Come i progetti tradizionali, un progetto di partnership si compone di una struttura regolatrice che comprende un apparato legale proprio a sé stante. Questo è spesso il risultato di una serie di leggi, regolazioni e documenti legali già esistenti che definiscono le caratteristiche normative di una partnership pubblico-privato.
Verso la fine la metà degli anni novanta, l’apparato legislativo cinese comincia ad arricchirsi di una vasta serie di normative che regolano, direttamente o indirettamente, l’ambito delle partnerships in Cina.
Nel 1995 è promulgata la Security Law68, un documento atto a favorire una nuova e moderna struttura d’investimenti in Cina, al fine di controllare l’esposizione ad eventuali rischi e la protezione in caso di fallimento della attività all’interno di un progetto. Questa provvede essenzialmente a regolare tre aspetti di fondamentale importanza in un progetto di PPP: garanzie, impegni e ipoteche.
Sempre nello stesso anno, si assiste alla promulgazione di una circolare che coordina i primi
progetti pilota BOT in Cina. La “BOT Circular”69 del 1995 segna l’ingresso in una nuova era in
ambito di infrastrutture finanziate da investitori stranieri in Cina. Questa garantisce la proprietà interamente straniera in progetti infrastrutturali specifici, permettendo agli sponsor di esercitare compiti quali controllo delle operazioni interne al progetto, management; allo stesso modo protegge gli interessi dei proprietari del piano. Questa circolare permette di ovviare a rischi politici per lo sponsor derivanti da eventuali perdite economiche nel progetto, aumentano il periodo di concessione contrattuale; All’interno di questo documento si stabiliscono principi guida per i progetti BOT che si susseguiranno negli anni successivi quali Chengdu Water, Laibin B Project e Changsha Power.
Un documento importante in ambito di partnership fra settori è la “Partnership Enterprises Law” (1997). Il Documento è emanato nella 24° Sessione del Comitato Permanente dell’8° Congresso Nazionale del Popolo il 23 febbraio 1997. Questo emendamento è formulato con lo scopo di regolare le partnerships fra le imprese, proteggendone e legittimandone i diritti e gli interessi, come quelli dei suoi creditori e dei partners, in uno scenario di ordine sociale ed economico, al fine di
promuovere lo sviluppo di una forte economia di mercato70.
68 La Security Law of the Republic of China fu adottata nella 6° Sessione del 9° Congressso nazionale del Popolo dal Comitato permanente il 29 dicembre 1998, effettiva il 07 gennaio 1999.
69 Il nome ufficiale di questa circolare è “Several Issues Concerning the Examination, Approval and
Administration of Experimental Foreign-Invested Concession Porject Circular ”(1995), promulgata dalla Commmissione per la Pianificazione e lo Sviluppo Statale, Ministro delle Comunicazioni, Ministro dell’Energia Elettrica.
Di fondamentale importanza la promulgazione della legge successiva denominata il 30 agosto 1999,
la Bidding Law71 divenuta effettiva nell’anno successivo. Questa legge regola tutte le attività
inerenti le procedure di offerta, salvaguardando i diritti dello Stato e delle parti coinvolte all’interno delle offerte per l’appalto, assicurando la qualità del progetto e promuovendo le performance economiche del progetto stesso (Cushman and Myers, 1999).
Dal 2000 il governo ha introdotto una serie di misure atte alla regolazione della fornitura di servizi
pubblici da parte di operatori privati. Nel dicembre del 2002 il Ministro delle Costruzioni72 ha
promulgato le “Opinions on Accelleration of Priavatization Process of Public Facilities”, nell’anno
successivo le “Rules for Management of Franchised Operation of Public Facilities”73 elaborate dal
governo dello Shenzhen. Sono dell’ottobre 2003 le “ Rules for the Franchised Operation of Basic
Urban Facilities”74 promulgate dal Governo Centrale.
