Università di Pisa
Dipartimento di Scienze Politiche
Corso di Laurea Magistrale in Sociologia e Politiche Sociali
Tesi di Laurea
Minori stranieri o stranieri minorenni?
Il minore straniero non accompagnato tra frontiere del diritto
e dispositivi di tutela
ANNO ACCADEMICO 2017/2018
Candidata
Andreea Loredana Moraru
Relatore
I WANT THE RIGHT OF LIFE, OF THE LEOPARD AT THE SPRING, OF THE SEED SPLITTING OPEN- I WANT THE RIGHT OF THE FIRST MAN. NÂZIM HIKMET, TURKISH POET (1902-1963)
INDICE
Introduzione ……… Capitolo Primo
CRISI GLOBALE E MOVIMENTI MIGRATORI
1.1 Migranti e migrazioni. Breve excursus storico……….…………... 1.2 Migrazioni forzate nel mondo globalizzato. Cause………. 1.3 Minori stranieri, migrazioni forzate e volontarie……….
Capitolo Secondo
I MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI
2.1 Riferimenti giuridici………. 2.2 Verso una definizione organica……… 2.3 L’accertamento dell’età ………... 2.4 Minori che varcano frontiere. Statistiche a confronto………...
Capitolo Terzo
TUTELA DEL MINORE (STRANIERO NON ACCOMPAGNATO)
3.1 Minore straniero non accompagnato “in stato di abbandono” ……… 3.2 Organi di tutela del minore non accompagnato in stato di abbandono………… 3.3 Minori stranieri affidati alle comunità educative………. 3.4 L’affidamento familiare. Normativa e finalità………. 3.5 Minori stranieri non accompagnati in affido familiare………. 3.6 Criticità……… 3.7 L’affido omoculturale……… ………. 3.8 Permesso di soggiorno del minore in affido familiare………... 3.9 Conversione del permesso di soggiorno alla maggiore età per i minori non accompagnati………. 8 11 15 21 26 34 37 43 45 46 49 53 55 57 59 60 5
Capitolo Quarto
OLTRE I CONFINI. LA PROTEZIONE INTERNAZIONALE
4.1 Il diritto di asilo e lo status di rifugiato ………... 4.2 Il sistema di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale in Italia…... 4.3 La prima accoglienza: Hotspot e Hub……… 4.4 CAS ………. 4.5 La seconda accoglienza: Rete SPRAR ………
Capitolo Quinto
DALLA NORMA AL DISPOSITIVO
5.1 La tutela incompiuta del minore straniero richiedente asilo ………... 5.2 Carenza di posti per minori nel sistema SPRAR ……… 5.3 Permesso di soggiorno per minori richiedenti asilo e respingimento della richiesta di asilo……….……… 5.4 Paradosso dei 18 anni per i richiedenti asilo ………...
Capitolo Sesto
TUTELA DEI MINORI NON ACCOMPAGNATI VITTIME DI TRATTA 6.1 Le nozioni di tratta e sfruttamento ………. 6.2 Minori non accompagnati vittime di tratta ………. 6.3 Misure di assistenza e sostegno – criticità ………..
Capitolo Settimo
MINORI NON ACCOMPAGNATI COMUNITARI
7.1 Il vantaggio della cittadinanza Europea ……….. 7.2 I minori comunitari non accompagnati non sono "stranieri" ……….. 7.3 Il fenomeno dei minori romeni non accompagnati ……….
Conclusioni ………... Bibliografia ………... Sitografia ………... 64 69 71 75 77 83 86 89 91 94 95 98 102 104 106 110 114 118
Introduzione
I flussi migratori contemporanei sono costituiti da processi complessi.
Su di essi incidono grandi fenomeni strutturali come i fattori espulsivi presenti nei paesi di origine e determinati da: povertà, guerra, persecuzione politica, sovrappopolamento, e quelli attrattivi presenti nei paesi di arrivo influenzati da: presenza di comunità di connazionali, domanda di manodopera, scelte individuali intrecciate a scelte familiari e amicali.
Questa complessità rende difficili i tentativi delle istituzioni italiane di gestire il fenomeno, ma ancor più complicato diventa il ruolo dei governi locali, chiamati non più solo a gestire problemi di accoglienza sul territorio, ma ad intervenire direttamente sui fenomeni e sulle conseguenze degli arrivi irregolari.
Una di queste conseguenze sembra essere l’emergere di nuove categorie migratorie, quelle dei migranti ambientali, dei migranti in transito, dei nuovi rifugiati, dei minori stranieri non accompagnati. Volontarie o forzate, le nuove migrazioni sono composte da uomini, donne e minori soli che vedono nell'Europa una terra di pace, di sicurezza, dove costruirsi un futuro per loro e per i propri figli.
Il presente lavoro si propone di riflettere sulla delicata posizione dei minori stranieri non accompagnati in Italia, i cui diritti dovrebbero essere tutelati in quanto prevalenti rispetto a qualsiasi altra considerazione o status: di cittadino straniero, di accompagnato da parenti o persone diverse dai genitori, di non accompagnato, di richiedente asilo o vittima di tratta piuttosto che di cittadino comunitario.
Partendo da un breve excursus storico sullo stato delle migrazioni mondiali proseguiremo con l’analisi dei motivi che spingono i popoli a migrare, considerando più nello specifico i motivi che portano i minori soli ad allontanarsi da casa, intraprendendo strade pericolose e difficili. Approfondiremo le garanzie giuridiche in ambito internazionale e nazionale a favore dei minori migranti e l’ambigua posizione del minore straniero nella giurisdizione italiana, divisa tra obiettivi di protezione del minore e obiettivi di difesa nazionale dallo straniero. Vedremo come l’Italia ha tentato di arrivare a una definizione uniforme del termine “minore straniero non accompagnato” e come la sua costruzione nel tempo ha finito
per assumere diversi significati e complesse sfaccettature. Noteremo come appartenere alla categoria dei minori comunitari piuttosto che alla categoria dei richiedenti asilo determini in Italia una diversa gestione del fenomeno, modalità spesso accomunate da una logica emergenziale.
Osserveremo inoltre come la modalità di rintraccio del minore sul territorio potrebbe determinare il tipo di progetto al quale sarà destinato, la sua cittadinanza europea o extraeuropea lo collocherà all’interno di uno schema di diritto favorevole o al contrario sfavorevole.
Sarà interessante dunque riflettere su come il principio della minore età non sempre prevale sul controllo dei flussi migratori, dell’ordine pubblico, e come a volte il diritto del minore rischia di assumere un rilievo secondario ad altre prerogative.
Nella parte centrale della tesi analizzeremo le criticità insite nel sistema di accoglienza riservato ai richiedenti asilo, la mancanza di posti adeguati per i minori all’interno di questo sistema e le conseguenti ripercussioni che la gestione emergenziale del fenomeno ha causato. Vedremo come i minori non accompagnati rintracciati al largo delle coste italiane rischierebbero di entrare in percorsi standardizzati riservati ai richiedenti protezione internazionale e come invece i minori rintracciati via terra troverebbero più facilmente accoglienza nelle comunità educative per minori a gestione dell’ente locale. L'analisi intrapresa cercherà di far emergere le contraddizioni presenti nelle risposte che l’Italia di volta in volta ha sviluppato nella gestione dei minori stranieri non accompagnati, il cui dilemma politico sembra essersi focalizzato sul tentativo di dividere chi ha diritto a una protezione internazionale da chi migra per motivi economici.
Approfondiremo il sistema di tutele formali riservate alle vittime di tratta e la l’applicazione di queste garanzie basate su gestioni precarie, esiti di bandi e finanziamenti.
Le riflessioni proposte avranno una particolare attenzione al tema della tutela e dell’assistenza giuridica del minore, e faranno principalmente riferimento al bisogno di accoglienza inteso come bisogno educativo dei MSNA. A questo
proposito verrà esaminata l’idea dell’affido familiare come possibile risorsa per l’accoglienza, non priva di criticità.
