La Strategia di Lisbona

prende atto che la strategia per la crescita e l’occupazione, nonostante la sua chiamata ad una partnership europea, non è ancora riuscita a realizzare il pieno coinvolgimento dei policy makers di livello regionale e locale per una maggiore efficacia del coordinamento delle politiche per la crescita ed occupazione. Questo gap, causa dell’incompleta integrazione delle politiche della strategia di Lisbona, ha generato processi non sempre virtuosi nell’uso delle risorse produttive, finanziarie, umane e sociali messe a disposizione per gli obiettivi di crescita economica e migliore occupazione. Sulla base di queste considerazioni, la Commissione ECOS auspica per il periodo successivo al 2010 il con-creto coinvolgimento dei soggetti chiamati a raggiungere gli obiettivi di Lisbona e un’ampia riflessione sulla focalizzazione ed il ridimen-sionamento degli obiettivi stessi, attualmente ritenuti troppo ampi e perciò a volte troppo vaghi, nonché la ricerca di un efficiente sistema di governance del processo; infine, invita a tro-vare un punto di equilibrio tra il rafforzamento della competitività con gli obiettivi europei di sostegno alla coesione economica, sociale e territoriale.

2.2.4. GLI ATTORI DELLA STRATEGIA DI LISBONA

Nell’attuale sistema di governance di Lisbona, il Consiglio definisce ed aggiorna annualmente il quadro strategico, sulla base dei progressi e delle criticità evidenziate dalla Commissione nel suo Annual Progress Report, costituito da un messaggio di indirizzo politico, e da una valu-tazione, Stato per Stato, dei progressi compiuti nell’implementazione dei NRP.

La Commissione, nell’ambito delle proprie funzioni di assistenza e sostegno ai processi di implementazione della strategia di crescita ed

occupazione degli Stati membri, predispone delle CSR - Country Specific Recommendations e relativi PTWs - Points ToWatch, specifici per ogni Paese; essa inoltre si esprime sull’efficacia delle politiche nazionali negli Implementation Reports, e mantiene contatti costanti con il Consiglio, cui può rivolgere proposte ed inviti, attraverso le sue Comunicazioni. La Commis-sione offre anche sostegno finanziario con il Programma comunitario di Lisbona (LCP), del quale nel 2007 è stato proposto il rinnovamen-to, focalizzando l’attenzione su nuovi obiettivi strategici ed aggiornandolo rispetto alle evolu-zioni della strategia^18. .

Ciascuno Stato membro elabora il proprio Piano di Riforma Nazionale – NRP triennale, per orientare le politiche nazionali per crescita ed occupazione verso un’economia più compe-titiva e sostenibile, sulla base degli “Orienta-menti integrati per la crescita e l’occupazione 2005-2008”. I NRP generalmente si articolano in tre sezioni: Politiche macroeconomiche a favore della crescita e dell’occupazione / Riforme econo-miche volte ad aumentare il potenziale di crescita europeo / Politiche per l’occupazione. Oltre al NRP, i Governi elaborano per la Commissione dei Rapporti annuali sullo stato di attuazione delle riforme.

È lo Stato che decide se, ed in che modo, coinvolgere il livello regionale nell’elaborazione del NRP; il problema del partenariato europeo per la strategia di Lisbona resta dunque aperto, mentre le autonomie regionali e locali assu-mono un ruolo di sempre maggior rilievo nel sistema di policy making europeo. La man-canza di una adeguata ownership per il livello regionale e locale resta la principale causa di

18Vedi COM (2007) 804 def. recante proposta di Programma comunitario di Lisbona.

ciò, oltre ad una scarsa gerarchizzazione degli obiettivi strategici concordati, è stata indivi-duata nel paradosso di Lisbona¹⁷, cioè nello scarso coinvolgimento nella condivisione degli obiettivi degli enti territoriali regionali, pur direttamente impegnati nel finanziamento e nell’attuazione delle politiche. Perciò le regioni, scarsamente responsabilizzate e sensibiliz-zate in fase di definizione degli obiettivi di Lisbona, quando mettono in atto le riforme non orientano le proprie attività rispetto ad esigenze strategiche che non hanno condiviso.

Inoltre, secondo la Commissione Kok mancava alla strategia per la crescita e l’occupazione la previsione di un sostegno finanziario comunita-rio specifico.