Questi tre documenti introducono un processo molto importante affinchè le direttive inerenti la privatizzazione delle strutture pubbliche, attraverso il contratto di partnership, si sviluppino legalmente nella pratica. Il contenuto dei documenti definisce le modalità secondo le quali si attuano le operazioni di franchising nella fornitura, la struttura dei diritti di proprietà dei servizi e la regolazione del sistema tariffario. Si stabilisce la proprietà dopo la fine della partnership e come devono essere riformate le SOE in linea con le operazioni di franchising, nonché il sistema di controllo governativo (Ho, 2006).
Nel marzo 2004 il 10° Congresso Nazionale del Popolo (NPC) procede alla promulgazione di una serie di emendamenti a protezione dei diritti e degli interessi del settore privato. Questi emendamenti comprendono norme atte a proteggere i diritti e gli interessi legali d’istituzioni private e soggetti individuali. S’incoraggia e si supporta la crescita del settore privato provvedendo alla protezione della proprietà privata di ogni libero cittadino cinese. Diverse norme sono poste a diretta
71 In cinese: Zhonghua renmin gongheguo zhaobiao toubiaofa- 中国人民共和国招标投标法; Legge
adottata dal Comitato Permanente nel 9° Congresso Nazionale del Popolo durante l’11° Sessione nell’agosto del 1999.
72 Il Ministro delle Costruzioni ( in cinese, Jianshe Bu- 建设部),anche conosciuto come Ministry of Housing and Urban-Rural Development, è il ministro in carica che provvede alla supervisione delle attività di
costruzione e delle abitazioni nella Repubblica Popolare Cinese (www.cina.org.cn )
73 In cinese semplificato (Gongyong shiye texu jingying banfa- 公用事业特需经营办法）;
tutela delle partnerships pubblico-privato e delle semplici collaborazioni fra i due settori dell’economia.
Fra queste la più importante è l’ “Administrative Permission Law”75 che diventa efficace il 1° luglio
2004. Attraverso questa legge, lo Stato si propone di coordinare i vari livelli amministrativi proteggendo e legittimando gli interessi dei cittadini, delle persone legali e di tutte le organizzazioni. Si promuove la trasparenza e la responsabilità sociale degli atti promulgati dai vari livelli amministrativi, aggiustando e definendo i ruoli, le relazioni e le funzioni degli organi statali e delle amministrazioni. In tal senso, lo Stato opera per costruire un governo “service-oriented” capace di proteggere gli investitori privati da forti perdite, nonché dalla corruzione e dagli abusi di potere diffusi fra gli ufficiali dei dipartimenti amministrativi locali.
Con la successiva “Legge sui diritti di proprietà”76, diventata effettiva l’1 ottobre 2007, si
rafforzano le tutele per quanto concerne i diritti di proprietà in un’economia di mercato.
Nell’ambito del franchising troviamo ancora le “Regolazioni sull’amministrazione dei Franchising
commerciali”77 è un documento presentato dal Consiglio di Stato che diventerà effettivo il 1 marzo
del 2007. Questo emendamento nasce con l’intento di sostenere e incoraggiare future collaborazioni fra il settore pubblico e privato dell’economia su larga scala, permettendo ai meccanismi innovativi apportatati dal management privato di incontrare le opportunità di finanziamento pubbliche attraverso precisi accordi contrattuali.
Di fondamentale importanza nello scenario legislativo cinese è ancora la “Legge Antimonopolio”
che diviene effettiva l’1 agosto 2008. La normativa78 cerca di porre un limite al dominio
75 Legge elaborata durante il 4° Meeting del Comitato Permanente del 10° Congresso nazionale del Popolo, il 23 agosto 2003 e promulgata del 7° Presidente della Repubblica Popolare cinese il 28 agosto 2003 (order.n°7) (www.gov.cn ).
76 La Leggi sui diritti di proprietà in Cina (Proprietary Law), promulgata il 16 marzo 2007, entra in vigore l’1 ottobre dello stesso anno. É promulgata durante la 5° Sessione del Congresso del Nazionale del Popolo, ordinanza n°62 del Presidente della RPC (Hu Jintao) (www.gov.cn ).
