Il tema del governo unitario del trasporto pubblico locale si pone prepotentemente in quei bacini territoriali con elevati livelli di traffico e di congestione, in grandissima parte ascrivibili al trasporto privato, e generalmente caratterizzati da forti flussi radiali imperniati su un centro attrattore, corrispondente ad una città di medio-grandi dimensioni.
Tali bacini corrispondono sostanzialmente alle aree metropolitane, che in Italia la legge ha identificato in 14 città metropolitane18 (art. 1, comma 5 della L. 56/2014 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”; alle 9 città metropolitane delle Regioni a statuto ordinario si aggiungono 4 delle Regioni a statuto speciale).
Nell'ambito del trasporto pubblico, per identificare lo spettro di funzioni ascrivibili alle Città metropolitane occorre far riferimento sempre alla L. 56/2014, benché essa tratti dei principi e dei contenuti generali delle finalità istituzionali delle città metropolitane.
Se ne coglie cosi la potenziale portata nei seguenti riferimenti di legge:
Art. 1, comma 2:
“..promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana“
Art. 1, comma 44
“Pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana, ..”
“strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano”
“mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito metropolitano”
Le Regioni, nell'attuare le disposizione della L. 56/2014 in tema di attribuzioni di competenze alle Città metropolitane sul trasporto Pubblico non sono state particolarmente innovative, nel senso che non hanno inteso rivedere la ripartizione delle funzioni sul trasporto ferroviario, che resta sostanzialmente in capo alle stesse Regioni (con l'unica eccezione “storica” delle Province di Trento e Bolzano), riconfermando le funzioni sul trasporto pubblico locale in senso stretto.
Una parziale eccezione, ma indipendente dalla L. 56/2014, è rappresentata dall'esperienza piemontese.
18 Bari, Bologna, Cagliari, Catania, Firenze, Genova, Messina, Milano, Napoli, Palermo, Torino, Reggio Calabria, Roma, Venezia
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Eppure, l'unico sistema di trasporto pubblico in grado, potenzialmente e se ben organizzato, di rispondere efficacemente alla forte domanda di mobilità metropolitana è il trasporto di bacino metropolitano ed in particolare ferroviario, e già da qualche decennio molte realità europee (tra le più avanzate si cita Zurigo, Stoccarda, Monaco, Barcellona) e italiane (Torino e Milano) hanno realizzato un'offerta di servizio ferroviario in grado di assorbire una quota rilevante di traffico metropolitano.
Caratteristiche fondamentali di un servizio ferroviario metropolitano sono:
adeguato numero di fermate rispetto al territorio urbanizzato;
servizi ferroviari passanti;
orari rigidamente cadenzati e coordinati;
integrazione modale con il trasporto pubblico su gomma e con il trasporto privato in corrispondenza delle fermate ferroviarie;
integrazione tariffaria, con titoli di viaggio validi per tutti i servizi di trasporto pubblico;
adeguate politiche per la sosta nell'area centrale.
La precondizione per la buona organizzazione di un servizio ferroviario metropolitano è il chiaro, univoco e unitario esercizio delle competenze di pianificazione, programmazione ed amministrazione del servizio, meglio se riportato alla stessa scala di governo del trasporto pubblico locale in senso stretto.
Bologna è stata tra le prime realtà in Italia a comprendere l'importanza di un servizio ferroviario metropolitano per la mobilità del bacino metropolitano. L'occasione fu data nei primi anni novanta dal progetto della nuova linea ferroviaria veloce Milano-Bologna-Firenze, che gli Enti locali bolognesi approvarono a condizione che prevedesse l'attraversamento della Città in sotterranea, e la realizzazione di un servizio ferroviario metropolitano con le caratteristiche sopra specificate, basato sulle linee esistenti, e sul notevole vantaggio di avere un nodo ferroviario passante.
Nacque così il progetto di SFM bolognese, che nel corso degli anni ha visto la sottoscrizione di tre specifici Accordi (nel 1994, nel 1997 e nel 2007), parallelamente al prolungarsi dei tempi di realizzazione della linea AV e dello stesso SFM.