Osserveremo infine il fenomeno dei minori non accompagnati, diventato di interesse nazionale principalmente all’indomani dell’ingresso della Romania nell’Unione Europea, e come ciò ha portato a riferirsi a questa fetta di popolazione migrante considerando solo, o prevalentemente, la nazionalità romena. Tale analisi ci porterà a riflettere sulla tendenza a sovrastimare il fenomeno dei minori stranieri non accompagnati in un’ottica difensiva ed emergenziale. Sarà interessante notare come i rapporti tra gli Stati del mondo, secondo le varie aree geografiche di appartenenza, influiscono sul concetto di “straniero” e come questo modifichi inevitabilmente e improvvisamente anche la considerazione riguardo ai minori stranieri non accompagnati.
L’analisi complessiva proporrà l’assunto secondo il quale nonostante un sistema di diritto e di tutele, la concreta possibilità di ottenere protezione dipenderà anche da fattori quali il paese di provenienza, i rapporti internazionali, la modalità di rintraccio sul territorio, le normative vigenti, gli organismi che le applicano e i singoli operatori, più o meno qualificati che il migrante nel suo percorso incontrerà. La riduzione dei fattori di casualità e di precarietà e la garanzia di procedure uniformi nella gestione del minore straniero non accompagnato potrebbero rappresentare l’unica via possibile per l’effettiva ed esclusiva tutela del superiore interesse del minore, quale soggetto di diritto preminente.
Capitolo Primo
CRISI GLOBALE E MOVIMENTI MIGRATORI
“Per molto tempo in Europa ci si è preoccupati più delle conseguenze dell’emigrazione
che di quelle dell’immigrazione. La discussione in tal senso risale al diciottesimo secolo... All’epoca l’emigrazione era considerata un salasso e si cercava di limitarla e persino di
vietarla. In molti stati si condannavano a punizioni corporali e alla pena capitale non solo chi cercava di emigrare clandestinamente, ma soprattutto chi faceva opera di proselitismo o aiutava a espatriare...
Già Luigi XIV faceva sorvegliare strettamente le frontiere per impedire ai suoi sudditi di abbandonare il paese, e in Inghilterra il divieto di espatrio per lavoratori specializzati fu in vigore fino alla metà del diciannovesimo secolo”
Enzensberger H. M., La grande migrazione, Torino, Einaudi, 1993, pag.23
1.1 Migranti e migrazioni. Breve excursus storico
La migrazione è da sempre una condizione umana influenzata dai contesti geo-politici e dal bisogno di un riequilibrio cercato dai popoli nella divisione delle risorse mondiali.
Dal primo Ottocento all’inizio della prima guerra mondiale, gli Stati Uniti rappresentavano il primo paese di destinazione delle migrazioni di massa provenienti dall’Europa ma i tragici eventi mondiali che seguirono modificarono questo assetto migratorio.
Lo scoppio dei due conflitti mondiali e il periodo della Grande Depressione avevano colpito sia gli Stati Uniti, principale paese di destinazione dei migranti, sia l’Europa quale continente di origine dei flussi migratori. Una delle conseguenze di questi eventi fu l’emanazione da parte degli Stati Uniti di una serie di politiche di immigrazione restrittive in modo da porre un freno ai flussi migratori in arrivo
dall’Europa meridionale e orientale mentre continuavano ad arrivare i flussi migratori anglosassoni e scandinavi.
Nel secondo dopoguerra invece lo scenario economico mondiale era profondamente cambiato. Le vicende belliche e le devastazioni conseguenti, insieme alla riapertura dei mercati avevano indotto una ripresa delle migrazioni. I flussi migratori cominciavano a dirigersi verso tutti i Pesi europei, con l’esclusione di quelli dell’Est, i cui regimi avevano chiuso le frontiere.
Le dinamiche migratorie non vedevano più soltanto gli Stati Uniti come meta prediletta per gli arrivi dei migranti. Il boom economico aveva portato all’aumento di occupazione nell’Europa settentrionale ma la carenza di manodopera in questi stessi paesi richiedeva l’impiego di forza lavoro dall’estero. Cosi i paesi dell’Europa centrosettentrionale da luoghi di partenza dei migranti si erano trasformati in luoghi di destinazione dei movimenti internazionali di lavoratori. Una quota consistente di popolazione europea continuava a emigrare verse le Americhe e l’Australia tuttavia gran parte dell’Europa occidentale stava aprendo il suo mercato del lavoro ai lavoratori stranieri e questo ha rappresentato un importante punto di svolta nelle dinamiche migratorie europee. Fu cosi che dal secondo dopoguerra al 1973 le migrazioni dai paesi dell’Europa Meridionale e del bacino del Mediterraneo (Italia, Grecia, Spagna, Portogallo e Turchia) ma anche dell’Africa del Nord (Marocco, Tunisia, Algeria) hanno risposto al reale bisogno di manodopera per la ricostruzione post bellica e per il successivo periodo di espansione dei paesi dell’Europa centrosettentrionale. La direttiva dei flussi si stava costruendo sull’asse Sud-Nord del mondo e principalmente all’interno del continente Europeo e non più esclusivamente verso gli Stati Uniti.
Il panorama dei flussi cominciò a modificarsi ulteriormente dopo il 1973, anno dello shock petrolifero e della conseguente recessione economica dei paesi ad alta industrializzazione. Per effetto della crisi subita la politica migratoria di questi stessi paesi è diventata sempre più restrittiva con la conseguenza di un crescente freno all’arrivo di migranti1 dall’Europa meridionale, che iniziava a subire a sua
1 Bettin G, Cela E., L’evoluzione storica dei flussi migratori in Europa e in Italia. Rapporto di Ricerca realizzato nell’ambito del progetto PRIN “Piccoli comuni e coesione sociale: politiche e pratiche urbane per l'inclusione sociale e spaziale degli immigrati", finanziato dal MIUR - programmi di ricerca di internazionale, 2010/2011
volta una forte pressione migratoria da parte dei paesi in via di sviluppo. Allo stesso tempo l’Europa Nord Occidentale (Francia, Inghilterra, Olanda, Belgio, Germania) iniziò a registrare flussi sempre più consistenti in arrivo dalle ex colonie dell’Africa e dell’Asia, diventate nel frattempo indipendenti.
Gli eventi degli anni successivi come il crollo dei regimi comunisti nell’Est Europa e il riconoscimento costante della libertà di movimento di questi cittadini, hanno contribuito alla modifica del movimento migratorio mondiale che ha iniziato a strutturarsi sull’asse Est-Ovest del mondo contrariamente a quanto fino ad allora sperimentato.
Dagli anni novanta, in Italia si è verificato l’arrivo di migranti provenienti dall’area balcanica, pervasa da destrutturazione sociale2 e conflitti e il paese è stato investito da un nuovo fenomeno, quello legato alla presenza di minori stranieri che si avventuravano nell’esperienza migratoria in solitudine, arrivando in Italia senza adulti di riferimento al loro seguito. A questi nuovi flussi migratori caratterizzati dalla giovane età, provenienti dai Balcani e dai paesi dell’Est all’indomani del 1989, si sono aggiunti i minori delle aree di più antica tradizione migratoria, ovvero coloro che giungono dai paesi del Maghreb. Si tratta di minori che giungono in Europa alla ricerca di protezione, di una vita migliore o per raggiungere un membro della loro famiglia.
In Italia, attualmente, la composizione dell’immigrazione è molto complessa, con la presenza di numerose nazionalità provenienti in gran parte dall’Est Europa, Africa (Marocco, Tunisia, Senegal, Etiopia, Somalia) e dall’Asia (Filippine, Cina, Sri Lanka, Pakistan).
