Il fenomeno dei minori comunitari non accompagnati è diventato rilevante con l’ingresso della Romania e della Bulgaria nell’Unione Europea il 1° gennaio 2007, comportando l’automatica trasformazione di un considerevole numero di minori stranieri non accompagnati presenti in Italia, in minori europei in stato di abbandono. Guardando ai dati relativi ai minori romeni presi in carico (prima
dell’ingresso della Romania nell’U.E)202intendendo coloro per i quali i servizi abbiano attivato qualunque tipo di intervento (accoglienza, sostegno) attività, servizio (di consulenza, orientamento legale, orientamento ai servizi sociali ed educativi ecc.) possiamo mettere in luce il rapporto significativo di questo segmento di minori rispetto all’intero universo di minori non accompagnati. Infatti, alla fine del 2006, su oltre 7.800 minori presi in carico dai servizi sociali, il 32,5% era rappresentato da minori romeni, i quali si concentravano prevalentemente nell’Italia centrale (40,9%).
Come dicevamo, dal 2007, con l’entrata della Romania nell’Unione Europea, il quadro normativo che regola l’accoglienza dei minori romeni si è modifica sostanzialmente. Infatti, da allora la presa in carico dei minori romeni soli in Italia non fa più riferimento alle norme sull’immigrazione e la stessa Direzione generale per l’immigrazione non ha più competenze in merito. Poco dopo l’ingresso della Romania nell’Unione Europea, con il decreto legislativo 6 febbraio 2007 n. 30, l’Italia ha recepito nell’ordinamento interno la Direttiva comunitaria 2004/38/CE definendo le modalità di esercizio del diritto di libera circolazione, ingresso e soggiorno nel territorio dello Stato da parte dei cittadini dell’Unione Europea e dei loro familiari.203
Il decreto legislativo affronta in particolare anche il tema dell’allontanamento dei minori, per stabilire che questi possono essere allontanati solo per motivi di pubblica sicurezza, oppure quando l’allontanamento sia necessario nell’interesse stesso del minore, secondo la convenzione internazionale sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989, ratificata dall’Italia con legge n. 176 del 27 maggio 1991.
202 Dati risultati dalla rilevazione nazionale promossa dall’Associazione nazionale comuni italiani.
L’indagine del 2006 prevedeva l’invio di un questionario a tutti gli 8.101 Comuni italiani e l’attività̀ di rilevazione, iniziata in aprile 2007 e terminata in ottobre, ha portato all’acquisizione di 5.328 questionari, pari al 66% del totale dei Comuni italiani. Giovanetti M., Minori stranieri non
accompagnati-Secondo rapporto Anci 2007, Dipartimento Immigrazione Anci 2008
203 Per i cittadini dell’U.E che intendono soggiornare in Italia per periodi non superiori ai tre mesi,
non è prevista alcuna particolare condizione o formalità. È sufficiente essere in possesso di un documento di identità valido per l’espatrio secondo la legislazione dello Stato di cui hanno cittadinanza. Diverso è il caso dei cittadini comunitari che intendono soggiornare per un periodo più lungo. Può soggiornare chi: è lavoratore subordinato o autonomo; dispone per sé stesso e per i propri familiari di risorse economiche sufficienti, è iscritto presso un istituto pubblico o privato per seguirvi un corso di studi o formazione professionale; è familiare che accompagna o raggiunge un cittadino dell’Unione che ha diritto di soggiornare.
La circolare del Dipartimento affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno del 18 luglio 207, nel definire le modalità attuative del decreto legislativo n. 30, all’art. 4 contempla il caso dei minori comunitari non accompagnati. Per loro, la circolare indica la necessità di procedere all’iscrizione anagrafica sulla base della decisione dell’autorità giudiziaria minorile che ne dispone l’affidamento o la tutela. L’iscrizione anagrafica del minore sarà curata dal tutore o dall’affidatario, esibendo il provvedimento del tribunale.
