel continente europeo ed in quelli adiacenti; La necessità di approfondimento della cooperazione energetica con i Paesi del Caspio è stata da allora ribadita in tutti i successivi documenti relativi allo sviluppo della Pee. Da ultimo, essa veniva inserita dalla Commissione tra le priorità d’azione segnalate, nel gennaio 2007, al Consiglio e da quest’ultimo adottate nel marzo successivo.

2.5.1 Relazioni bilaterali tra Ue e le Repubbliche del Caucaso meridionale

L’inclusione di Armenia, Georgia e Azerbaigian nella Pev ha permesso l’approfondimento del dialogo energetico bilaterale tra queste e l’Ue, già avviato con la firma degli Accordi di

86

Inaugurato nel 1993, il programma Traceca (Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia) è finalizzato allo sviluppo di una rete integrata d’infrastrutture di comunicazioni nell’area del Mar Nero e del Caspio. Parallelamente, il programma Inogate (Interstate Oil and Gas to Europe), lanciato nel 1995, mira invece alla modernizzazione e all’ampliamento del corridoio energetico tra il Mar Caspio e l’Europa. Per maggiori informazioni sui programmi, http://www.traceca-org. e www.inogate.org consultato il 11/07/2018.

87 _{Commissione europea, [COM(2000) 769 def], pp. 23 e 37} 88

Nella comunicazione della Commissione al Consiglio e Parlamento europeo dell’11 marzo, con la quale veniva lanciata la Politica di vicinato, si sottolineava che «Given their location, the Southern Caucasus fall outside the geographical scope of this initiative for the time being». Commissione europea, Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours, [COM(2003) 104 final], Bruxelles, March 11, 2003, p. 4. In questo quadro, l’estensione della Pev al Caucaso meridionale veniva raccomandata dal Parlamento europeo solo nel novembre successivo. Parlamento europeo, Report on 'Wider Europe - Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours', [A5-0378/2003], November 5, 2003, pp. 8, 15 e 17. La decisione finale sull’inclusione di Armenia, Azerbaigian e Georgia nella Pev giungeva, nel giugno 2004, da parte del Consiglio affari generali e relazioni esterne. Consiglio dell’Unione Europea, Press Release, 2590th Council Meeting, General Affairs and External Relations, [10189/04 (Presse 195)], Luxembourg, June 14, 2004, p. 13.

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partenariato e cooperazione (Apc) del 1996. Un segnale importante dell’approfondimento iniziato fu la nomina da parte del Consiglio nel luglio del 2003 di un Rappresentante speciale dell’Ue per il Caucaso meridionale con il compito di facilitare l’attuazione degli obbiettivi comunitari nel Caucaso meridionale.

Il compito dell’Rappresentate per il Caucaso Meridionale era ed è quello di incoraggiando e sostenere sia la cooperazione tra l’Unione Europea e gli Stati caucasici sia fra gli Stati stessi. In particolare vigilare e garantire che gli impegni presi in campo economico energetico e dei trasporti siano rispettati89.

Il primo Paese che ha rappresentato fin dall’entrata in vigore dell’Apc la chiave di volta nell’evoluzione della cooperazione energetica tra Ue e Caucaso meridionale è stato l’Azerbaigian. I motivi sono da ricercare, come sottolineato anche dalla Commissione, nella sua duplice funzione di produttore di energia e territorio di transito degli idrocarburi provenienti dall’Asia centrale. Tale funzione rendeva e rende ad oggi l’Azerbaigian un attore strategico per le risorse caspiche. Le relazioni bilaterali tra Bruxelles e Baku hanno si sono sviluppate attorno al settore energetico e nel 2004, nel quadro dell’Apc tra Ue e Azerbaigian, è stato creato un apposito Sottocomitato sull’energia e i trasporti90

e nel novembre 2006 i due partner hanno avviato un partenariato nel settore dell’energia91. Il protocollo, finalizzato all’adozione di un esaustivo e bilanciato approccio alla cooperazione energetica in termini di impegni e incentivi reciproci, individuava due aree di cooperazione prioritarie: da un lato, una graduale armonizzazione della legislazione energetica tra Ue e Azerbaigian; dall’altro, il rafforzamento della sicurezza degli approvvigionamenti energetici dall’Azerbaigian e dal Caspio verso l’Europa. In questo contesto, lo sviluppo della cooperazione energetica è divenuto obiettivo chiave dei tre documenti con i quali sono state indicate le priorità