Nel mondo invece, i flussi migratori più consistenti fra i vari continenti provengono dall’Africa settentrionale o dalle Regioni a Sud del Sahara verso l’Europa centro occidentale, dall’Asia verso l’America (Stati Uniti, Canada) o l’Australia e Nuova Zelanda, dalla Cina verso l’Europa Centro Occidentale, gli Stati Uniti e il Canada. Altri movimenti migratori costanti si verificano all’interno dei continenti, dall’Europa dell’Est verso quella dell’Unione Europea, dall’America Latina verso il Nord America o quello che spinge i popoli delle aree asiatiche più povere verso il Giappone, la Malaysia o Taiwan.
1.2 Migrazioni forzate nel mondo globalizzato. Cause
Come appena visto, i flussi migratori sono un fenomeno di portata planetaria e in quanto tali coinvolgono tutti i continenti in tutte le epoche. Le cause dell’emigrazione possono essere molteplici, sia volontarie perché scaturite da una spinta individuale ma anche forzate perché dovute a fenomeni esterni; possono essere legate a squilibri di tipo economico, demografico, politico e a degenerazioni ed emergenze di carattere ambientale ma anche da un’attrazione culturale verso un mondo occidentale affascinante.3
Questa attrazione è stata favorita dallo sviluppo delle tecnologie, dell’informazione, del turismo di massa, del commercio internazionale, mentre l’accelerazione e la rapidità dei mezzi di trasporto hanno contribuito alla diffusione e all’introduzione dei modelli di vita occidentali nei paesi più poveri, rendendoli in questo modo, appetibili, desiderabili e idealmente raggiungibili. Anche i media globali hanno giocato un ruolo preponderante nello stimolare la decisione ad emigrare, fornendo spazi e tempi virtuali che hanno favorito una sorta di “socializzazione anticipata che prepara il migrante alla partenza e all’emulazione degli stili di vita occidentali”.4
La spinta migratoria si realizza dunque a partire da una motivazione personale di miglioramento della propria condizione ma potrebbe diventare anche una scelta subìta a causa di situazioni estreme che mettono in pericolo la propria incolumità. Si tratta di tutte quelle situazioni di guerra, conflitti e instabilità generali che colpiscono anche in maniera mortale persone di tutto il mondo e di tutte le età. L’Atlante delle guerre e dei conflitti nel mondo5 riporta che nel 2015 e nel primo semestre del 2016 sono aumentate le situazioni di crisi e di pericolo mondiali rispetto agli ultimi anni; si contano 35 guerre in atto, 17 situazioni di crisi come
3 Di Nuzzo A., Fuori da casa. Migrazioni di minori non accompagnati. Carocci Editore, 2013,
p.17
4Ibidem, op. cit. pg.18
5 AA.VV., Atlante delle guerre e dei conflitti del mondo. Sesta edizione, Terra Nuova Edizioni,
scontri armati e guerre civili interne ai paesi. Anche nei primi mesi del 20176 i paesi del mondo coinvolti in conflitti (di cui milizie-guerriglieri, gruppi terroristi-separatisti-anarchici, cartelli della droga) riguardano numerosi stati dell’Africa tra i quali Egitto, Libia Mali, Mozambico, Nigeria, Repubblica Centrafricana, Repubblica Democratica del Congo, Somalia, Sudan, Sud Sudan; stati dell’ASIA tra i quali Afghanistan, Birmania-Myanmar, Filippine, Pakistan, Tailandia; del MEDIO ORIENTE: tra i quali Iraq, Israele, Siria, Yemen e delle AMERICHE come Colombia e Messico. E quanto emerge dal Rapporto annuale dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (Unhcr) del 20157 conferma il verificarsi di una forte escalation del numero di persone costrette a fuggire, con 59,5 milioni di migranti forzati alla fine del 2014 rispetto ai 51,2 milioni di un anno prima e ai 37,5 milioni di dieci anni fa. L'incremento è stato il più alto mai registrato in un solo anno ed è iniziato nei primi mesi del 2011, quando è scoppiata la guerra in Siria, diventata la principale causa di migrazione forzata a livello mondiale. Nel 2014, ogni giorno 42.500 persone in media sono diventate rifugiate, richiedenti asilo o sfollati interni, dato che corrisponde a un aumento di quattro volte in soli quattro anni. In tutto il mondo, una persona ogni 122 è attualmente un rifugiato, uno sfollato interno o un richiedente asilo.
Questi numerosi conflitti presenti nel mondo costringono a fuggire ma causano anche innumerevoli morti e feriti tra coloro che non possono scappare.
L’International Istitute for Strategic Studies8 con sede a Londra mostra che il numero di persone morte a causa dei conflitti nel mondo sia in continua crescita ogni anno. Si passa da 56mila civili morti nel 2008 a circa 167mila persone morte
6 Notizie giornaliere sulle guerre nel mondo reperibili sul sito:
http://www.guerrenelmondo.it/?page=static1258218333 (ultima consultazione 11.02.2017) 7
L’Agenzia delle Nazioni Unite per i Rifugiati è nata dopo la Seconda Guerra Mondiale con il compito di assistere i cittadini europei fuggiti dalle proprie case a causa del conflitto. Il 14 dicembre 1950 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite istituisce l’Ufficio dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) con un mandato di tre anni necessari per portare a termine il proprio compito e destinato poi a sciogliersi. Il 28 luglio dell’anno successivo viene adottata la Convenzione delle Nazioni Unite relativa allo status dei rifugiati, base giuridica dell’assistenza ai rifugiati e statuto guida dell’attività dell’UNHCR. Consultazione sito: https://www.unhcr.it (ultima consultazione 15.06.2018)
8 Istituto di ricerca britannico nel campo degli affari internazionali e dei conflitti politico-militari
nel 2015, un dato triplicato in pochi anni. Solo in Siria, in 4 anni, dal 2010 al 2014, si sono contati oltre 200mila morti e più di 2milioni di rifugiati9.
Ma le guerre e i conflitti non sono le uniche cause delle migrazioni forzate: attentati terroristici, disuguaglianze economiche, disuguaglianze nell’accesso al cibo e all’acqua contribuiscono a fughe per la sopravvivenza.
Osservando il rapporto ricchezza-povertà mondiale come riportato nell’Atlante delle guerre e dei conflitti nel mondo10 vediamo che di 7 miliardi e 200milioni di persone nel mondo, 126milioni di individui quindi l’1,75% della popolazione totale possiede il 56% del reddito mondiale, ben più della metà del reddito planetario. Allo stesso tempo 1miliardo e 300milioni, ovvero il 23% della popolazione nel mondo si trovano nella povertà assoluta.
Anche le disuguaglianze nell’accesso al cibo appaiono più attuali che mai, in un mondo tutt’altro che carente di risorse. Secondo il World Food Program11, un’organizzazione internazionale che si occupa di combattere la fame nel mondo, 815 milioni di persone12 non hanno abbastanza da mangiare. Il motivo per cui questo si verifica non sembra necessariamente dovuto a una scarsità delle risorse. Lo dimostra Il documento “Global Food Losses and Food Waste (Perdita e spreco
di cibo a livello mondiale)” che racchiude gli esiti di uno studio commissionato nel
2011 dalla FAO13 all’Istituto svedese per il cibo e la biotecnologia in occasione del congresso internazionale “Save the Food. Solutions for a world aware of its resources” tenutosi a Dusserdolf nel maggio dello stesso anno. Secondo il documento, un terzo del cibo prodotto ogni anno per il consumo umano - grosso modo 1,3 miliardi di tonnellate, si perde o viene sprecato, mentre la capacità
9 cit. Atlante delle guerre e dei conflitti nel mondo pagina 16 10 Ibidem, op. cit. pagina 15
11 WFP è un’agenzia delle Nazioni Unite finanziata esclusivamente su base volontaria; si occupa
di assistenza alimentare per combattere la fame e fornisce cibo alle vittime di guerre, di conflitti civili e di disastri naturali.