Le tappe successive riguardanti la presa in carico dei minori romeni non accompagnati in Italia hanno visto come protagonista principale il Ministero dell’Interno nell’ambito del quale è stato costituito il già citato Organismo centrale
di raccordo per la protezione dei minori comunitari non accompagnati204con il
compito di garantire i diritti dei minori comunitari non accompagnati presenti sul territorio nazionale, di assicurare l’attuazione dell’accordo bilaterale tra Italia e Romania e di valutare i progetti di accoglienza e di rientro in patria dei minori.
Questo organismo è stato responsabile, per la parte italiana, dell’applicazione dell’accordo tra il Governo della Romania e il Governo della Repubblica Italiana, entro in vigore il 12 ottobre 2008, per la protezione dei minori romeni non accompagnati o in difficoltà presenti sul territorio della Repubblica Italiana.
Il suddetto accordo prevedeva l’impegno da parte dello stato italiano di garantire
l’identificazione dei minori romeni non accompagnati presenti sul territorio della Repubblica Italiana; l'adozione delle necessarie misure di protezione e reintegrazione sociale; la facilitazione del rientro nel Paese d'origine dei minori romeni non accompagnati presenti sul territorio della Repubblica Italiana. Due appaiono, dunque, i principali obiettivi perseguiti dallo strumento bilaterale. Il primo, quello di favorire la cooperazione tra i due paesi nello scambio di
204 L'Organismo istituito presso il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero
dell’Interno, ex art.3 del Decreto 8 ottobre 2008 Ministero dell’Interno, è composto da: un rappresentante del Ministero degli Affari Esteri; due rappresentati del Ministero dell'Interno (Dipartimento per le Libertà Civili e l'Immigrazione, Dipartimento della Pubblica Sicurezza); un rappresentante del Ministero della Giustizia; un rappresentante del Ministero per la Solidarietà sociale; un rappresentante dell'Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI); un rappresentante dell'Unione Province Italiane (UPI); uno psicologo proveniente dal ruolo del personale medico della Pubblica Sicurezza; un'assistente sociale proveniente dal ruolo del Ministero dell'Interno
informazioni in relazioni ai minori romeni presenti sul territorio italiano. Il secondo scopo è quello di rimpatriare i minori non accompagnati in Romania.
Il meccanismo di protezione predisposto esclusivamente per i minori romeni, nel corso degli anni, ha manifestato molteplici criticità essendo, innanzitutto, venuti meno i numeri che, subito dopo l'ingresso della Romania nell'Unione Europea, spinsero ad una valutazione in termini emergenziali del fenomeno dei minori romeni non accompagnati. Nel 2014, i minori stranieri non accompagnati comunitari contattati o presi in carico dai servizi sociali territoriali sono stati 586 (il 4,3% del totale dei minori soli contattati/presi in carico), in diminuzione rispetto al 2013 (erano 515, il 5,3%) 205. I minori soli comunitari contattati o presi in carico dai servizi sociali territoriali sono stati in grande maggioranza romeni (l’84%). Sommando i minori provenienti da Romania e Croazia (7%) si è raggiunto oltre il 90% dei minori comunitari accolti in Italia. Gli altri paesi per percentuale di presenze sono la Bulgaria e la Francia (1,8%) e la Slovenia (1,6%).
Considerati gli obiettivi che l'Accordo si era prefissato - primo tra tutti la facilitazione del rientro nel Paese di origine – con nota del 16/07/2015, il Ministero dell’Interno constatava che lo stesso era rimasto in massima parte inattuato, “soprattutto con riguardo alle procedure di rimpatrio, non concretizzabili in considerazione delle specifiche prerogative dell'autorità giudiziaria minorile, cui compete, nel quadro normativo vigente, la valutazione dell'interesse superiore del minore”. Per tali questioni, rispetto alle quali lo strumento bilaterale appariva in
grave contrasto con l’ordinamento sia comunitario che interno in merito alla definizione dei minori cui esso era applicabile, alla questione del ruolo della magistratura minore nel procedimento di rimpatrio, alla questione di forma di esecuzione del provvedimento di rimpatrio e di interesse superiore del minore, l’accordo e gli atti relativi venivano dichiarati decaduti dal 10 ottobre 2015. Cessato l’accordo con la Romania anche l’attività dell’OCR sembra essere venuta meno. Non si trovano attualmente tracce della sua esistenza, composizione o
funzione né di altro ente che si occupi del censimento dei minori comunitari non accompagnati. Resta pertanto non regolamentata e liberamente interpretabile tutta la disciplina che li riguarda.