Su queste basi il Consiglio di primavera del 2005 ha “rilanciato” la Strategia di Lisbona, con-centrandosi sui due obiettivi Crescita economica ed Occupazione, declinati in 4 settori prioritari, e rinforzando i meccanismi di coordinamento (definizione di cicli di programmazione trienna-li; orientamenti integrati, validi sia per la cresci-ta e l’occupazione che per le politiche macro e microeconomiche; avvio di un nuovo Program-ma Comunitario, specifico, di finanziamento di

17 Il “paradosso di Lisbona” dipende dall’esistenza nel sistema istituzionale che governa i processi di crescita e sviluppo di sog-getti, come gli enti regionali e locali –ERL, che, pur svolgendo un ruolo attivo e fondamentale nella programmazione e nella attuazione delle politiche, non sono considerati autonoma-mente nell’ambito del metodo del coordinamento aperto, in cui ogni Stato definisce discrezionalmente il ruolo del livello regionale e locale nella strategia. Perciò gli enti regionali non si considerano “parti della strategia di Lisbona” quando mettono in atto politiche per la crescita e l’occupazione e lo sviluppo della competitività dei territori, e la maggior parte di tali enti non ritiene nemmeno che Lisbona sia uno strumento utile per la loro dimensione territoriale. Ciò comporta che le politiche messe in atto risentano di mancanza di coordinamento e che la strategia stessa perda quindi efficacia, oltre al fatto che risulta difficile garantire l’accuratezza dei dati e l’utilità stessa dei monitoraggi, dal momento che essi utilizzano indicatori riferiscono in gran parte alla dimensione regionale e locale per la valutazione e l’aggiornamento di strategie mantenute al livello nazionale.

azioni complementari rispetto ai NRP; unifica-zione del Rapporto sullo stato di attuaunifica-zione).

Sono state inoltre individuate nuove tematiche di rilievo per la strategia: la riduzione degli oneri amministrativi, ed in generale i principi della better regulation, mentre maggior attenzione è posta sia all’effettività ed efficacia delle azioni, che all’ampiezza ed omogeneità delle ricadu-te ricadu-territoriali. Infine, si ribadisce l’importanza dei processi di consultazione, condivisione e partecipazione, e soprattutto la necessità di un nuovo ruolo per i policy makers regionali e locali per una reale efficacia della strategia di Lisbona.

Il sistema europeo, nell’intento di migliorare le proprie performances nel raggiungimento di una maggior competitività, ha continuato comunque a riflettere sul ruolo del livello regio-nale nella governance di Lisbona, ed a sostene-re un’ulteriosostene-re armonizzazione della strategia rispetto alla politica comunitaria di coesione economica, sociale e territoriale. In apertura del ciclo 2008-2010, il Consiglio Europeo di Prima-vera ha confermato gli Orientamenti integrati ed ha approvato le Raccomandazioni specifiche del-la Commissione, invitando a rafforzare ulterior-mente il coinvolgimento del livello regionale e locale ed a ricercare la massima convergenza tra Lisbona e le politiche di coesione; esso infine ha ufficialmente aperto la riflessione sul futuro della strategia di Lisbona dopo il 2010, per con-solidare i progressi ottenuti ed assicurare un impegno costante, forte e strutturato del siste-ma istituzionale europeo a favore di riforme in grado di migliorare la competitività attraverso un’economia basata sulla conoscenza.

Il 26 novembre 2008, il Comitato delle Regioni ha approvato il Parere di prospettiva “La strate-gia di Lisbona per la crescita e l’occupazione”

(relatore Flavio Delbono – vicepresidente della Regione Emilia-Romagna), nel documento si

che del monitoraggio. Il Comitato delle Regioni, organo rappresentativo dei poteri regionali e locali in ambito comunitario, ha lanciato la LMP Lisbon Monitoring Platform, mentre il Comitato di Politica Economica del Consiglio Economia e Finanza - ECOFIN ha creato il Lisbon Methodolo-gy Working Group per la definizione e

sperimen-tazione di metodologie di monitoraggio della strategia. Tra le reti associative di enti territoriali di livello subnazionale, ricordiamo invece il Li-sbon Regions Network in cui la regione Emilia-Romagna svolge un ruolo da protagonista.

Tra i database, interessante è EUKLEMS www.

euklems.net/ della Commissione.

discrepanze ed incongruenze programmatiche e della scarsa coerenza attuativa, tanto che spesso il Consiglio europeo invita a ripensare il coinvolgimento del livello regionale, ed in par-ticolare ad elaborare i PNR “tenendo conto delle loro esigenze e della loro situazione specifica. Tali programmi saranno oggetto di consultazione con tutte le parti interessate a livello regionale e na-zionale secondo le procedure proprie di ciascuno Stato membro.”