12 WFP, Global Trends, 2017 in Global Trends, 2017 in:
https://documents.wfp.org/stellent/groups/public/documents/newsroom/wfp293956.pdf?_ga=2.694 95184.1822885722.1529332565-1160261924.1529080141
13Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura opera per l’accrescimento
dei livelli di nutrizione, l’aumento della produttività agricola, il miglioramento della vita delle popolazioni rurali e contribuzione alla crescita economica. http://www.fao.org/home/en/
agricola cresce ogni anno del 15%. Non si tratterebbe quindi di avere poche risorse a disposizione ma forse di poco interesse a distribuirle in modo equo.
E se l’ingiustizia economica contribuisce a uno squilibrio generale delle condizioni di vita nel mondo, i dati sul fenomeno degli attacchi terroristici diffondono l’idea di un’insicurezza crescente a livello globale ma soprattutto in alcuni paesi.
Ogni anno il rapporto Global Terrorism Index14 conta gli attentati e le vittime nel
mondo e riporta una tendenza crescente al terrorismo negli ultimi anni. Nel 2014 si contano circa 13.000 mila attentati in 67 Paesi che hanno provocato circa 32.765 vittime mentre nel 2015 si stimano circa 29.376 morti per la stessa causa. Il 78% di queste vittime si concentra in cinque Paesi (Iraq, Nigeria, Afghanistan, Pakistan e Siria), seguiti da Somalia, Yemen, Libia, India e Thailandia mentre gli Stati Occidentali raggiungono soltanto il 2,6% delle vittime totali.
Diventa interessante notare come, non sempre, scappare da queste situazioni di difficoltà e pericolo rappresenti una garanzia di miglioramento della propria situazione in termini di sopravvivenza. L’international Organisation for
Migration15, agenzia internazionale delle Nazioni Unite, con sede a Ginevra, che cura statistiche e report sui flussi migratori, stima nel suo report “Fatal Journey”
Volume 216 che nel 2016 almeno 4.690 uomini, donne e bambini sono morti cercando di attraversare il Mediterraneo, circa 1.000 in più rispetto a tutto il 2015 e di questi almeno 700 erano bambini. Minori scappati insieme alle famiglie ma anche tanti minori soli, provenienti da paesi in crisi, non in grado di sopperire adeguatamente alle necessità dei loro cittadini per motivazioni variegate; alcune legate a conflitti e pericolo che minacciano la loro incolumità altre dovute a ristrettezze nell’ accesso a risorse primarie come cibo, vestiti, istruzione, e più in generale all’assenza di presupposti per un buon percorso di vita.
14Il Rapporto dell’Istituto per l’Economia e la Pace (Istitute for economics and peace
http://economicsandpeace.org ) fornisce una sintesi completa delle tendenze globali e dei modelli che riguardano il terrorismo nel corso degli ultimi 15 anni in 162 paesi. L’indice si basa sui dati raccolti dal Global Terrorism Database (GTD https://www.start.umd.edu/gtd/), elaborato dal National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism.
15 Internationaorganization for migration (OIM https://www.iom.int/), organizzazione
intergovernativa in ambito migratorio. E’ stata fondata nel 1951 e conta al suo interno 165 stati membri tra cui l’Italia. Dal settembre 2016 l'OIM è entrata nel sistema ONU diventando Agenzia Collegata alle Nazioni Unite. Il Quartier generale dell'OIM è a Ginevra
1.3 Minori stranieri, migrazioni forzate e volontarie
I minori stranieri non accompagnati, al pari degli adulti, sono coinvolti nei fenomeni di espulsione e di attrazione appena analizzati. Appaiono per lo più “indipendenti e autonomi ma proprio per la minore età sono oggetto di un’estrema
fragilità e vulnerabilità sociale”17
La condizione sociale nel paese di origine cosi come la propria difficile situazione familiare, potrebbero essere alla base delle decisioni soggettive che spingono il minore a migrare. Ovviamente sarebbe un errore pensare che tutti i minori stranieri non accompagnati che decidono di attraversare i confini, in condizioni spesso difficili e rischiose, versano in situazioni di estrema precarietà nelle loro famiglie di origine.
Molti di loro infatti potrebbero avere condizioni famigliari più che dignitose. In questi casi, la ragione nella scelta di migrare è da ricercare nelle motivazioni personali, nel desiderio di raggiungere un ideale, nel sogno di vivere in un occidente florido e prosperoso. Il sogno alimentato dalla cultura massmediatica di raggiungere il mondo occidentale dove costruirsi una vita di successo, riscattando una condizione iniziale subìta è trasversale alle varie condizioni sociali e non riguarda soltanto la fetta più disagiata di minori.
Oltre ai motivi legati alla propria storia di vita e al proprio ambiente familiare, altri elementi di spinta che alimentano la decisione di partire possono riscontrarsi nei contesti politici e sociali discriminanti, nell’estrema precarietà economica generale, nell’instabilità, nell’assenza di protezione e di opportunità per i giovani all’interno del proprio paese e nell’impossibilità di vivere in un luogo sicuro.
Potremmo quindi affermare che la decisione del minore di emigrare da solo è da riscontrarsi in una serie di fattori attrattivi ed espulsivi interdipendenti che chiameremo fattori psico-sociali, condizioni socio-economiche, e socio politiche generali. L’immagine costruita dell’Italia attraverso i racconti di parenti, amici e i mass-media, la riproduzione sociale dei comportamenti migratori, la ricerca di nuovi stili di vita, le attese pre-migratorie ma anche la povertà generalizzata, il sistema scolastico poco stimolante, i lavori poco gratificanti e le opportunità
lavorative basse ma anche situazioni estreme come guerre o altri conflitti, persecuzioni, instabilità politica, sfiducia nella classe governante, sono tutti elementi che contribuiscono a rafforzare la decisione migratoria.
Sulla base degli elementi individuati si può riscontrare nella letteratura18 e come vedremo nei capitoli successivi, anche nella giurisprudenza, la tendenza a classificare i minori stranieri non accompagnati in base ad alcune tipologie. Nel caso specifico individuiamo: minori richiedenti protezione internazionale, minori attirati da nuovi modelli e stili di vita occidentali, ragazzi motivati (o costretti) dalla “destrutturazione sociale”19 , che scelgono la via dell’emigrazione come conseguenza dell’emigrazione da parte dei membri della propria famiglia o del gruppo di amici e infine minori emigrati per ragioni economiche.
Analizziamo ora nello specifico ognuno di questi profili.
La prima categoria, quella dei minori richiedenti protezione internazionale, riguarda una parte della popolazione dei minori stranieri non accompagnati forzati a scappare da guerre, persecuzioni, conflitti, spesso senza che abbiano una destinazione chiara e precisa.
Nel loro caso, la migrazione diventa l’unica strada possibile per la salvezza. Il loro paese dilaniato da situazioni troppo pericolose, non risulta più in grado di offrire una protezione. Questi ragazzi, seppur minorenni, proprio per la loro giovane età, si considerano idonei e capaci ad affrontare le sfide del viaggio verso una meta che considerano protettiva e senza pericoli ma che rimane comunque ignota. Si trovano cosi costretti ad affrontare viaggi estenuanti, spesso ridefinendo continuamente ogni tappa intermedia del proprio percorso migratorio a seconda delle situazioni e degli ostacoli che via via si presentano.
L’autrice del testo “Dentro un camion. Voci dall’Italia e dalla Grecia di minori
afghani separati20, raccoglie le testimonianze di alcuni minori afghani, scappati dal proprio paese a seguito della guerra iniziata in Afghanistan il 7 ottobre del 2001. Molti di loro raccontano che il viaggio per raggiungere l’Europa è stato costituito da molteplici tappe che sono durate anche diversi anni, con lunghe soste in paesi
18 Melossi D., Giovanetti M., I nuovi Sciuscià. Minori stranieri in Italia. Op. cit. p. 105 19 Ibidem Op. cit p. 108.
20 Gandini M., Dentro un camion. Voci dall'Italia e dalla Grecia di minori afgani separati,
come l’Iran o la Turchia, al fine di potersi organizzare nel reperimento di risorse economiche per poter continuare il viaggio. Durante la permanenza nei paesi intermedi hanno lavorato e vissuto in attesa di poter ripartire. Molti riferiscono esperienze di carcerazione o di violenze subite lungo tutto il tragitto.