Conclusioni
La tematica dei minori stranieri non accompagnati si inserisce nel quadro di una crisi globale complessa e sfaccettata, esito di scelte politiche e dinamiche internazionali.
La ricerca di prospettive di vita migliori da parte dei migranti si muove sulla base di motivazioni personali e soggettive intrecciate a fenomeni oggettivi, squilibri economici, politici, demografici e sociali. L’evento della migrazione finisce così per racchiudere in sé un doppio significato antitetico: da un lato la volontarietà consapevole dell’atto migratorio, dall’altro la migrazione come scelta subìta, imposizione doverosa in assenza di alternativa migliore nel proprio paese.
Il mito di un’Europa prosperosa e democratica porta anche i più giovani ad avventurarsi oltre i confini alla ricerca di uno stile di vita spesso idealizzato. Minorenni, privi di figure di riferimento, lasciano la propria famiglia e intraprendono viaggi lunghissimi alla ricerca di riscatto e a volte di salvezza. La maggior parte di questi sono maschi, per lo più adolescenti vicini alla maggiore età. Viaggiano via mare e via terra, attraversando paesi e frontiere in modo illegale insieme ad altri adulti e coetanei.
Come abbiamo potuto osservare, in Italia, la legislazione garantisce una serie di misure a favore dei minori stranieri che si trovano sul territorio privi di adulti per loro legalmente responsabili: non possono essere espulsi né allontanati dal territorio; non possono essere trattenuti in centri per migranti irregolarmente presenti e devono essere accolti presso comunità di accoglienza per minori a parità di condizioni con i cittadini italiani; se cittadini di paesi non comunitari, hanno il diritto di chiedere e ottenere un permesso di soggiorno, se cittadini comunitari non sono considerati stranieri e non devono sottostare alle disposizioni del T.U sull’Immigrazione.
Seppur titolari di diritti in Italia e non soggetti all’espulsione, alcuni di loro cercano di eludere i controlli e di non entrare in contatto con le forze dell’ordine, rischiando cosi di cadere vittime delle reti criminali. Altri ancora, non riescono a sfuggire ai controlli poiché necessitano inevitabilmente di essere soccorsi in mare.
I canali di accesso all’Italia e le modalità con cui i minori stranieri non accompagnati vengono rintracciati, possono costituire la discriminante riguardo al tipo di accoglienza e di tutela di cui andranno a beneficiare nel loro percorso. Attraverso l’analisi delle competenze attribuite al Ministero dell’Interno riguardo agli sbarchi e al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali riguardo ai minori stranieri non accompagnati (non richiedenti asilo), abbiamo potuto notare come negli anni si è consolidata una prassi diversificata nella gestione del fenomeno dei MSNA. Da un lato ci sono i MSNA soccorsi al largo delle coste italiane, identificati e accolti all’interno delle strutture di accoglienza per i richiedenti asilo, la cui competenza è demandata al Ministero dell’Interno e alle Prefetture; dall’altro osserviamo i minori stranieri non accompagnati, non richiedenti asilo, rintracciati sul territorio in vario modo, accolti nelle comunità per minori a carico degli enti locali, i quali sono chiamati a collaborare, a garanzia dei progetti di integrazione del minore stesso, con la Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
La modalità con cui il minore viene trovato sul territorio e i soggetti con i quali entra in contatto può quindi determinare un tipo di presa in carico diverso da un altro.