Il Governo Italiano con il “PICO - Piano per l’Inno-vazione, la Crescita e l’Occupazione^”19 2005-2007 individuava cinque obiettivi prioritari, allineati con i 24 Orientamenti del Consiglio europeo.

Successivamente l’Italia ha presentato due rap-porti sullo stato di attuazione del PICO: il primo ha ridefinito le aree prioritarie; il secondo ha in-trodotto le politiche energetiche e di riduzione degli oneri amministrativi per le imprese.

Nonostante la scarsa considerazione dei con-tributi regionali prodotti nell’ambito dell’ela-borazione del precedente PICO, le Regioni hanno partecipato attivamente con un proprio contributo unitario all’elaborazione del PNR per il 2008-2010, approvato dal Consiglio dei Mini-stri il 31 ottobre 2008. Il documento dovrebbe rispondere alle critiche che la Commissione europea sollevò sul PICO (come la mancanza di obiettivi per ricerca e sviluppo, la mancanza di una valutazione di sostenibilità della finanza pubblica, un’attenzione scarsa alle politiche attive per il lavoro, l’assenza di una strategia sui trasporti; o ancora: la mancanza di chiarezza nei tempi e modalità di attuazione e monitoraggio e la scarsa attenzione per le azioni macroecono-miche, ed infine un certo sbilanciamento verso le spese per infrastrutture, mentre, nonostante

19Documento reperibile sul sito del Dipartimento Politiche Comunitarie http://www.politichecomunitarie.it/attivita/48/

programma-nazionale-di-riforma/.

le dichiarazioni di principio, le misure mirate alla risoluzione delle disparità hanno solo un limitato risalto) e dare riscontro alle Country specific Recommendations, in cui è stato richie-sto all’Italia di porre maggiore attenzione alla sostenibilità fiscale, sostegno alla competizione, offerta di impiego e tassi di occupazione.

2.2.5. VALUTAZIONE E MONITORAGGIO

L’importanza del monitoraggio in una strategia complessa e di ampio respiro come quella di Lisbona è andata crescendo con il tempo, rive-landosi soprattutto nelle fasi di aggiornamento periodico della strategia. Il ricorso a sistemi di monitoraggio e di valutazione adeguati, caldeggiato e sostenuto ai vari livelli istituzio-nali, rende infatti possibile costruire un quadro fedele dello stato di attuazione delle politiche, dell’efficienza ed efficacia delle azioni rispetto agli obiettivi, ed è quindi utile per ricalibrare la strategia con precisione e per permettere alla Commissione UE di offrire adeguato soste-gno tecnico. Il Consiglio di Primavera 2008 ha invitato la Commissione a “proseguire la collaborazione con gli Stati membri per svilup-pare ulteriormente una metodologia chiara e trasparente di monitoraggio e valutazione delle riforme di Lisbona”.

Per questo, oltre alle istituzioni europee diret-tamente coinvolte nella strategia di Lisbona, come il Consiglio e la Commissione, con il pas-sare del tempo si è via via fatto più importante il ruolo del Comitato delle Regioni e di altri organismi associativi di enti locali territoriali ed autonomie locali, che rappresentano il sempre crescente interesse da parte del livello regiona-le e locaregiona-le per una partecipazione attiva a tutte le fasi della strategia patrocinando strutture che si dedicano ad approfondimento sulle

temati-LMP - Lisbon Monitoring Platform https://lisbon.cor.europa.eu

Il LMP è una rete di 104 enti regionali e autorità locali, tra cui la Regione Emilia-Romagna, costituita dal Comitato delle Regioni nel 2007 per lo scambio di dati e informazioni riferiti alla dimensione locale/re-gionale della strategia di Lisbona. Il valore aggiunto del LMP consiste nella sua struttura di rete aperta a tutti i livelli istituzionali senza distinzione di assetti costituzionali, che permette di contribuire al dibatti-to sul sistema di governance della strategia da una prospettiva originale, rappresentativa e più integrata rispetto alle altre reti istituzionali. Il LMP ha fatto seguito alle precedenti azioni di monitoraggio del CdR sulla dimensione locale e regionale dell’agenda riveduta. Le analisi, gli approfondimenti sulle dinamiche evolutive, gli studi e le proposte di innovazione della governance della strategia di Lisbona si affiancano allo sviluppo di azioni e tecniche di monitoraggio specifiche per la dimensione locale/regionale. La piattaforma fisica è supportata da una piattaforma elettronica sulle tematiche della valutazione, dal punto di vista locale e regionale, della strategia, e più in generale in grado di fornire informazioni sulla dimensione locale e regionale dello sviluppo territoriale e di garantire lo scambio di buone pratiche e statistiche integrate. Garantendo un luogo aperto “a geometria variabile” alle istituzioni locali e regionali per il dibattito su Lisbona, il LMP è una concreta applicazione del principio del partenariato. LMP ha organizzato il 7 ottobre 2008, in concomitanza con gli Open Days 2008, un LMP Day – Regioni e città eu-ropee Partner della strategia per l’occupazione e la crescita, per la presentazione di una relazione sugli effetti dell’attuazione della strategia di Lisbona ad oggi, e di un parere di prospettiva sul seguito della strategia dopo il 2010, con riflessioni sul ruolo chiave di regioni e città nei processi di governance.