Come nell’esperienza dei ragazzi afghani, per tanti dei minori stranieri non accompagnati oggi, l’Italia non rappresenta sempre il paese di destinazione finale bensì una delle tappe intermedie nel viaggio verso i paesi del nord Europa21. Un ulteriore esempio a supporto di questa affermazione lo troviamo nello stesso testo appena citato ed è rappresentato dai ragazzi eritrei. Alcuni di questi raccontano di volersi fermare in Italia e di voler proseguire il loro viaggio per arrivare in altri paesi europei sia per ricongiungersi con i propri familiari sia perché ritengono di poter trovare maggiori opportunità di lavoro e di istruzione fuori dall’Italia, oltre che migliori condizioni relative all’accoglienza.
Seppur le varie motivazioni che spingono a migrare appaiono intrinseche, un’altra categoria, per alcuni aspetti diversa da quella appena esaminata, è rappresentata dai minori che decidono di lasciare il proprio paese con il sogno di trovare in Europa condizioni-economiche migliori e un certo grado di benessere22.
I mass media che offrono l’immagine di un Europa benestante, opulenta e sicura, i racconti dei familiari e degli amici ritornati in patria dopo esperienze riuscite all’estero, contribuiscono ad alimentare nei ragazzi il desiderio di raggiungere un nuovo modello di esistenza, idealmente immune da deprivazioni, sofferenze e povertà.
Questo desiderio è correlato in parte anche all’età di questi giovani che sono per lo più adolescenti, vicini alla maggiore età, curiosi di spingersi oltre le frontiere per misurarsi con un modello culturale differente dal proprio.
In alcuni di questi casi, le condizioni della famiglia di origine potrebbero essere dignitose23 e l'iniziativa di partire può essere stata presa anche in autonomia dal ragazzo stesso.
21 Candia G., Carchedi F., Giannotta F., Tarzia G., Minori erranti. L'accoglienza e i percorsi di
protezione, Ediesse, Roma, 2009, p. 230.
22 Melossi D., Giovannetti M., I nuovi sciuscià. Minori stranieri in Italia, op. cit. p. 80. 23 Di Nuzzo, Fuori di casa. Migrazioni di minori non accompagnati., op. cit., p.38.
Abbiamo visto come anche la destrutturazione sociale, vale a dire il continuo e progressivo impoverimento del contesto socio-familiare di riferimento dovuto all’emigrazione dei famigliari più stretti e più lontani, degli amici, dei vicini, rappresenta un ulteriore fattore di spinta e delinea un’ulteriore categoria di minori stranieri non accompagnati.
Per questa tipologia, consideriamo l’esempio di un ragazzo albanese di 14 anni che nel riportare la propria esperienza motiva la sua decisione in questo modo: “Era da un mese che avevamo deciso di partire: tutti nel nostro paese stavano partendo e rimanere in Albania non aveva senso;”24
I minori stranieri non accompagnati albanesi sono giovani che in alcuni casi viaggiano da soli; in altri casi vengono affidati dai genitori a persone di fiducia per il tempo necessario al viaggio, in modo che raggiungano i parenti già residenti in Italia dai quali trovare appoggio.
L'ultima tipologia di minori stranieri non accompagnati presa in esame è rappresentata da coloro che vengono investiti dalla famiglia di un mandato economico. Come sopra evidenziato, risulta chiaro che nessuna delle categorie illustrate possa essere immune dal desiderio di un miglioramento della propria condizione. In questo caso tuttavia la componente economica appare la motivazione principale nella scelta di emigrare. Condizioni di povertà estrema portano la famiglia a investire e incentivare la partenza di questi ragazzi, ritenuti sufficientemente maturi e responsabili per affrontare un viaggio, lavorare e occuparsi del resto dei familiari rimasti nel paese di origine.
La ricerca di un lavoro e di un futuro migliore per sé stessi e per i genitori lasciati in patria diventa la base del progetto migratorio, come riscatto per sé stessi e per i propri familiari.25
Le aspettative non tengono conto delle reali condizioni che i ragazzi troveranno in Italia. Questi, spesso entrati clandestinamente nel paese 26 si affidano a conoscenti oppure reti di connazionali per non essere intercettati dalle forze dell’ordine.
24Melossi D., Giovannetti M., I nuovi Sciuscià. Minori stranieri in Italia. op. cit., p. 82.
25 Donati P., Folgheraiter F., Ranieri M.L., La tutela dei minori: nuovi scenari relazionali, Erickson,
Trento, 2011, p. 358.
L’ingresso e la presenza illegale cosi come la fiducia nelle reti informali, espone i minori soli a gravi rischi collegati alla tratta, all’abuso, alla violenza e allo sfruttamento oltre che alla marginalizzazione socio-economica. Inoltre l’aspettativa di trovare immediatamente un lavoro, la paura di deludere chi in patria ha creduto nelle capacità del ragazzo, spesso prestandogli soldi, rischiano di intrappolarlo in un mondo sommerso dove gli unici lavori possibili sono quelli illegali (droga, prostituzione e altri circuiti gestiti da organizzazioni criminali)27.
Seppur la normativa italiana garantisca protezione ai soggetti fragili che necessitano di tutela, come i minori stranieri non accompagnati, molti di loro, per i motivi sopra esposti, non riescono a entrare in contatto con le istituzioni.
La normativa italiana stabilisce l’obbligo scolastico fino ai 16 anni di età. Questo significa che a un minorenne di età inferiore non è consentito lavorare. Se la pressione del mandato migratorio è alta e l’aspettativa di riuscire a realizzarsi condiziona le scelte del minore c’è il rischio concreto di rimanere coinvolti in attività illecite di sfruttamento o tratta28, come osserveremo nel capitolo successivo. Sottovalutando i rischi e l’enorme pericolosità dei circuiti illegali, questi rischiano di apparire agli occhi del ragazzo come impieghi dal guadagno facile e immediato, appropriati a soddisfare le richieste che provengono dalla famiglia.
I minori che migrano per motivi economici sembrano essere la categoria prevalente in Italia, tuttavia, come già esposto in precedenza, le motivazioni alla base del progetto migratorio possono essere intrecciate, varie e frammentate: alcuni lasciano il proprio paese in cerca di protezione, altri per inseguire aspirazioni e ideali, altri ancora sentono di poter dar risposta alle necessità familiari, proponendosi di aiutare i propri genitori e di raggiungere una propria autonomia.
Indipendentemente dal motivo sul quale si fonda il percorso migratorio, dall’irregolarità dell’ingresso e del soggiorno, la normativa italiana garantisce ai i minori stranieri non accompagnati una serie di tutele esposte nei capitoli successivi.
27 Bertozzi R., Le politiche sociali per i minori stranieri non accompagnati. Pratiche e modelli locali
in Italia, Franco Angeli, Milano, 2005, p. 32.
28 Salimbeni, O., Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri in Italia, Edizioni ETS,
“In tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza sia delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità̀ amministrative o degli organi
legislativi, l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente.”
Art.3 Convenzione dell’ONU
Capitolo secondo
I MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI
2.1 Riferimenti giuridici
I minori extracomunitari al pari dei minori comunitari e dei minori italiani sono tutelati da una serie di norme europee e italiane di diverso grado (Convenzioni, Leggi, Decreti, Regolamenti, Circolari).
In particolare, la normativa italiana a tutela dei minori extracomunitari deriva da due corpi normativi: quello che disciplina la tutela dei minori e quello che regola la posizione amministrativa e la regolarità del soggiorno dei cittadini extracomunitari in Italia. Vengono qui a incontrarsi, due aree disciplinari che hanno conosciuto evoluzioni nettamente differenti, sia a livello statale, sia a livello sovranazionale, sia a livello internazionale. Da un lato le normative destinate a disciplinare la condizione giuridica dei minori, tradizionalmente caratterizzate dal perseguimento di fini di protezione e tutela; dall’altro le normative destinate a disciplinare i movimenti migratori e la condizione giuridica dello straniero, dai caratteri più aspri e spesso più securitari.