Tale disomogenea gestione è da imputare anche alla complicata espressione di “minore straniero non accompagnato” che negli anni ha continuamente cercato una ridefinizione finché nel 2017 non ha parzialmente recuperato un certo grado di omogeneità, grazie alle “Disposizioni in materia di protezione dei minori stranieri
non accompagnati”, Legge 7 aprile 2017, 49.
Resta comunque critico l’approccio ai minori comunitari soli, che a tutt’oggi vengono esclusi dalla definizione e dalle misure riservate ai MSNA poiché avvantaggiati nella loro posizione di “non stranieri”.
Abbiamo potuto quindi osservare i passi che la normativa nazionale e internazionale ha compiuto nel tentativo di farsi garante del superiore interesse del minore anche straniero e non accompagnato, cercando di declinarlo in ogni suo aspetto e prevedendo appositi dispositivi di tutela.
Formalmente il superiore interesse del minore ha acquisito una considerazione preminente in tutte le decisioni riguardanti i minori. Ciò significa che lo Stato italiano deve garantire ai minori stranieri al pari dei minori comunitari e dei minori italiani, in virtù del principio di non discriminazione: il diritto allo sviluppo fisico, mentale, spirituale, morale e sociale, a condizioni di vita adeguate, alla salute, all’istruzione ed alla formazione. Lo Stato italiano ha inoltre l’obbligo di assicurare la piena protezione di tutti i minori da ogni forma di rischio di violazione del loro diritto alla protezione.
Ciò significa inoltre che ogni minore deve essere trattato innanzitutto come tale, e che qualsiasi altra considerazione relativa al suo status di cittadino comunitario o extracomunitario, al controllo dei flussi migratori o all’ordine pubblico, alla sua condizione di richiedente asilo o vittima di tratta, dovrebbe avere un rilievo secondario.
Tuttavia, abbiamo visto come le misure finalizzate a disporre procedure chiare ed uniformi al fine di rendere omogeneo il sistema di protezione dei MSNA previsto dalla legge, non sono sufficientemente sviluppate, o danno adito ad applicazioni disomogenee sul territorio.
Nel presente lavoro abbiamo evidenziato alcuni degli ostacoli principali che i minori stranieri non accompagnati incontrano nell’accedere a misure di protezione in linea con gli standard normativi recepiti dal nostro ordinamento, principalmente nelle fasi dell’accesso al territorio italiano, dell’identificazione, dell’accoglienza, e dell’individuazione di una soluzione di lungo termine che consenta la massima realizzazione possibile dei loro diritti.
Molteplici soggetti istituzionali con funzioni diverse, centri di primo soccorso, centri HUB, strutture di prima e seconda accoglienza, CAS, centri SPRAR, comunità educative per minori, affidamenti familiari, sono tutti espressione dei dispositivi che il diritto ha ideato in nome della difesa e della garanzia del supremo
interesse del minore. Queste ampie e diversificate misure hanno contribuito alla creazione di un modo confuso e a volte arbitrario di gestione del fenomeno. In molti casi, il destino dei MSNA rischia di dipendere dalla situazione e dalla localizzazione in cui si vengono a trovare al momento del primo contatto con le istituzioni italiane: se in un porto, se alla stazione dei treni, se al parco o accompagnato da un cittadino alla stazione dei Carabinieri o presso l’ufficio dei Servizi Sociali tutelari.
Diversa ancora sembra essere la situazione nel caso in cui il minore entri in contatto con le strutture di accoglienza di una grande città piuttosto che di un comune molto piccolo, di una Regione del Nord Italia piuttosto che di una Regione del Sud. Risulta quindi del tutto evidente, infatti, come la realtà dei minori stranieri si diversifichi per le quantità e qualità degli interventi nei vari territori delle varie Regioni lungo l’intero paese.