LIME - Lisbon Methodology Working Group

Il Lisbon Methodology Working Group (LIME WG) è stato istituito nell’ottobre del 2006 dal Comitato di Politica Economica del Consiglio Economia e Finanza (ECOFIN) per sviluppare un framework metodo-logico dedicato alle riforme strutturali attuate nell’ambito della Strategia di Lisbona. In particolare, il LIME WG attua la tracciatura e monitoraggio delle riforme strutturali tramite una griglia di monitoraggio delle misure dei vari PNR, a fini di valutazione delle politiche, e di sviluppare un database sulle riforme microeconomiche: il MICREF. Inoltre, esso compie analisi microeconomiche dell’impatto delle riforme sui fattori che determinano la crescita, utilizzando, oltre alle valutazioni ex-ante ed ex-post, anche metodo-logie innovative (analisi integrate delle misure, degli effetti di spillover e delle interazioni rispetto ai vari livelli istituzionali..). IL LIME WG ha infine sviluppato analisi anche riguardo agli effetti macroeconomici delle riforme, tramite l’uso di modelli di simulazione per una valutazione integrata dell’impatto in chiave di aggregati economici, effetti dinamici delle riforme, effetti di secondo impatto ed esternalità.

zione è stata data inoltre a tematiche di rilievo, quali la riduzione degli oneri amministrativi e le pratiche di better regulation e semplificazione a livello regionale. Nel complesso, la programma-zione regionale si presenta forte e strutturata, connotata da alti livelli di integrazione al fine di garantire ampio ed omogeneo sostegno agli sforzi di crescita verso una maggior competiti-vità del sistema.

La Regione Emilia-Romagna da tempo orienta la propria programmazione sulla base della strategia di Lisbona Già nel 2004 la firma del Patto per la qualità dello sviluppo aveva dotato la Regione uno strumento innovativo per la definizione, condivisa con il sistema delle au-tonomie locali e delle istanze territoriali, di una vera strategia di crescita sostenibile. Oggi, la Regione segue attentamente le evoluzioni delle strategia, partecipando al dibattito europeo sul nuovo ruolo regionale, ed impegnandosi a garantire una radicale riorganizzazione e armo-nizzazione della propria programmazione, con la messa a punto di un sistema di governance interna forte, funzionale e soprattutto integrato e coordinato, anche nel quadro del processo del Quadro Strategico Nazionale e della c.d. pro-grammazione regionale unitaria^20. Questo sfor-zo è recentemente culminato nell’approvazione del DUP Documento Unico di Programmazione, e nell’avvio della fase operativa del ciclo di pro-grammazione del Fondo Aree Sottoutilizzate - FAS con l’approvazione del relativo Programma Attuativo Regionale - PAR.

Inoltre, l’ambizioso traguardo di integrare il monitoraggio del grado di raggiungimento degli obiettivi di Lisbona nel processo della politica regionale è stato raggiunto con l’ado-zione del Piano di valutal’ado-zione unitario

(delibe-20 Riferimento all’articolo specifico dell’Eurorapporto su pro-grammazione regionale unitaria per maggiori informazioni.

razione dell’Assemblea legislativa n. 180 del 25 giugno 2008), fortemente orientato ai principi di crescita ed occupazione^21,, senza tralasciare che già nell’ambito dell’aggiornamento del Documento di Programmazione Economica e Finanziaria - DPEF regionale l’analisi dei risultati conseguiti dalla programmazione rispetto al mandato di programma è effettuata tenendo conto in modo integrato delle varie tendenze evolutive economico-sociali, ed armonizzando in conseguenza l’azione regionale nei vari set-tori di intervento che concorrono allo sviluppo sostenibile del sistema territoriale.