Entrambe si prefiggono di perseguire la tutela dell’interesse del minore, quale bene specifico superiore e universalmente riconosciuto.
I minori indipendentemente dal loro status sono dunque soggetti a particolari tutele e protezioni garantite dal diritto internazionale. La più significativa è sicuramente
la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo approvata a New York il 21 novembre 1989. In Italia è stata ratificata nel 1997 e resa esecutiva con legge n. 176/9129
. La Convenzione stabilisce i principi fondamentali ai quali devono sottostare gli Stati membri nella gestione dei procedimenti giurisdizionali e amministrativi dei rispettivi ordinamenti con riguardo a tutte le persone di minore età.
Tra i diritti di maggiore importanza sanciti da questa Convenzione si ricordano: Il diritto di non discriminazione (art.2)
Il diritto alla considerazione come preminente nell’interesse del minore nei procedimenti amministrativi e giudiziari (Art.3)
Il diritto all’unità familiare (art. 7, 10, 18, 22)
Il diritto al rispetto dell’identità culturale (art.8, 20, 29, 30) Il diritto allo sviluppo (art.6, 24, 27, 28, 31)
Il diritto di assistenza (art.20)
Il diritto di protezione (art.19, 22, 30, 38)
Il diritto all’ascolto e alla partecipazione (art.12)
L’ordinamento italiano e nello specifico la Carta Costituzionale, ha equiparato questi diritti senza alcuna distinzione tra categorie di minori stranieri, comunitari o italiani, accompagnati o non. Lo si evince dal combinato disposto degli artt. 2 (diritti inviolabili dell’uomo), art.3 (diritto di eguaglianza) e art. 10 (secondo il quale la condizione dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali):
“Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle libertà
democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Dai principi che ispirano gli articoli appena citati si evince che la Carta Costituzionale considera il minore come un soggetto meritevole di una tutela particolare, articolata nelle varie dimensioni della sua persona.
29Legge 27 maggio 1991, n. 176, Ratifica ed esecuzione della convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989, pubblicata in Gazzetta Ufficiale dell’11 giugno 1991, n. 135
A livello internazionale ricordiamo inoltre la Convenzione di Lussemburgo del 20 maggio 1980 e la Convenzione dell’Aja del 25 ottobre 1980 sui provvedimenti di affidamento e sottrazione di minori ratificate e rese esecutive con legge nazionale 64/9430. Un’importante serie di disposizioni volti a rafforzare la tutela e il rispetto dei diritti dei minori è contenuta anche nella Convenzione Europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli del 25 gennaio 1996, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 77/0331.
Con la Direttiva dell’Unione Europea del 29/07/2003 vengono ribaditi i principi riconosciuti nell’art.8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali dell’Unione Europea e viene attribuito agli Stati membri il compito di “assicurare la protezione della famiglia e il
mantenimento o la creazione della vita familiare”. Infine, la Direttiva 2003/9/CE
del Consiglio dell’Unione Europea del 27 gennaio 2003 stabilisce norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri e richiede agli stessi Stati membri di adottare rapidamente misure in materia di asilo politico.
Sul piano nazionale, le norme del codice civile, intervengono in materia di tutela e responsabilità genitoriale nei confronti del minore: l’art. 403 c.c. dispone interventi urgenti di protezione per i minori, gli artt. 330 e ss.c.c intervengono in materia di sospensione e decadenza della responsabilità genitoriale, e infine gli art 343 e ss c.c disciplinano l’apertura della tutela mentre le norme sull’affidamento dei minori disciplinano l’affidamento giudiziale, consensuale e intrafamiliare con gli art. 4 e 9 della legge 184/83 riformata dalla legge 149/01. A questo proposito la Legge 4 maggio 1983, n. 184 "Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori come
30 L. 15 gennaio 1994, n. 64. “Ratifica ed esecuzione della convenzione europea sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento dei minori e di ristabilimento dell'affidamento, aperta alla firma a Lussemburgo il 20 maggio 1980, e della convenzione sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, aperta alla firma a L'Aja il 25 ottobre 1980; norme di attuazione delle predette convenzioni, nonché della convenzione in materia di protezione dei minori, aperta alla fir ma a L'Aja il 5 ottobre 1961, e della convenzione in materia di rimpatrio dei minori, aperta alla firma a L'Aja il 28 maggio 1970”
31Legge 20 marzo 2003, n. 77 “Ratifica ed esecuzione della Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996 Pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 18 aprile 2003, n. 91, Supplemento ordinario
modificata dalla legge 28 marzo 2009 n. 149” dispone: “Al minore straniero che si
trova nello Stato in situazione di abbandono si applica la legge italiana in materia di adozione, affidamento e provvedimenti necessari in caso di urgenza”. La legge
nazionale, quindi, equipara a tutti gli effetti i minori e i loro diritti indipendentemente dalla loro appartenenza o cittadinanza italiana, comunitaria o extracomunitaria.
Le norme relative all’immigrazione disciplinano invece lo status del minore in quanto straniero.
Alcuni fondamentali diritti dei minori stranieri sono contenuti nel Testo Unico sull’Immigrazione, in particolare: il diritto all’iscrizione anagrafica, il diritto alla salute32, il diritto all’istruzione indipendentemente dalla regolarità della posizione amministrativa33; una particolare attenzione è rivolta alla tutela dell’interesse dei minori nei procedimenti amministrativi e giudiziali volti a garantire i diritti all’unità familiare34 e alla tutela dallo sfruttamento lavorativo e da qualsiasi forma di violenza.
Il superiore interesse del minore dovrebbe quindi aver acquisito un rilievo particolare in tutti i procedimenti amministrativi e giurisdizionali che riguardano minori di età, in conformità con quanto previsto dall’art.3, comma 1, della Convenzione sui diritti del fanciullo35. In tale ottica è stato sancito anche il diritto all’ottenimento di un permesso di soggiorno per minore età e il conseguente divieto di espulsione dei minori salvo il diritto di seguire il genitore o l’affidatario espulso e tranne che per motivi di ordine pubblico e sicurezza nazionale36.
32 T.U. 286/98, art. 34; Circolare del Ministero della Sanità del 24.3.2000 33 Art. 38 DGLS 25 luglio 1988, n. 286 e art. 45 DPR 394/99
34 Art. 28. comma 3, dlgs 25 luglio 1988
35 Legge 27 maggio 1991, n. 176 Ratifica ed esecuzione della convenzione sui diritti del fanciullo, (New York 20 novembre 1989). 1. In tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza delle
istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l'interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente.
36 Art. 19, comma 2, lettera a, T. Unico Immigrazione 2. Non è consentita l'espulsione, salvo che
nei casi previsti dall'articolo 13, comma 1, nei confronti: a) degli stranieri minori di anni diciotto, salvo il diritto a seguire il genitore o l'affidatario espulsi; b) degli stranieri in possesso della carta di soggiorno, salvo il disposto dell'articolo 9; c) degli stranieri conviventi con parenti entro il secondo grado o con il coniuge, di nazionalità italiana ;d) delle donne in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio cui provvedono. 2-bis. Il respingimento o l'esecuzione dell'espulsione di persone affette da disabilità, degli anziani, dei minori, dei componenti di famiglie monoparentali con figli minori nonché dei minori, ovvero delle vittime di gravi violenze
A ulteriore integrazione del sistema di tutela è stato istituito il rimpatrio volontario assistito per tutti quei minori che desiderano essere ricongiunti con i propri familiari nei paesi di origine e per i quali si valuta che tale opzione non sia pregiudizievole. L’attuazione di questo dispositivo è stata demandata al Comitato Minori Stranieri quale organo interministeriale di garanzia e controllo istituito nel 199937.