89 _{Ulteriori compiti del rappresentante speciale erano: a) assistere l’Armenia, l’Azerbaigian e la Georgia}

nell’attuazione delle riforme politiche ed economiche, in particolare nei settori dello stato di diritto, della democratizzazione, dei diritti dell’uomo, del buon governo, dello sviluppo e della riduzione della povertà; b) conformemente agli strumenti in vigore, prevenire i conflitti nella regione, assistere nella risoluzione dei conflitti e preparare il ritorno alla pace, anche tramite il sostegno al ritorno dei rifugiati e degli sfollati interni; c) impegnarsi in maniera costruttiva con i principali attori nazionali dei paesi limitrofi; d) accrescere l’efficacia e la visibilità dell’Ue nella regione. Si veda in merito C. Frappi, Il Caucaso nel contesto della Politica energetica europea, Istituto per gli studi di politica internazionale (ISPI), N°27 luglio 2008, Roma.

90 _{Il piano per la predisposizione di un Sotto-comitato sull’Energia e i Trasporti era stato presentato e} discusso in occasione degli incontri del Comitato di Cooperazione e del Consiglio di Cooperazione tra Ue e Azerbaigian tenutisi rispettivamente nel giugno e settembre 2003. First meeting of the Azerbaijan-European sub-committee on transport and energy will take place at the beginning of December, Embassy of the Republic of Azerbaijan in Vienna, in «Economic News Bulletin», n. 33, 2004, p. 4.

91

Memorandum of Undertanding on a Strategic Partnership between European Union and the Republic of Azerbaijan in the field of Energy, edizione web http://ec.europa.eu, consultato il 11/07/2018.

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d’azione congiunta di Ue e Azerbaigian: il Piano d’Azione della Pev (novembre 2006)92

, il Country Strategy Paper 2007-2013, e il National Indicative Programme 2007-201093 – gli ultimi due, approvati nel quadro del European Neighbourhood and Partnership Instrument (Enpi), meccanismo d’assistenza tecnica e finanziaria, creato nell’ottobre 2006, e rivolto ai Paesi coinvolti nella Pev.

Il dialogo e la cooperazione nel settore energetico hanno rappresentato, d’altro canto, una parte rilevante, sebbene non prioritaria, anche degli analoghi programmi d’azione concordati con Georgia e Armenia. Il significato della Georgia in proposito va ricollegata principalmente al suo ruolo di transito delle risorse del Caspio verso i mercati europei. Snodo fondamentale per l’oleodotto Btc e il gasdotto Scp, il territorio georgiano, nelle parole della Commissione, «will increasingly become a strategic alternative energy corridor». In questo senso, l’assistenza comunitaria si è indirizzata principalmente all’armonizzazione della legislazione georgiana con quella europea, e a incoraggiare lo sviluppo infrastrutturale per il trasporto delle risorse del Caspio. Parallelamente, da un punto di vista politico, l’Ue va promuovendo l’attiva partecipazione di Tbilisi ai meccanismi di cooperazione energetica regionali94.

Delle repubbliche caucasiche, l’Armenia rappresenta l’attore apparentemente meno significativo nell’ottica della sicurezza energetica europea. Pur tuttavia, la volontà europea di sviluppare una coerente politica energetica verso il Caucaso meridionale non poteva non riguardare anche questo Paese. Tanto più in relazione alla volontà di Bruxelles di evitare che Erevan colmi la mancanza di energia attraverso il rilancio della politica nucleare, ponendola come ossatura della sicurezza energetica nazionale95. L’azione comunitaria in relazione alla cooperazione energetica

92

Commissione europea, EU/Azerbaijan Action Plan, in «European Neighbourhood Policy - Reference documents», http://www.ec.europa.eu, pp. 8 e 34-36.