Non è difficile riconoscere che uno dei motivi dei risultati solo parziali finora conseguiti è da ascrivere alla mancanza di una regia unitaria sul trasporto pubblico e sul SFM, che vede l'Ente maggiormente interessati alla sua realizzazione - la Città metropolitana di Bologna - priva di reali poteri decisionali sul trasporto ferroviario di area metropolitana, essendo tali poteri in capo alla Regione Emilia-Romagna.
Sul tema della governance del SFM bolognese, esso si pose ben presto all'attenzione del Comune e della Provincia di Bologna come condizione cruciale per la sua attuazione, e trovò la sua prima definizione nell'art. 21, comma 3 della LR 30/199819 Emilia-Romagna “Disciplina generale del trasporto pubblico regionale e locale”, tuttora vigente.
19“La programmazione e la progettazione del servizio ferroviario metropolitano bolognese sono effettuate dalla Regione d'intesa con la Provincia e il Comune di Bologna ovvero con la loro Agenzia, per quanto delegato, tenendo conto del livello dei servizi minimi ferroviari individuato nell'atto di indirizzo generale di cui all'articolo 8 della presente legge nel rispetto degli accordi sottoscritti con Stato e FS SpA a cui abbia aderito anche la Regione”.
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Negli anni trascorsi la formula di governance prevista dalla LR 30/98 ha mostrato tutti i suoi limiti, e si è cercato di pervenire ad un assetto di competenze più adeguato in occasione della sottoscrizione dell'ultimo Accordo sul SFM, del 19-6-2007: l'art. 12 dell'Accordo20 prevedeva in termini generali una maggiore valorizzazione del ruolo degli Enti Locali bolognesi sul SFM, anche in relazione alla costituzione della Città Metropolitana, ma tale previsione non ha finora trovato attuazione.
L'obiettivo di una nuova governance sul SFM fu sin dall'inizio molto chiaro: esso mirava a riportare alla giusta scala metropolitana le funzioni e le responsabilità sul SFM, in modo da attribuire alla stessa scala di governo pieni poteri di programmazione, regolazione e finanziamento su tutti i servizi di trasporto pubblico di valenza metropolitana.
Occorre comunque prendere atto che la Legge Regionale n° 13 del 2015 “Riforma del sistema di governo regionale e locale e disposizioni su Città metropolitana di Bologna, province, comuni e loro unioni” all'art. 25, comma 4 ha confermato il solo concorso della Città metropolitana di Bologna alla programmazione del servizio ferroviario metropolitano, nell’ambito del servizio ferroviario regionale e alle intese di cui all’articolo 24, comma 5, lettere b) e d), e che tale intesa è di norma annuale e comunque prevista ogniqualvolta vi siano significativi atti di programmazione del servizio.
Questa disposizione ha trovato un'ulteriore conferma nell'art. 4 dell'Intesa Generale Quadro tra Regione e Città Metropolitana di Bologna (ex art. 5 della LR 13 del 2015), sottoscritta il 13-1-2016, che prevede al comma 3 che “le funzioni di programmazione come definite al comma 2 sono esercitate dalla Regione, previa intesa con la Città metropolitana di Bologna e sulla base di specifiche intese attuative della presente Intesa Generale Quadro”.
Più recente è il “Protocollo d'intesa tra la Regione Emilia-Romagna e la Città metropolitana di bologna per l'attuazione del concorso della Città metropolitana alla programmazione del servizio ferroviario metropolitano (SFM), ex art. 25 comma 4 della LR 13/2015”, sottoscritto il 31-7-2017, e sostanzialmente ribadisce quanto previsto negli accordi precedenti.
