L’interazione sempre più frequente tra mercati differenti e l’aumento della globalizza- zione hanno spinto verso la formazione di organi di regolamentazione e di vigilanza so- vranazionali, con particolare riguardo ai paesi appartenenti all’Unione monetaria europea. Le lacune palesate dalle Autorità di vigilanza nazionali in materia di cooperazione e coor- dinamento durante le recenti crisi a partire da fine 2007 hanno portato gli Stati membri all’ideazione di una nuova architettura della vigilanza europea.
La prima crisi aveva infatti evidenziato le debolezze del Mercato unico europeo, in- centrato sui criteri del mutuo riconoscimento e dell’armonizzazione minima. L’assenza di uniformità nella regolamentazione del settore bancario ha inoltre portato a episodi di ar-
3.2 Struttura della vigilanza a livello europeo 57
bitraggi regolamentari1, a differenze nella raccolta dei dati relativi all’andamento e alla gestione della banca (reporting ), che hanno impedito il rilevamento tempestivo dei rischi e la capacità di comparazione tra le varie banche. La supervisione dei gruppi cross-border2 è stata resa meno efficace dalla diversità tra regole e pratiche applicate. La leva finanziaria è stata inoltre utilizzata per l’aumento dei volumi nelle piazze locali, favorendo in tal modo gli intermediari nazionali. Tutti questi fattori hanno così contribuito a minare la stabilità del settore bancario europeo.
I limiti evidenziati hanno quindi portato alla sostituzione del principio di armonizza- zione minima con quello di armonizzazione massima della regolamentazione del settore finanziario e bancario. Il compito di favorire la convergenza delle prassi applicative e di formare un set unico di regole a livello europeo per il settore bancario, il cosiddetto "Single Rulebook", era quindi stato affidato alla European Banking Authority (EBA), un nuovo organismo formato nel gennaio del 2011 in seno all’Unione europea3.
La seconda crisi relativa ai debiti sovrani ha fatto emergere chiaramente la mancanza di un coordinamento per la gestione delle crisi e la mancanza di una rete di sicurezza a livello europeo. La gestione delle crisi e il supporto degli intermediari in difficoltà era infatti totalmente a carico delle singole Autorità nazionali. Questa non fu però una scelta obbligata, in quanto dopo il fallimento di Lehman Brothers fu proposta la creazione di un fondo a livello europeo, in modo da far fronte alle eventuali crisi, il quale non venne di fatto mai creato.
La forte interconnessione creatasi in tal modo tra Stati sovrani e banche ha così spin- to gli investitori a tenere conto nella valutazione delle banche del rischio di credito del Paese loro garante e della quantità di titoli di Stato da esse detenuti. Quello che ne è seguito è stato un malfunzionamento del mercato unico, con la sospensione delle attività interbancarie a livello di singoli stati e il successivo intervento della BCE, con l’offerta di liquidità illimitata a tassi molto vantaggiosi. Il mercato unico si è quindi frazionato su linee nazionali e ha interrotto lo svolgimento della funzione per cui era stato ideato.
Gli sforzi profusi per migliorare e implementare la struttura di vigilanza unica europea hanno portato alla realizzazione dell’attuale Unione Bancaria Europea.
Il quadro della nuova vigilanza si articola su due livelli, i quali svolgono attività di vigilanza macroprudenziale e vigilanza microprudenziale.
1
L’arbitraggio regolamentare riguarda la possibilità di trarre vantaggio da incoerenze presenti a livello normativo, che permettono il miglioramento il miglioramento del rischio-rendimento di un intermediario finanziario. Ne è un chiaro esempio quello legato ai requisiti di capitale previsti da Basilea II, il quale consentiva agli operatori finanziari di ottenere portafogli che avevano sia rischio sia rendimento atteso più elevati rispetto a quelli previsti dalla regolamentazione, pur soddisfacendo i requisiti regolamentari.
2
I gruppi cross-border sono quegli intermediari che non limitano le loro attività finanziarie al mercato domestico ma negoziano strumenti finanziari in mercati stranieri o con controparti di altri paesi.
3
Enria A., Intervento alla 6◦ Commissione permanente (Finanze e tesoro) relativa al tema "Il sistema bancario italiano nella prospettiva della vigilanza europea", Roma, European Banking Authority, 3 marzo 2015.
58 3. La vigilanza bancaria europea
L’organo preposto all’esercizio della vigilanza macroprudenziale è l’European Systemic Risk Board (ESRB). L’esercizio delle funzioni di supervisione sul sistema finanziario eu- ropeo è considerato vitale per la sua stabilità, confermato dallo stretto rapporto con il Consiglio di economia e finanza (Ecofin)4.
Gli obiettivi principali assegnati all’ESRB riguardano la prevenzione dei rischi sistemi- ci5e la salvaguardia a livello internazionale della stabilità finanziaria. Le principali funzioni pertinenti al raggiungimento di tali obiettivi sono la valutazione di potenziali rischi per la stabilità finanziaria attraverso il monitoraggio delle informazioni rilevate, la classificazione dei rischi rilevanti individuati secondo un ordine di priorità, l’emanazione di segnalazioni in caso di rischi significativi, l’adozione di provvedimenti riguardanti i rischi identificati, il monitoraggio del recepimento delle raccomandazioni fornite sulla base di relazioni inviate dai destinatari e l’istituzione di collaborazioni con il Financial Satbility Board (FSB), il Fondo monetario internazionale (FMI) e i paesi terzi.
La vigilanza macroprudenziale prevede quindi la supervisione dei rischi di instabilità ai quali il sistema finanziario europeo può andare incontro, il richiamo alla consapevolezza della presenza di questi rischi, l’assunzione di provvedimenti utili per mantenerli sotto controllo e la ricerca di cooperazione tra le varie istituzioni a livello globale.
Per questi motivi l’ESRB è in stretto contatto con le Autorità incaricate di occuparsi della vigilanza microprudenziale.
Al fine di proteggere i risparmiatori e di preservare maggiormente la solidità finanziaria dei singoli intermediari sono state create tre nuove Autorità di vigilanza finanziaria europee, le cosiddette European Supervisory Authorities (ESA), le quali sono poste all’interno di un quadro condiviso nel quale continuano a operare le singole Autorità di vigilanza nazionali presenti negli Stati membri. L’architettura in tal modo creata va sotto il nome di European System of Financial Supervisors (ESFS), la quale prevede una stretta collaborazione tra Autorità nazionali e Autorità europee ed è costituita dalle seguenti componenti:
• l’European Systemic Risk Board ; • le Autorità di vigilanza nazionali; • le tre nuove ESA che sono:
– l’European Banking Authority (EBA): ha il compito di salvaguardare la stabilità dei risparmiatori e di regolamentare il settore bancario, con particolare atten- zione ai rischi in esso individuabili. L’Autorità compie periodicamente dei test e
4
Il Consiglio di economia e finanza è composto dai ministri dell’economia e delle finanze di tutti gli Stati membri, ai quali si possono aggiungere i ministri del bilancio nazionali e il commissario europeo per la programmazione finanziaria e il bilancio nel caso in cui sia necessaria la preparazione del bilancio annuale dell’Unione europea.
5
Per rischio sistemico si intende la possibilità che le difficoltà riscontrate da un singolo intermediario finanziario possano diffondersi all’intero sistema e provocare di conseguenza delle reazioni a catena su scala globale.