A questi processi si accosta necessariamente il complesso percorso per la definizione condi-visa della nuova strategia per lo sviluppo e la coesione - il Piano Territoriale Regionale (PTR), documento-chiave di rappresentazione del disegno strategico della programmazione re-gionale, che nel corso del 2008 è stato oggetto di un ampio confronto con il sistema delle au-tonomie locali e degli stakeholders del mondo economico e sociale, articolato in forum svoltisi in tutte le Province²² tramite lo strumento delle Conferenze di Pianificazione provinciali.

Un valido sostegno alla gestione di questi percorsi è l’Atlante della Programmazione

21 Il Quadro Strategico Nazionale prevede che le Regioni predispongano un documento di strategia complessiva della politica regionale unitaria, che per la Regione Emilia-Romagna si concretizza nel DUP che indica gli obiettivi della politica re-gionale nel suo complesso, individuando rispetto alle politiche ordinarie modalità di integrazione e di verifica della addizio-nalità. La deliberazione n. 1132/07 ha implementato un nuovo sistema di governance interna dei processi di programmazione e valutazione, che recentemente ha portato all’approvazione, con deliberazione GR n. 1251/08, del Programma Attuativo del FAS Fondo Aree Sottoutilizzate; si apre ora nella seconda parte del 2008 la fase di interazione territoriale, in cui anche questo documento sarà portato alla discussione con il sistema delle autonomie locali e degli stakeholders. Per ulteriori informazioni vedi anche sezioni 2.1.2 e 2.1.3 di questo volume.

22 Riferimento al sito del PTR, ai singoli forum ed alla sezione 2.3 che segue di questo volume.

LRN - Lisbon Regions Network www.lisbonregionsnetwork.eu

Il LRN è un network, avviato nel 2004, di Regioni caratterizzate da affinità socio-economiche e soprattut-to dalla stessa forte ambizione di competitività nella crescita ed occupazione. I partner della Rete (Bru-xelles Capital Region, Helsinki Region, Land Hessen, Lisbona e Regione della Valle del Tago, la Regione Emilia-Romagna, Regio Randstad, la Regione di Stoccolma, Riga City and Region, lo Slovenian Business and Research Association, la Municipalità di Sofia, la Regione Valenciana, la West Midlands Region, la Regione Wielkopolska), hanno stabilito a Bruxelles la sede del network, che si adopera per rafforzare la dimensione regionale della strategia di Lisbona, ed offre un luogo di condivisione di esperienze e buone pratiche, nonché di studio e sperimentazione di processi di benchmarking e benchlearning, offrendo un contributo significativo al delicato dibattito sulla governance della strategia. Per questo il network ha implementato una piattaforma regionale che focalizza l’attenzione sugli strumenti di analisi delle critici-tà e sulla valutazione degli impatti dei tre pilastri della strategia specificamente riferita alla dimensione regionale e locale. Le regioni hanno a propria disposizione un luogo privilegiato per armonizzare la collaborazione istituzionale regionale per il raggiungimento degli obiettivi di Lisbona.

Dal 19 giugno 2008 il Vicepresidente della Regione Emilia-Romagna, Prof. Flavio Delbono ha assunto la Presidenza del LRN; tra le attività svolte dal LRN a partire da allora, si ricorda qui l’organizzazione della Conferenza, tenutasi il 3 e 4 luglio 2008 a Bologna, sul tema “2008-2010 and beyond: Lisbon Strategy and Cohesion Policy – European Regions facing future Challenges”.

2.2.6. LA REGIONE EMILIA-ROMAGNA E LISBONA: COSA ABBIAMO FATTO NEL 2008

I processi di regionalizzazione e di allargamento dell’UE richiedono, come già detto, continui ripensamenti del sistema di governance della strategia di Lisbona. Le competenze regionali toccano da vicino molti dei temi della strategia di Lisbona, ma se le Regioni sono già attori prin-cipali nell’attuazione delle politiche strutturali e di sviluppo sostenibile dei territori, l’unico modo per garantire l’efficacia e l’omogeneità delle ricadute territoriali della strategia è rico-noscere una partecipazione regionale adeguata anche nella fase di definizione e monitoraggio della strategia. La sfida è decisiva per il futuro dell’intero sistema Europa, ma possiamo vin-cerla solo se le Regioni potranno contribuire come attori al coordinamento strategico delle

politiche. Le Regioni italiane vogliono essere attori a pieno titolo della strategia di Lisbona;

nonostante ciò, finora la considerazione dei contributi regionali nell’ambito

nonostante ciò, finora la considerazione dei contributi regionali nell’ambito