Gli ambiti di maggiore interesse in cui operare attengono in particolare a:
una più razionale ed efficiente integrazione tra i sistemi di trasporto pubblico su ferro e su gomma;
la sottoscrizione di un'intesa annuale con la Città Metropolitana di Bologna, prevista dall'art. 25 della LR 13/2015, sugli orari dei servizi ferroviari, assicurando la partecipazione attiva della Città Metropolitana nei principali momenti di confronto annuale con i Gestori delle infrastrutture ferroviarie e con le Imprese ferroviarie sulla definizione degli orari dei servizi ferroviari di interesse della Città metropolitana di Bologna;
20 “Accordo per il completo sviluppo ed attuazione del servizio ferroviario metropolitano bolognese (SFM)”, sottoscritto il 19-06-2007, art. 12: Nuovi ruoli per il SFM:
“Data la precipua caratterizzazione del SFM bolognese come sistema portante di trasporto pubblico su sede propria d’ambito metropolitano, come descritto negli artt. 3 e 4 del presente Accordo, si conviene sull’opportunità che venga maggiormente valorizzato il ruolo degli Enti locali bolognesi nella programmazione ed amministrazione del SFM, anche eventualmente adeguando quanto previsto dall’art. 21, comma 3 della L.R. 30/98.
In particolare, con separato Accordo tra Regione Emilia-Romagna, Comune e Provincia di Bologna, ed in relazione anche ai previsti sviluppi nel riassetto istituzionale delle aree metropolitane saranno rafforzati ruoli e competenze al livello locale sulla programmazione e organizzazione del SFM, in stretta correlazione con i servizi di trasporto pubblico su gomma, anche riferite a prevedibili nuovi compiti dell’Agenzia per la Mobilità bolognese SRM S.p.A., fermo restando il precipuo ruolo di coordinamento ed indirizzo della Regione Emilia-Romagna sui servizi ferroviari”.
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attività di approfondimento trasportistico, tecnico ed operativo per la rapida realizzazione dei passanti ferroviari del SFM bolognese;
collaborare a strutturare un'informazione sul servizio ferroviario metropolitano mirata e coordinata con quello su gomma, sul modello di altre realtà metropolitane italiane (Milano, Torino etc.);
valorizzazione del SFM quale sistema portante della mobilità metropolitana, sia nei suoi strumenti di pianificazione e di programmazione, che negli indirizzi specifici relativi a trasporto pubblico metropolitano ed alla sua promozione;
coordinare ed orientare le politiche, anche territoriali, e le azioni dei comuni, per favorire sempre più l'utilizzo del servizio ferroviario per la mobilità metropolitana;
ricercare, anche d'intesa con la Regione, percorsi, forme e modalità di finanziamento aggiuntivi per il completamento e l'avvio a regime del SFM, sia per nuovi investimenti che per l'incremento dei servizi;
il coordinamento delle attività e delle funzioni dei Comuni riguardo alle stazioni ferroviarie, alla qualità dei servizi offerti ed alla riconoscibilità ed all'immagine coordinata del SFM, in attuazione del progetto finanziato nell'ambito del Progetto PIMBO (trasporto Integrato metropolitano Bolognese).
In conclusione, la riforma Delrio ha indicato la mobilità come uno dei temi primari di livello metropolitano. Indicazione rafforzata poi da altri documenti governativi tra cui il decreto relativo ai PUMS che dà alle Città metropolitane la competenza specifica. D’altronde tutte le aree metropolitane d’Europa hanno la pianificazione e programmazione della mobilità come mission principale.
La governance a Bologna prevede una dispersione forse eccessiva di poteri e funzioni fra regione, comuni, Città metropolitana, agenzia della mobilità, aziende di trasporto, ecc. Dobbiamo comunque prendere atto che, nonostante i numerosi accordi interistituzonali, sul trasporto pubblico, e in particolare su quello ferroviario, il coordinamento delle politiche sulla mobilità risulta non sufficiente rispetto alle alte prestazioni richieste. Si pensi solo all’attuazione del progetto SFM che sta subendo ritardi non sostenibili.
È quindi essenziale, per l’operatività e l’ efficacia di questi servizi, che la Città metropolitana diventi il principale strumento di coordinamento e si attrezzi pienamente per il loro sviluppo, creando innanzitutto la Cabina di Regia per il Sistema di Trasporto Pubblico Metropolitano (TPM). Per far ciò l’Agenzia della mobilita, se opportunamente riformata, potrebbe essere un valido strumento al quale assegnare compiti anche di carattere ferroviario, integrandola in modo più sinergico all’interno della struttura della Città metropolitana.