Le Unioni di Comuni nel quadro del contenimento della spesa pubblica

Ciò che contraddistingue le manovre legislative degli ultimi anni è la necessità di razionalizzare e ridurre la spesa pubblica. Così, i precedenti interventi “permissivi” in materia di associazionismo,

vengono sostituiti da altri di natura più vincolata e, non a caso, come vedremo, ricompaiono limiti di natura demografica e territoriale. Il già citato Decreto Legge n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010, all’art. 14, rubricato <<Patto di stabilità interno ed altre disposizioni

sugli enti locali>>, co. 28, stabilisce un obbligo, per i Comuni minori

di esercitare in forma associata, attraverso Convenzione e Unione, le funzioni fondamentali elencate dall’art. 21, co. 3, della Legge n. 42/2009.

In particolare, per i Comuni <<con popolazione superiore a 1.000

abitanti e fino a 5.000 abitanti, esclusi i comuni il cui territorio incide integralmente con quello di una o di più isole ed il comune di Campione d’Italia>>. L’art. 29 precisa, inoltre, che le funzioni già esercitate in

forma associata non possono essere svolte singolarmente dai Comuni. È quindi compito della Regione, previa concertazione con i Comuni interessati nell’ambito del Consiglio delle autonomie locali, individuare con propria legge <<la dimensione territoriale ottimale e omogenea per

area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni con dimensione territoriale inferiore a quella ottimale, delle funzioni fondamentali>>. I principi ispiratori su

cui devono basarsi le scelte regionali sono quelli di economicità,

efficienza e riduzione delle spese. Per quanto riguarda, invece, il limite

demografico minimo valevole per l’insieme dei Comuni che sono tenuti ad esercitare le funzioni fondamentali in forma associata, questo è fissato in 10.000 abitanti, <<salvo diverso limite demografico

individuato dalla regione entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138>>.

In sintesi, si è trattato di un provvedimento che ha offerto una soluzione alle istituzioni locali impossibilitate a gestire autonomamente e in modo conveniente i loro servizi: la formazione di associazioni comunali, da perfezionarsi sulla base delle condizioni e dei termini individuati dalle rispettive leggi regionali con apposite proprie leggi, che devono essere approvate a seguito di un’ampia concertazione effettuata con i Comuni interessati dal fenomeno aggregativo54.

Tra gli interventi di maggior rilievo finalizzati alla riduzione della spesa pubblica, è poi da ricordare il D.L. n. 138/2011, convertito in Legge n. 148/2011, intervenuto ancora una volta sulle modalità di esercizio e le forme associative tra Comuni, rendendo ancora più rigorosa la disciplina introdotta dal D.L. n. 78/2010. Obiettivo della normativa era

<<assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento delle spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici>>. In primis, viene

modificato il limite demografico per lo svolgimento delle funzioni fondamentali in forma associata, fissato a 10.000 abitanti55, ampliando così notevolmente la fascia di Comuni potenzialmente coinvolti. Siamo di fronte ad un vero e proprio vincolo esterno alle modalità di

54 _{E. Jorio, Le Unioni di Comuni: vantaggi e problematiche (anche derivanti dal}

riordino delle Province), in Il diritto della Regione, pubblicato il 12/02/2013.

svolgimento delle funzioni fondamentali e non semplicemente all’incentivazione dell’aggregazione tra enti locali minori.

Viene poi introdotta una normativa speciale per i Comuni fino a 1.000 abitanti. La disciplina, contenuta all’art. 16 del D.L. 138, avente ad oggetto la <<Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica

nei comuni e razionalizzazione dell’esercizio delle funzioni comunali>>, prevede che tali Comuni debbano esercitare obbligatoriamente in forma associata le funzioni amministrative e i servizi pubblici tramite Unioni di Comuni, escludendo lo strumento della Convenzione, come disciplinato dal D.L. n. 78/2010. La complessiva popolazione delle Unioni deve essere di norma superiore a 5.000 abitanti (o 3.000 abitanti nel caso in cui i Comuni appartengano o siano appartenuti a Comunità montane). È poi compito delle Regioni, eventualmente, individuare un limite demografico diverso. Inoltre, il D.L. n. 138/2011 ha previsto che, entro sei mesi, i Comuni interessati, con deliberazione del Consiglio comunale adottata a maggioranza assoluta, debbano formulare alla Regione una proposta di aggregazione, di identico contenuto, per l’istituzione della rispettiva Unione. La Regione dovrà poi provvedere a sancire l’istituzione di tutte le Unioni, anche in assenza della proposta di aggregazione56.

La disciplina delle Unioni speciali non è però esclusiva. Infatti, possono decidere di aderirvi anche Comuni con una popolazione superiore a 1.000 abitanti.