Emerge quindi la necessità di una normativa omogenea, che valorizzi le differenze di ogni individuo, non in quanto appartenente a una categoria ma in quanto essere dotato di unicità, il tutto in un’ottica inclusiva. Poiché in tutte le procedure che riguardano i minori dovrebbe prevalere il loro superiore interesse, principio guida per ciascun attore coinvolto a vario titolo nella presa in carico, nell’assistenza e nell’accoglienza, appare altrettanto necessario poter sensibilizzare sul concetto di centralità del minore, tutti gli operatori che a vari livelli vengono a contatto con i MSNA, garantendo loro una formazione specifica rispetto alle procedure da adottare previste dalla normativa.
Perché tale principio trovi realizzazione è necessario che si ponga al centro la singola persona umana.
Come la Corte costituzionale italiana e la Corte europea dei diritti umani hanno ribadito, i bambini e gli adolescenti stranieri sono innanzitutto dei minori d’età e, in quanto tali, devono beneficiare di una tutela rafforzata che possa offrire loro riparo dalle situazioni di vulnerabilità in cui versano, prima ancora di qualsiasi altra considerazione che li riguardi.
BIBLIOGRAFIA
AA.VV., Atlante delle guerre e dei conflitti del mondo. VI Edizione, Terra Nuova Edizioni, Firenze, 2015
AA. VV., Atlante delle guerre e dei conflitti del mondo, VII Edizione, Terra Nuova Edizioni, Firenze, 2016
AA. VV., L’affido omoculturale in Italia, Sinnos Editrice, Roma, 2009
Alibrandi L., (a cura di) Codice Penale e leggi Complementari, aggiornato alla Gazzetta Ufficiale n.42 del 20 febbraio 2018, La Tribuna
ANCI, Minori stranieri non accompagnati in Italia, VI Rapporto, Roma, 2016
Arnosti C. e Milano F., Affido senza frontiere. L’affido familiare dell’adolescente straniero non accompagnato, Franco Angeli, Milano, 2006
Autorità Garante per l’Infanzia e l’adolescenza, La tutela dei minorenni in comunità. La prima raccolta dati sperimentale elaborata con le Procure della Repubblica presso i Tribunali per i Minorenni, Roma, novembre 2015
Barbagli M., Colombo A., Sciortino G., I sommersi e i sanati. Le regolarizzazioni degli immigrati in Italia, Il Mulino, Bologna, 2004
Barone L., L’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati. Tra norma giuridica e agire sociale, Ed. Cedon. Milano 2016
Benso L., Milani S., Alcune considerazioni sull’uso forense dell’età biologica, 2013
Bertozzi R., Le politiche sociali per i minori stranieri non accompagnati. Pratiche e modelli locali in Italia, Franco Angeli, Milano, 2005
Bettin G, Cela E., L’evoluzione storica dei flussi migratori in Europa e in Italia. Rapporto di Ricerca realizzato nell’ambito del progetto PRIN “Piccoli comuni e coesione sociale: politiche e pratiche urbane per l'inclusione sociale e spaziale degli immigrati", finanziato dal MIUR - programmi di ricerca di internazionale, 2010/2011
Bicchi R., Separated children. I minori stranieri non accompagnati, Franco Angeli, Milano, 2008
Bracalenti R. e Saglietti M., Lavorare con i minori stranieri non accompagnati: voci e strumenti dal campo dell'accoglienza, Franco Angeli, Milano, 2011
Bramanti D., Le famiglie accoglienti. Un'analisi socio-psicologica dell'affidamento familiare, Franco Angeli, Milano, 1993
Campani G., Lapov Z., Carchedi F., (a cura di), Le esperienze ignorate. Giovani migranti tra accoglienza, indifferenza, ostilità, Franco Angeli Editore, Milano, 2002
Campani G., Salimbeni O., (a cura di), La Fortezza e i ragazzini, Franco Angeli Editore, Milano, 2006
Campus A., Prina F., Naldi A., Zevola M., Grosso L., Rigoldi G., et al. Minori stranieri soli tra