Nel 201238 le funzioni del Comitato sono state trasferite alla Direzione Generale dell’immigrazione e delle Politiche di Integrazione presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Come sopra evidenziato, l’espulsione dei minori non è consentita e potrebbe essere confusa con il dispositivo del rimpatrio assistito. Quest’ultimo si differenzia dall’espulsione poiché si configura come un provvedimento che può essere adottato solo se, in seguito a un’indagine nel paese di origine del minore e a una valutazione della sua situazione specifica, si ritiene che un ritorno presso i propri familiari sia opportuno nell’interesse del minore al fine di garantirgli il diritto all’unità familiare.
Il rimpatrio assistito verrebbe eseguito con l’accompagnamento e il riaffidamento del minore alla famiglia o alle autorità responsabili del paese di origine.
In seguito al rimpatrio verrebbe proposto al minore un progetto di reinserimento globale (scolastico, lavorativo ecc.).
Infine, a differenza dell’espulsione, il rimpatrio non comporta alcun divieto di reingresso della persona in Italia.
Nei casi in cui, i motivi che hanno portato a migrare siano riconducibili a persecuzioni nel proprio paese, per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le proprie opinioni politiche, i minori hanno diritto di presentare domanda di asilo in Italia.
Nella presentazione della domanda di asilo, il minore viene seguito da un tutore.
psicologiche, fisiche o sessuali sono effettuate con modalità compatibili con le singole situazioni personali, debitamente accertate.
37 DPCM del 9 dicembre 1999 Regolamento concernente i compiti del comitato per i minori
stranieri, a norma dell’art.33, commi 2 e 2-bis del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286
38 Legge 7 agosto 2012, n. 135 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini.
A seguito della sua domanda riceve un permesso di soggiorno per richiesta asilo politico e la sua domanda viene esaminata da una Commissione per il riconoscimento dello status di rifugiato che nel corso del procedimento sentirà sia il minore sia il suo tutore. Se la Commissione riconosce al minore lo status di rifugiato, questo riceve un permesso di soggiorno per asilo politico.
Se la Commissione rigetta la domanda di asilo, il minore può comunque richiedere al questore il rilascio di un permesso per motivi umanitari, qualora il rimpatrio non sia opportuno oppure di presentare ricorso al Tribunale ordinario contro la decisione della Commissione39
.
2.2 Verso una definizione organica
Definire il minore straniero non accompagnato è una sfida che ha riguardato tutti gli stati membri dell’Unione Europea e che si è sviluppata a seguito di un’evoluzione della normativa nazionale e internazionale.
In virtù del loro complesso status, i giovani migranti si vedono oggi proporre un un’accoglienza e una presa in carico estremamente difforme da un paese all’altro. Quest’ampia disparità tra le legislazioni e le prassi nazionali è dovuta inoltre all’assenza, per anni, di una specifica presa in considerazione della problematica a livello europeo.40 Numerose sono le norme internazionali e comunitarie in materia, applicabili nei paesi dell’Unione Europea, ma nonostante ciò, il quadro legislativo di riferimento non ha consentito di attenuare le differenze di trattamento tra gli Stati.
La normativa in materia di accoglienza e tutela dei minori stranieri non accompagnati in vigore negli Stati dell’UE è quindi ampia e il Consiglio d’Europa, per dar maggiore organicità alle regole, ha introdotto numerose direttive valide in tutte le regioni degli Stati membri41
Con l’approvazione delle Direttive si è cercato, quindi, di uniformare le procedure e introdurre uno status valido in tutto il territorio europeo con l’obiettivo di
39 Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati, art. 1; legge 39/90, art. 1
40 Giovannetti M. Percorsi d’inclusione ed esclusione dei minori stranieri non accompagnati in
Italia, in “Diritto Immigrazione e Cittadinanza” n.2, 2008, pp.46-66.
41 Direttive del Consiglio Europeo n. 2005/85/CE, 2004/83/CE, 2004/38/CE, 2003/86/CE,
eliminare le disparità di trattamento dei minori tra gli Stati membri al fine, soprattutto, di prevenire la tratta e la migrazione a rischio e di migliorare l‘accoglienza.
L’Unione Europea ha, inoltre, recepito alcune linee guida, come previsto nel programma di Stoccolma42, linee che ribadiscono la necessità di considerare
l’interesse superiore del minore come finalità preminente per ogni atto concernente i minori non accompagnati.
Come abbiamo appena considerato, il minore deve essere trattato in base alle disposizioni e alle regole dell’Unione Europea e dei suoi Stati membri, disposizioni specificamente individuate nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea 43e nella Convenzione Europea sui diritti del fanciullo44 che a loro volta trovano fondamento nella Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.45 Ma chi sono i minori stranieri non accompagnati?
La prima definizione di Minore straniero non accompagnato appare nella risoluzione del Consiglio dell’Unione Europea del 26 giugno 199746 che all’art.1 comma 1 recita:
“Sono minori non accompagnati i cittadini di paesi terzi di età inferiore ai 18 anni
che giungono nel territorio degli Stati membri non accompagnati da un adulto per essi responsabile in base alla legge o alla consuetudine e fino a quando non ne assuma effettivamente la custodia un adulto per essi responsabile, nonché i minori, cittadini di paesi terzi, rimasti senza accompagnamento successivamente al loro ingresso nel territorio degli Stati membri”.
L’articolo 2 della Direttiva europea 2001/55/CE riprende il concetto espresso nella risoluzione del 1997 e definisce i minori non accompagnati come: “cittadini di
42
Action Plan implementing the Stockholm Programme, 2010, https://ec.europa.eu/anti-trafficking/eu-policy/action-plan-implementing-stockholm-programme_en
43 2007 44 2003
45 La Convenzione Europea dei diritti dell’uomo del 4 novembre 1950 è dotata di un meccanismo
di tutela che fa capo alla Corte Europea dei diritti dell’uomo, finalizzato a garantirne concreta applicazione.
46 Risoluzione del Consiglio del 26 giugno 1997 sui minori non accompagnati, cittadini di paesi terzi
paesi terzi o gli apolidi di età inferiore ai diciotto anni che entrano nel territorio degli Stati membri senza essere accompagnati da una persona adulta responsabile per essi in base alla legge o agli usi, finché non ne assuma effettivamente la custodia una persona per essi responsabile, ovvero i minori che sono lasciati senza accompagnamento una volta entrati nel territorio degli Stati membri”.
Nella normativa italiana la definizione di minore straniero non accompagnato ha attraversato varie fasi di elaborazione senza ritenersi tuttavia ancora pienamente compiuta. Il suo sviluppo ha prodotto negli anni una sottocategorizzazione del fenomeno dando vita ad altrettante specifiche modalità di trattazione della tutela del minore.
L’ordinamento italiano definisce i MSNA nell’art.1 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) n. 535 del 1999, Regolamento concernente i
compiti del Comitato per i minori stranieri47(ormai soppresso e sostituito con la
Direzione generale dell’Immigrazione e delle politiche di integrazione del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali48):
“È minore straniero non accompagnato il minorenne non avente cittadinanza
italiana o di altri Stati dell'Unione europea che, non avendo presentato domanda di asilo, si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell'ordinamento italiano”.
Per i minori stranieri cosi definiti, la Direzione generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione istituita presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, ha compiti di coordinamento delle attività connesse alla loro tutela e di vigilanza sulle modalità di soggiorno.
La stessa locuzione “minore straniero non accompagnato” è esemplificativa della complessità del termine e della materia legislativa al riguardo. Per l’ordinamento
47 Il Comitato per i Minori Stranieri è un organo interministeriale nato per vigilare sulle modalità di
soggiorno dei minori stranieri non accompagnati e di coordinare le attività delle amministrazioni interessate nella gestione degli stessi
italiano, in base alle definizioni appena viste, sono MSNA coloro che presentano le seguenti caratteristiche:
Minore età, presenza sul territorio statale, assenza di figure genitoriali e/o parentali responsabili secondo le leggi italiane, assenza di richiesta di protezione internazionale, cittadinanza extracomunitaria. Si evince necessariamente che i richiedenti asilo minorenni, i minorenni comunitari, i minori accompagnati da parenti entro il 4° grado, non sarebbero definibili minori stranieri non accompagnati nel senso stretto del termine.