77 La “Regulation on the Administration of Commercial Franchises Operations “ promulgata dal Consiglio di Stato del RPC, durante il 167° Meeting del 31 gennaio 2007, entrata in vigore il 1 maggio 2007
(www.gov.cn ).
monopolistico di alcune enti amministrativi in determinati settori quale Public Health Bureau79,
Statal Amministration of Industriy and Commerce (SAIC)80, che spesso, abusando del proprio
potere, generano restrizioni nella competizione, proponendo trattamenti discriminatori o condotte restrittive e preferenziali.
Un altro esempio è la “Government Procurement Law81”(2002). Questa legge regola i processi di
fornitura di servizi, beni e strutture da parte del governo, fornendo un catalogo completo delle tipologie di forniture a responsabilità del governo, nonché i limiti di competenza di organi o istituti governativi nella fornitura.
Fra le più recenti documentazioni, in ambito dei progetti BOT, troviamo la “ Circular Clarifying
Financial Aspects of BOT projects”.82. Questa circolare definisce alcuni concetti chiave quali,
equità, mobilitazione di capitale e profitti per gli investitori; essa stipula le condizioni e i parametri di pagamento per progetti BT, giuda la finalizzazione del valor delle strutture in contratti BOT, BTO e BT. Questa circolare interessa investitori e entità statali autorizzate a stipulare progetti con eventuali organizzazioni, individui o aziende private.
Queste sono solo alcune delle numerose leggi che compongono l’apparato legislativo a tutela delle
collaborazioni fra i settori dell’economia cinese83.
mercato a livello locale. In particolare fa riferimento ad attività quali: abuso di posizione dominante; accordi di monopolio; concentrazione.
79 In cinese: Weisheng shu- 卫生署;
80 In cinese: Guojia gongshang xingzheng guanli zongju- 国家工商行政管理总局；
81 La Government Procurement Law; (Zhonghua Renmin gongheguo zhengfu caigou fa- 中华人民共和国政
府采购法） è una norma adottata durante il 28° Meeting del Comitato Permanente del 9° Congresso Nazionale del Popolo il 29 giugno 2002 (Order.68 del Presidente della Rep. Jiang Zemin), effettiva il 1° gennaio 2003( www.fdi.gov.cn )
82 Promulgata l’11 novembre 2011 dal Ministro della Finanza ( Circolare n°166/2011/TT-BTC), giuda
all’attuazione del decreto n° 108/2009/ND-CP datato novembre 2009 sugli investimenti basati su progetti di BOT, BTO, BT (www.mayerbrown.com );
83Regulations on the Registration and Management of Social Organizations (1998); Public Welfare Donation Law (1998); Regulations on the Registration and Management of Foundations; Provisional Regulations on the Administration of Foreign Chambers of Commerce; Provisional Regulations for Registration and Management of Non-commercial Institutions (1998); Tendering Bidding Law (January 1, 2000);
Nonostante la ricchezza normativa è possibile asserire che non esiste una struttura vera e propria a salvaguardia delle collaborazioni fra il settore pubblico e privato dell’economia. Ad esempio nel settore del franchising manca un vero e proprio apparato che definisca all’interno di quali settori può svilupparsi il franchising, quali sono gli organi che lo supervisionano e lo garantiscono in modo da realizzare un adeguato servizio pubblico.
Anche per quanto riguarda le regolazioni sulla liberalizzazione di mercato (soprattutto nel settore sanitario), si sono create restrizioni tali da condizionare la regolare libertà nel mercato stesso, come monopoli delle SOE sul mercato o strategie finanziarie che impongono particolari tasse abusive. Ne consegue che con un sistema legislativo così debole spesso vi siano violazioni governative dei diritti e degli interessi legali delle aziende.
È necessario ricorrere a misure urgenti che possano assicurare l’effettività delle partnerships pubblico-privato. Il sistema legale deve essere chiaro e accessibile, applicato in egual misura a tutti gli stakeholders che agiscono all’interno della partnership con strutture burocratiche legali adeguate che assicurino la collaborazione con partner privati, al fine di raggiungere risultati prefissati. La promozione di queste collaborazioni può avvenire attraverso forum, seminari e conferenze, utili ad incrementare la comunicazione fra il governo e il settore privato e a sviluppare strutture e meccanismi pro-loco efficienti (Global Business Coalition, 2007).