93 _{Il Country Strategy Paper delinea i più ampi obiettivi di cooperazione tra Ue e Azerbaigian, le linee} politiche e le aree prioritarie d’intervento comunitario. Significativo come, in questo ambito, il documento citi la cooperazione energetica bilaterale come strumento fondamentale per perseguire l’integrazione europea dell’Azerbaigian. Commissione europea, Azerbaijan – Country Strategy Paper 2007-2013, http://www.ec.europa.eu. Sulla base tracciata dal documento strategico, il National Indicative Programme, che l’accompagna, delinea le aree d’intervento che, per il periodo 2007-2010 sono: a) democratizzazione; b) riforme socio-economiche; c) energia e trasporti. Commissione europea, Azerbaijan – National Indicative Programme, http://www.ec.europa.eu, consultato il 11/07/2018.

94 _{Commissione europea, EU/Georgia Action Plan, in «European Neighbourhood Policy - Reference} documents», http://www.ec.europa.eu, consultato il 11/07/2018, p. 11

95_{Ad oggi l’energia nucleare ricopre circa il 40-45% del consumo energetico nazionale e parte integrante del}

Piano d’Azione armeno è, in questo quadro, la chiusura dell’impianto nucleare di Medzamor, in linea con la politica seguita da Bruxelles in relazione agli analoghi impianti sovietici “di prima generazione”. Nonostante il sostegno economico comunitario e un accordo di principio sulla chiusura dell’impianto, a tutt’oggi non è ancora stata fissata una data. D’altro canto, il recente accordo russo-armeno per la messa in sicurezza della centrale sembra allontanare la prospettiva di una prossima risoluzione della questione. Si veda in merito C. Frappi, Il Caucaso nel contesto della Politica energetica europea, Istituto per gli studi di politica internazionale (ISPI), N°27 luglio 2008, Roma p.17.

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con l’Armenia si è dunque incentrata sulla diversificazione delle fonti, razionalizzazione del settore energetico nazionale e promozione della partecipazione armena ai meccanismi di cooperazione energetica regionale.

2.5.2 Cooperazione energetica: i meccanismi multilaterali

La rinnovata attenzione dell’Ue verso il Caucaso meridionale nella prospettiva di creare una politica di sicurezza energetica, ha determinato una maggior determinazione nel perseguimento del dialogo anche sul piano multilaterale. Tale tendenza si manifestò con forza durante la fase di allargamento dell’Unione – in particolare verso Bulgaria e Romania e in potenziale prospettiva Turchia – che portava i suoi confini fino al Mar Nero. Tale area è divenuta progressivamente un obbiettivo centrale della politica estera di Bruxelles al pari di quella mediterranea e mediorientale. Il primo meccanismo di cooperazione energetica multilaterale tra l’Unione Europea e i Paesi del Mar Nero “allargato” è stata l’iniziativa di Baku lanciata in occasione della Conferenza ministeriale sull’Energia tenutasi nella capitale azera nel novembre del 2004. La Commissione europea in rappresentanza dell’Unione e i quattordici Stati dell’area96

si accordavano per approfondire la cooperazione nel settore dei trasporti energetici e dell’energia in funzione di una maggiore integrazione dei mercati energetici delle regioni del Mar Caspio e Nero e in quello europeo97.

L’interesse dell’Unione Europea è di garantirsi la sicurezza negli approvvigionamenti energetici. Tale interesse è strettamente collegato a quello dei suoi partner, i quali antepongono le proprie esigenze nazionali, la sicurezza interna, i prezzi d’acquisto e gli investimenti esterni. I lavori del forum si sono imperniati su quattro gruppi di lavoro corrispondenti a quattro principali obbiettivi:

a) gruppo di lavoro 1: Armonizzazione del quadro giuridico, normativo e istituzionale per la liberalizzazione dei mercati;

b) gruppo di lavoro 2: Sicurezza dei network per il trasporto energetico; c) gruppo di lavoro 3: Sviluppo sostenibile;

d) gruppo di lavoro 4: Catalizzazione degli investimenti e facilitazione dei progetti.