L’obbligo di formare o partecipare ad un’Unione non si applica però ai Comuni che, alla data del 30 settembre 2012, esercitano le funzioni e i

servizi attraverso Convenzione istituita ai sensi del precedente D.L. n. 78/2010. I Comuni convenzionati però, in questo caso, devono

trasmettere al Ministero dell’interno una <<attestazione comprovante il

conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, mediante convenzione, delle rispettive attribuzioni>>. Così il

Ministro, previa valutazione delle attestazioni ricevute, adotta l’elenco dei Comuni obbligati e di quelli esentati dall’obbligo di costituire l’Unione.

Le Unioni costituite in base a tale regime, sono assoggettate ad una disciplina innovativa. Infatti, viene affidata loro la programmazione economico finanziaria e la gestione contabile con riferimento alle funzioni amministrative svolte per conto dei Comuni che ne sono membri. I Comuni membri dell’Unione concorrono poi alla predisposizione del bilancio di previsione dell’Unione per l’anno successivo, mediante deliberazione del Consiglio comunale, di un documento programmatico, nell’ambito del piano generale di indirizzo deliberato dall’Unione; l’Unione, a cui vengono trasferite le risorse umane, succede poi a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in essere che siano inerenti alle funzioni ed ai servizi ad essa affidati e le vengono trasferite tutte le risorse umane a ciò strumentali.

Gli organi dell’Unione invece sono individuati nel Consiglio, nel Presidente e nella Giunta. Il Consiglio è formato da tutti i Sindaci dei

Comuni costituenti l’Unione nonché, in sede di prima applicazione, da due consiglieri comunali per ciascun Comune, eletti dai rispettivi Consigli comunali, con la garanzia che uno dei due appartenga all’opposizione. Il Consiglio elegge il Presidente dell’Unione tra i componenti. Il Presidente dell’Unione dura in carica due anni e mezzo, può essere rieletto ed esercita le competenze attribuite ai Sindaci dall’art. 50 T.U.E.L, eccetto quelle che restano in capo ai Sindaci di ciascun Comune in qualità di ufficiali di Governo. Il Presidente dell’Unione presiede la Giunta, formata da assessori nominati dal Presidente tra i sindaci componenti del Consiglio57. All’Unione è riconosciuta potestà statutaria e lo statuto viene adottato dal Consiglio dell’Unione con deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti, entro venti giorni dalla data di istituzione dell’Unione. L’art. 19 del D.L. n. 95/2012, convertito con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135, ha introdotto importanti novità in materia di funzioni e servizi comunali, oltre che in materia di Unioni di Comuni. Il primo comma, come si è ricordato, ha individuato un nuovo elenco58 di funzioni fondamentali e ha previsto che tutti i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a Comunità montane, esercitino obbligatoriamente in forma associata, mediante Unioni di comuni o Convenzione, la quasi totalità delle funzioni fondamentali (ad esclusione della tenuta dei registri di

57 _{Il numero degli assessori non può superare quello previsto per i comuni aventi}

popolazione corrispondente a quella dell’unione.

stato civile e di popolazione e dei compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale). Rispetto a quanto contenuto nel precedente D.L. n. 78/2010 (art. 14, co. 28), viene superata la divisione tra Comuni sopra e sotto 1.000 abitanti. Questi ultimi, infatti, vengono ora ricompresi nella nuova disciplina con la possibilità, prevista dal co. 2, di accedere ad un modello di Unione derogatorio a cui si applica la disciplina dell’art. 16, D.L. n. 138/2011, convertito in L. n. 148/2011, e non quella generale contenuta nell’art. 32, T.U.E.L.

L’art. 19, co. 1, lett. d) ed e), introduce invece modifiche ai co. 30 e 31 dell’art. 14 del D.L. n. 78/2010, riguardo sia al termine entro il quale la Regione può determinare un limite demografico minimo dell’Unione dei Comuni diverso da quello pari a 10. 000, sia i termini entro i quali i Comuni attuano le novellate disposizioni in tema di obbligo di esercizio associato di funzioni. In particolare:

- Circa il limite demografico minimo delle Unioni, questo è confermato in 10.000 abitanti, salvo diverso limite stabilito dalla Regione entro il 12 ottobre 2013 e, previa concertazione con i Comuni;

- la durata minima delle Convenzioni per l’esercizio obbligatorio delle funzioni in forma associata è fissata in tre anni e, al termine di tale periodo, qualora non si dimostri l’efficacia e l’efficienza della gestione, i Comuni sono obbligati ad esercitare le funzioni tramite Unione;

- vengono ridefiniti i termini per dare attuazione alla gestione associata tra piccoli Comuni secondo un procedimento articolato in due fasi, per cui entro il 1° gennaio 2013 i Comuni interessati devono svolgere in forma associata almeno tre funzioni fondamentali ed entro il 1 gennaio 2014 le restanti sette.

Qualora i Comuni non ottemperino, rispetto ai termini di attuazione stabiliti, il prefetto assegna loro un termine perentorio, decorso inutilmente il quale verrà attivato il potere sostitutivo del Governo ai sensi dell’art. 8 della L. n. 131/2003.