politiche di accoglienza e politiche di controllo – Un’analisi territoriale, Roma, Officina
Edizioni, 2004
Candia G., Carchedi F., Giannotta F., Tarzia G., Minori erranti. L'accoglienza e i percorsi di protezione, Ediesse, Roma, 2009
Cassibba R., Elia L., L’affidamento familiare. Dalla valutazione all’intervento, Carocci, 2007 Castelli V., Punto e a capo sulla tratta. Uno studio sulle forme di sfruttamento di esseri umani in Italia e sul sistema di interventi a tutela delle vittime, Franco Angeli, 2014
Centro ausiliario per i problemi minorili (a cura di), Nuove sfide per l’affido. Teorie e prassi. Franco Angeli, 2012
Chistolini M., L’affido sine die e tutela dei minori. Cause, effetti e gestione. Franco Angeli, 2015
Cittadinanzattiva, LasciateCIEntrare, Libera InCAStrati, Iniziative civiche sulla gestione dei centri di accoglienza straordinaria per richiedenti asilo, febbraio 2016
Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani, Rapporto sui centri di identificazione ed espulsione, gennaio 2017
Del Guercio A., La detenzione amministrativa dei minori migranti e richiedenti asilo nell’ordinamento internazionale ed europeo, in Antigone. Quadrimestrale di critica del sistema penale e penitenziario, n. 3/2012
Demetrio D. (a cura di) Immigrazione straniera e interventi formativi. Bisogni, programmazione locale, esperienze, Franco Angeli, Milano, 1984
Di Chiara G., Sindromi psicosociali, Cortina, Milano, 1999
Di Nuzzo, Fuori di casa. Migrazioni di minori non accompagnati, Carocci Editore, Roma, 2013 Donati P., Folgheraiter F., Ranieri M.L., La tutela dei minori: nuovi scenari relazionali, Erickson, Trento, 2011
FAO, Gustavsson J., Cederberg C., Sonesson U., (a cura di) Global Food Losses and Food Waste, Düsseldorf, 2011
Fondazione ISMU, Ventiduesimo Rapporto sulle migrazioni, Franco Angeli, Milano, 2016 Gandini M., Dentro un camion. Voci dall'Italia e dalla Grecia di minori afgani separati, L'Harmattan Italia, Torino, 2007
Gargiulo P. e Montanari L., Le forme della cittadinanza. Tra cittadinanza europea e cittadinanza nazionale, Ediesse, Roma, 2012
Ghizzi E., Il quadro normativo del sistema di accoglienza dei richiedenti e titolari protezione internazionale, in L’Altro diritto. Centro di documentazione su carcere, devianza e marginalità, Gola, 2015
Giovannetti M., Baldoni E., Caldarozzi A., (a cura di) Rapporto annuale Sprar, Sistema di protezione per i richiedenti asilo e i rifugiati, 2016
Giovanetti M., Minori stranieri non accompagnati, Secondo rapporto Anci 2007, Dipartimento Immigrazione Anci, 2008
Giovannetti M., Percorsi d’inclusione ed esclusione dei minori stranieri non accompagnati in Italia, in “Diritto Immigrazione e Cittadinanza” n.2, 2008, pp.46-66
Giovanetti M. (a cura di), I comuni e le politiche di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati. Un’ analisi longitudinale a guida dei percorsi futuri. VI Rapporto 2016 Liguori A., I minori migranti nel diritto europeo, in A. Cilardo (a cura di), La tutela dei minori di cultura islamica nell’area mediterranea. Aspetti sociali, giuridici e medici, Napoli, 2011 Medici senza frontiere, Fuori Campo. Richiedenti asilo e rifugiati in Italia: insediamenti informali e marginalità sociale, marzo 2016
Melossi D., Giovanetti M., I nuovi Sciuscià. Minori stranieri in Italia. Donzelli Editore. 2002 Miazzi L., La condizione giuridica dei bambini stranieri in Italia, in Minori Giustizia n. 3/1999, pp. 105-108
Miazzi L., Minori o stranieri: leggi e istituzioni a confronto con una presenza scomoda, in Minori giustizia, 2/2010
Morozzo della Rocca P., La condizione giuridica del minore straniero: norme, giurisdizione e