96 _{Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Georgia, Iran, Kazakhstan, Kirgizstan, Moldova, Tagikistan,} Turkmenistan, Ucraina, Uzbekistan, Turchia e, in qualità di osservatore, la Federazione russa. La Commissione europea era invece presente attraverso i Direttorati generali per i Trasporti e l’Energia, per le Relazioni Esterne e attraverso l’Ufficio di Cooperazione Europeaid.

97

Si veda in merito: European Commission and the countries of the Caspian and Black Sea Regions agree to open new cooperation aimed at the progressive integration of their energy and transport markets, in «EU Press Release», [IP/04/1374], November 14, 2004.

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I gruppi di lavoro dovevano elaborare una Road Map Energetica funzionale all’individuazione di uno schema di lungo periodo per la cooperazione energetica e, parallelamente, segnalare alla Commissione i progetti prioritari da sostenere nel quadro della cooperazioni bilaterale con i singoli membri del forum.

La Road Map predisposta veniva approvata attraverso le Conclusioni della seconda Conferenza ministeriale sull’Energia tenutasi ad Astana nel novembre del 200698

. Per la regione caucasica venivano quindi ad essere approvate le seguenti iniziative:

a) riabilitazione dei network esistenti di gas ed elettricità;

b) diversificazione delle infrastrutture di transito, ivi compreso lo sviluppo di rotte alternative per il petrolio e il gas verso l’Europa – inclusa l’opzione Gnl;

c) installazione di impianti di misurazione del gas e del petrolio;

d) adozione di pratiche di manutenzione preventiva per le infrastrutture esistenti

L’iniziativa di Baku ha permesso di mettere in risalto due tendenze significative della politica comunitaria verso il Caucaso meridionale. Il riferimento va alla tendenza di voler includere tale politica nel quadro della strategia europea di vicinato verso l’area del Mar Nero, ponendo la cooperazione energetica come uno dei suoi principali pilastri. La politica energetica, dunque, oltre a rispondere agli interessi europei, viene utilizzata come uno strumento di progressivo avvicinamento giuridico-normativo dei Paesi partner dell’aquis comunitario e contemporaneamente, come strumento per accrescere la cooperazione e la fiducia reciproca .

Analoghe tendenze si ripresentano anche nell’iniziativa regionale di cooperazione presentata dalla Commissione europea e contenuta nel documento “Sinergia del Mar Nero”99. Il documento prevede un nuovo meccanismo di cooperazione multilaterale nella regione del Mar Nero allargato. Nel progetto di cooperazione regionale oltre ai Paesi caucasici sono coinvolti Romania, Bulgaria, Grecia, Moldova, Russia, Turchia e Ucraina. La cooperazione tra questi e l’Ue è basata su strumenti analoghi a quelli utilizzati nei confronti dei paesi del mediterraneo e dei Baltici, messi in atto con il processo di Barcellona e la Northern Dimension.

Il progetto di “Sinergia del Mar Nero” è stato accolto favorevolmente dal Consiglio e mira a completare la strategia regionale europea attraverso la creazione di un foro di dialogo politico in

98

Si veda Commissione europea, What is at stake - Background document on the Green Paper - A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, Commission Staff Working Document, [SEC(2006) 317/2], p. 40.

99

Si veda in merito il documento, Commissione europea, Sinergia del Mar Nero. Una nuova iniziativa di cooperazione regionale, Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, [COM(2007) 160 definitivo], Bruxelles, 11 aprile 2007.

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grado di rinvigorire i processi di cooperazione in atto. Su questo sfondo la cooperazione nel settore energetico, ambientale e dei trasporti, si configura come ambito di dialogo privilegiato dell’Unione e sul quale si possono gettare le basi per una cooperazione futura, inserendovi azioni a sostegno della società civile e della dimensione sociale.