Per quanto riguarda i Comuni fino a 1.000 abitanti, la nuova disciplina modifica l’art. 16 del D.L. n. 138/2011 nella parte in cui si rendeva obbligatoria la costituzione delle Unioni di Comuni speciali, al fine di gestire in forma associata di tutte le funzioni ed i servizi, prevedendola non più come obbligatoria ma facoltativa. I Comuni fino a 1.000 abitanti possono quindi decidere, nell’ambito della loro autonomia, se gestire in maniera associata le sole funzioni fondamentali, di cui al rinnovato art. 14 del D.L. n. 78/2010, attraverso le Convenzioni o l’Unione, ex art. 32 D.Lgs n. 267/2000, ovvero tutte le funzioni ed i servizi tramite l’Unione speciale o una o più Convenzioni, ex art. 16 del D.L. n.138/2011. Ai Comuni fino a 1.000 abitanti che esercitano in forma associata tutte le funzioni e i servizi pubblici tramite Unione si applica la disciplina in deroga alle previsioni dell’art. 32 T.U.E.L. secondo cui:

- l’affidamento all’Unione di competenze in materia di programmazione economico– finanziaria e di gestione contabile, nonché di potestà impositiva sui tributi locali;

- la popolazione dell’Unione deve essere di norma superiore ai 5.000 abitanti o ai 3.000 abitanti se i Comuni appartengono o sono appartenuti a Comunità montane;

- la deliberazione dei rispettivi Consigli dei Comuni attraverso cui avanzare alla Regione la proposta di aggregazione per l’istituzione della rispettiva Unione entro il termine perentorio di 6 mesi dalla data di entrata in vigore del D.L. n. 95/2012; nel termine perentorio del 31 dicembre 2013 la Regione è chiamata a sancire l’istituzione delle Unioni nel proprio territorio, anche in caso di mancata proposta;

- gli organi dell’Unione sono il Consiglio, il Presidente e la Giunta. Il Consiglio, a cui spettano le competenze previste dal T.U.E.L. è composto da tutti i Sindaci dell’unione e, in prima applicazione, da due consiglieri comunali per ciascuno di essi; - entro 30 giorni dalla data di istituzione dell’Unione, il Consiglio

è convocato di diritto al fine di eleggere il Presidente dell’Unione tra i Sindaci dei Comuni associati;

- la Giunta, a cui spettano le competenze previste nel T.U.E.L., è composta dal Presidente e dagli assessori nominati dal Presidente tra i Sindaci che compongono il Consiglio;

- entro 20 giorni dall’istituzione dell’Unione, il Consiglio adotta lo statuto dell’Unione;

- i Comuni possono esercitare le funzioni anche mediante una o più convenzioni di durata almeno triennale, fermo restando la necessità di provare alla scadenza del termine per la gestione associata delle funzioni il raggiungimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza; in caso contrario, i Comuni precedentemente convenzionati, dovranno costituire un Unione di Comuni;

- dal giorno della proclamazione degli eletti, le Giunte dei Comuni che ne fanno parte decadono di diritto;

- Con riferimento al patto di stabilità, è confermato che i Comuni che opteranno per l’Unione, ex art. 16 del D.L. n. 138/2011, vi saranno assoggettati a decorrere dal 2014.

Infine, al co. 3, infine, l’art. 19, riforma l’art. 32 del T.U.E.L. e prevede che:

- l’Unione dei Comuni costituita in prevalenza da Comuni montani è detta Unione di Comuni montani e può esercitare anche le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna e delle leggi in favore dei territori montani;

- ogni Comune può partecipare ad una sola Unione, anche se è previsto che le Unioni di comuni possono stipulare apposite Convenzioni tra loro o con i singoli Comuni;

- sono individuati nel dettaglio gli organi dell’Unione e le modalità della loro costituzione;

- lo statuto individua le funzioni svolte dall’Unione e le corrispondenti risorse e non più la disciplina degli organi dell’Unione;

- è riconosciuta in via generale la potestà regolamentare e statutaria;

- all’Unione sono conferite le risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio delle funzioni ad essa attribuite, anche se a ben vedere sono stati introdotti nuovi vincoli in materia di spesa di personale59;

- all’Unione competono gli introiti derivanti da tasse, tariffe e dai contributi sui servizi ad essa affidati;

- i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti già facenti parte di un’Unione possono optare, qualora ricorrano i presupposti, per la disciplina prevista dall’art. 14 del D.L. n. 78/2010 o per quella di cui all’art. 16 del D.L. n. 138/2011;

- Entro due mesi dall’entrata in vigore del decreto, la Regione ha facoltà di individuare limite geografici diversi rispetto a quelli previsti dall’art. 16 co. 4 del D.L. n. 138/2011 (5.000 o 3.000 se appartenenti a Comunità montane).

59 _{La spesa sostenuta per il personale dell’unione non può superare la somma della}

spesa di personale sostenuta precedentemente dai singoli comuni partecipanti e sono inoltre previsti progressivi risparmi di spesa in materia di personale attraverso una razionalizzazione organizzativa.