La definizione del regolamento citato quindi escludeva esplicitamente che la relativa disciplina riguardasse coloro che avessero richiesto asilo politico e i minorenni comunitari seppur soli.
Ai primi si applicherà la disciplina relativa ai programmi e alle misure di accoglienza e integrazione relative alle domande di asilo e protezione internazionale come previsto dal d. lgs 85/03 ovvero “Direttiva sui minori stranieri
non accompagnati richiedenti asilo”. In base a questa direttiva, all’arrivo alla
frontiera, il minore che esprime la volontà di richiedere lo status di rifugiato viene accompagnato e affidato immediatamente non a una qualsiasi comunità per minori ma alle strutture del Sistema di protezione per i richiedenti asilo e rifugiati (Sprar) sotto la Direzione centrale dei servizi civili per l’immigrazione e l’asilo istituito presso il Ministero dell’Interno.
Secondo l’Alto Commissariato delle nazioni Unite per i rifugiati (UNCHR o, in Italia, ACNUR) si definiscono minori non accompagnati:
“I minori separati e adolescenti sono minori al di sotto dei 18 anni di età, che sono
fuori dal loro paese di origine separati da entrambi i genitori o da un adulto che, per legge o consuetudine, sia responsabile della loro cura e protezione. Alcuni minori sono completamente soli, mentre altri potrebbero vivere con membri della famiglia allargata. Tutti questi sono minori separati a hanno diritto a una protezione internazionale sulla base di una vasta gamma di strumenti regionali e internazionali. I minori separati potrebbero richiedere asilo per paura di persecuzioni, di conflitti armati o di disordini nel proprio paese; potrebbero essere
vittime di traffico sessuale o di altro tipo di sfruttamento, o aver intrapreso il viaggio in Europa per sfuggire a situazioni di grave deprivazione”.49
L’esclusione dei minori comunitari dalla categoria dei minori stranieri non accompagnati, riguarda invece il tema della cittadinanza europea istituita dal Trattato di Maastricht del 1992 e firmato dai 12 paesi membri dell’allora Unione Europea50. Il cittadino dell’Unione Europea (o cittadino “comunitario) ha sostanzialmente gli stessi diritti che ha il cittadino italiano, senza limitazioni che non siano espressamente previste dalle norme comunitarie. In altri termini, al cittadino comunitario minorenne non accompagnato non si applica il T.U. sulla condizione giuridica dello straniero, né altra normativa speciale che possa risultare in contrasto con i principi fondamentali e le norme comunitarie. Questo comporta una conseguente esclusione del minore comunitario dalla definizione di minore straniero non accompagnato. Per anni, il protagonista principale nella tutela dei minori comunitari è stato l’Organismo Centrale di Raccordo per la protezione dei minori comunitari non accompagnati istituito presso il Ministero dell’Interno. Tale ente, nato nel 2007 aveva il compito di garantire i diritti dei minori non accompagnati comunitari presenti sul territorio nazionale e di assicurare l’accordo bilaterale tra Italia e Romania per la valutazione dei progetti di accoglienza e di rimpatrio dei minori. Questo ente, in maniera analoga a quanto disposto con riferimento ai MSNA extraeuropei51, doveva essere informato di ogni ritrovamento di minori romeni sul territorio italiano.
Non rientrano nell’ambito delle procedure standard di accoglienza e di integrazione previste per i MSNA neppure i minori vittime di tratta aderenti a particolari programmi di protezione sociale. In questo caso si applica l’art. 18 del Testo Unico sull’Immigrazione (soggiorno per motivi di protezione sociale), relativo all’avvio
49 Save the Children, Programma per i Minori Separati in Europa, 1999, art.2.1,
https://www.savethechildren.it/cosa-facciamo/pubblicazioni/programma-i-minori-separati-europa-dichiarazione-sulle-buone-prassi
50 Barone L., L’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati. Tra norma giuridica e agire
sociale, Ed. Cedon, Milano 2016
di relativi programmi di regolarizzazione del soggetto in base ai connessi diritti e doveri.
L’ampia sottocategorizzazione del termine minore straniero non accompagnato potrebbe far pensare che all’interno della definizione giuridica di MSNA sono stati selezionati, come ad opera di un setaccio legislativo, i minori migranti per ragioni economiche.
La definizione di MSNA è stata ulteriormente affinata dall’art.2 lett. f, del Decreto Legislativo 7 aprile 2003, n. 85 che recepisce in Italia la Direttiva Europea 2001/55/EC352 e che definisce:
“Cittadini di Paesi non appartenenti all’Unione Europea o gli apolidi di età
inferiore ai diciotto anni che entrano nel territorio nazionale senza essere accompagnati da una persona adulta, finché ne assuma effettivamente la custodia una persona per essi responsabile, ovvero i minori che sono stati abbandonati, una volta entrati nel territorio nazionale”.
Solo recentemente il decreto legislativo 18 agosto 2015 n. 14253 all’art.2 lett. e è intervenuto con la più recente definizione, riportando il termine MSNA a una nuova dimensione di più ampia organicità:
“Minore non accompagnato, lo straniero di età inferiore agli anni diciotto, che si trova, per qualsiasi causa, nel territorio nazionale, privo di assistenza e rappresentanza legale.”
Scompare la frammentazione e la sottocategorizzazione che si verificavano con le definizioni passate in un’ottica di più ampia organicità focalizzata sull’essere minore prima che straniero. Tuttavia non scomparirà nel testo del decreto legislativo la differenziazione fra le categorie già prese in esame e continuerà la distinzione tra “minori stranieri non accompagnati richiedenti protezione
52 Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi
53 Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché' della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale.
internazionale” art. 19 comma 254 e minori comunitari, essendo straniero “il
cittadino di Stati non appartenenti all’Unione europea e l’apolide”, art. 2 lett.b.
Un’interessante passo avanti nella normativa sui MSNA è rappresentato dalla nuova leggedel 7 aprile 2017, n. 47, recante "Disposizioni in materia di misure di
protezione dei minori stranieri non accompagnati"che stabilisce una definizione unitaria di minore non accompagnato, tale essendo “il minorenne non avente
cittadinanza italiana o dell’Unione Europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti dell’ordinamento italiano”.
La definizione in essa contenuta mantiene all’art. 2 una pacifica distinzione tra minori comunitari non accompagnati e minori stranieri non accompagnati cosi come prevede ancora misure differenziate, a maggior tutela, sia per i minori vittime di tratta (Art.12), sia per i minori richiedenti protezione internazionale (Art.18). Nella fase di proposta della suddetta legge veniva specificamente contemplato e allargato l’ambito del significato anche a un’altra categoria finora esclusa ovvero “i minori conviventi con parenti entro il 4°”: “Per minore straniero non
accompagnato si intende il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell’Unione Europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti dell’ordinamento italiano, anche se convivente con parenti entro il quarto grado” 55. Questa importante specifica poteva togliere l’ambiguità
sulla gestione della tutela di un’ampia fetta di minori stranieri non accompagnati
54 Art.19 comma 2. Accoglienza dei minori non accompagnati: I minori non accompagnati richiedenti protezione internazionale hanno accesso alle misure di accoglienza predisposte dagli enti locali ai sensi dell’articolo 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, fermo restando per i minori non accompagnati non richiedenti protezione internazionale l’accesso alle medesime misure di accoglienza nei limiti di cui all’articolo 1, comma 183, della legge 23 dicembre 2014, n. 190.
55 Art.1 Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e altre
disposizioni concernenti misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati. Presentata il 4 ottobre 2013