2.5.3 L’insicurezza delle rotte nella Politica Energetica Europea

La necessità di adottare una diversificazione nelle fonti di approvvigionamento energetico ha spinto l’Ue ad adottare misure importanti per garantirsi una sicurezza energetica stabile. Non è dunque un caso che una delle priorità della politica energetica internazionale dell’Unione vi sia l’imperativo di facilitare l’accesso ai mercati europei delle risorse caspiche. In linea con questa prospettiva, nel giugno del 2003 il collegamento con il Caspio è stato inserito tra i cinque progetti prioritari per lo sviluppo delle Reti tran-europee dell’energia (Rte-E)100 la costruzione del corridoio di approvvigionamento tra il Caucaso e l’Europa. Il gasdotto transcaucasico è stato riconosciuto “progetto di interesse comune”, nella prospettiva dello sviluppo delle capacità di trasporto necessarie per soddisfare la domanda e per diversificare le fonti e le rotte di approvvigionamento energetico europee. Va sottolineato come la Commissione abbia cercato di ampliare le linee guida delle reti Rte-E anche al petrolio. Nonostante infatti l’approvvigionamento petrolifero garantisca una maggior sicurezza energetica, la Commissione ha rilevato l’opportunità di diversificare anche in questo settore, regolando da un lato l’importazione via nave (l’Europa importa il 90% del petrolio via mare) e dall’altro riequilibrare l’approvvigionamento con l’aumento delle quantità di petrolio importate attraverso gli oleodotti. È questa un’esigenza, d’altro canto, tanto più urgente in relazione al petrolio di provenienza caspica, la maggior parte del quale transita attraverso il Mar Nero, ponendo rilevanti problemi di ordine ambientale101.

100

La politica comunitaria per lo sviluppo delle Rte-E si fonda e organizza su tre pilastri: la previsione legislativa dell’art.154 del Trattato di Maastricht (1993); la regolamentazione della copertura finanziaria; le Linee Guida deputate a identificare gli assi prioritari dell’energia e i progetti di interesse comune. L’area del Caspio veniva esclusa dall’indicazione degli assi prioritari tanto nel 1996, quanto nelle successive revisioni del 1997 e 2001. In merito allo sviluppo delle Rte-E, si veda il documento della Commissione europea, Report on the implementation of the guidelines for Trans-European Energy Networks in the period 1996-

2001, Bruxelles, December 14, 2001,

http://ec.europa.eu/ten/energy/studies/doc/2004_12_12_report_1996_2001_en.pdf consultato il 11/07/2018. 101 _{La sicurezza ambientale del trasporto petrolifero attraverso il Mar Nero ha rappresentato, nel corso degli} anni ’90, una questione di centrale rilevanza nello sviluppo dei progetti di trasporto energetico dal Mar Caspio verso i mercati occidentali. A sollevare la questione è stata in particolare la Turchia in relazione ai rischi ambientali connessi al transito delle petroliere verso il Mediterraneo attraverso gli stretti dei Dardanelli e, soprattutto, del Bosforo.

74 Il Gasdotto Nabucco

L’asse portante del progetto “Paesi del Mar Caspio- Medio Oriente- Unione Europea” è rappresentato dal “Progetto Nabucco”. Il gasdotto, lungo 3300 chilometri e con un costo stimato in 8 miliardi di euro, collega la Turchia orientale all’Austria attraversando i territori di Bulgaria, Romania e Ungheria. La produzione di gas in aree collegabili al Nabucco ammonta a 84,4 miliardi di metri cubi anni, produzione di gran lunga superiore a quella europea e a quella russa che ammonta a 47,7 miliardi di metri cubi annui102. Dopo una fase di studio conclusasi nel 2003 il gasdotto è entrato in funzione nel 2013 con una portata preventiva di 8 milioni di metri cubi annui destinata a toccare i 31 milioni di metri cubi entro il 2020.