Il sistema di accoglienza italiano dei richiedenti asilo minorenni e adulti è coordinato dal Dipartimento di Libertà civili per l'immigrazione e dal Ministero dell'Interno129, e si articola in 3 fasi: il soccorso negli Hotspots, la prima accoglienza in centri specializzati (CARA- Centri di Accoglienza per Richiedenti Asilo, CAS per i minori, strutture di prima accoglienza accreditate e autorizzate dai Comuni o dalle Regioni, strutture a carattere emergenziale e provvisorio), la seconda accoglienza nei centri della rete del Sistema di protezione per i richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR, strutture di secondo livello accreditate/autorizzate a livello regionale o comunale), ognuna caratterizzata da modelli organizzativi, voci di costo e tempi differenziati.
128 Alibrandi L., Codice Penale e leggi Complementari, aggiornato alla Gazzetta Ufficiale n.42 del
20 febbraio 2018, La Tribuna, p. 1979
129 Il dipartimento opera nell’ambito delle funzioni e compiti spettanti al Ministero nella tutela dei
diritti civili e si occupa di: Immigrazione, asilo, cittadinanza e opere religiose. http://www.interno.gov.it/it/ministero/dipartimenti/dipartimento-liberta-civili-e-limmigrazione
Gli “Hotspots”, secondo la scheda informativa diffusa l’8 settembre 2015 dalla Commissione Europea130, sono un "metodo di gestione dei flussi migratori
eccezionali per dare sostegno agli Stati membri in prima linea nell’affrontare le fortissime pressioni migratorie alle frontiere esterne dell’UE”.
In base a questa organizzazione, una serie di Agenzie come L’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), l’Agenzia dell’UE per la gestione delle frontiere (Frontex), l’Agenzia di cooperazione di polizia dell’UE (Europol) e l’Agenzia per la cooperazione giudiziaria dell’UE (EUROJUST) lavorano insieme alle autorità dello Stato membro per aiutarlo ad eseguire gli obblighi derivanti del diritto dell’UE e a dirigere con rapidità le operazioni di identificazione, registrazione e acquisizione delle impronte digitali dei migranti in arrivo. Tali strutture aiutano altresì a coordinare il rimpatrio dei migranti irregolari che non necessitano di protezione internazionale e assistono lo Stato membro ospitante nelle indagini per smantellare le reti della tratta e del traffico di migranti131.
Gli hotspot si sostituiscono alle funzioni degli ex CPSA (Centri di primo soccorso e accoglienza) istituiti nel 1995 dalla cosiddetta "Legge Puglia132". Questi centri nascevano in nome di una logica emergenziale, come strutture ideate al fine di rispondere alle emergenze degli sbarchi dei profughi provenienti dall'ex Jugoslavia. Sono stati i primi centri creati dal governo e accoglievano i migranti appena giunti sul territorio indipendentemente dal loro status giuridico.
Stando alla definizione del Ministero dell'Interno sono centri che “ospitano gli
stranieri al momento del loro arrivo in Italia. Qui i migranti ricevono le prime cure mediche necessarie, vengono foto-segnalati, possono richiedere la protezione internazionale”133. Le operazioni dovrebbero essere condotte entro 48 ore dall’arrivo, eventualmente prorogabili a 72 al massimo. Attualmente gli hotspots
130http://www.meltingpot.org/IMG/pdf/2_hotspots_it.pdf
131 Commissione Europea, Scheda informativa, Il metodo basato sugli Hotspots per la gestione dei
flussi migratori eccezionali, 2015 in https://www.asgi.it/approfondimenti-speciali/metodo-basato- sui-hotspots-la-gestione-dei-flussi-migratori-eccezionali/
132 DECRETO-LEGGE 30 ottobre 1995, n. 451 Ripubblicazione del testo del decreto-legge 30
ottobre 1995, n. 451 (in Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 255 del 31 ottobre 1995), convertito, senza modificazioni, dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale alla pag. 4), recante: "Disposizioni urgenti per l'ulteriore impiego del personale delle
Forze armate in attività di controllo della frontiera marittima nella regione Puglia". (GU Serie
Generale n.303 del 30-12-1995)
133 Definizione reperibile nella sezione dedicata a "I centri dell'immigrazione" sul sito ufficiale del
sono situati a Lampedusa, Pozzallo, Trapani e Taranto. Si tratta di strutture molto grandi e in alcuni casi multifunzionali, che possono ospitare fino a 1.000 persone contemporaneamente134.
Le procedure standard adottate nella gestione del primo contatto con il migrante sono condivise dal dipartimento di Pubblica Sicurezza, dalle agenzie europee, da Unhcr135, Oim136, Savethechildren137. Nei luoghi di sbarco ove non sono presenti gli hotspots, dovrebbero comunque essere assicurate le stesse procedure previste nella gestione degli hotspot.
Nonostante l’ingente sostegno fornito dall’Unione Europea alla fine del 2016 tali strutture di accoglienza erano ancora inadeguate ad accogliere i migranti in arrivo, in modo particolare minori stranieri non accompagnati che, in assenza di strutture apposite, finivano per permanere troppo a lungo presso gli Hotspots138
.
L’obiettivo fondamentale appare l’identificazione e, quindi, la distinzione immediata tra quanti hanno diritto a fare domanda di protezione internazionale poiché perseguitato nel paese di origine e chi invece va rimpatriato poiché semplice migrante alla ricerca di migliori condizioni economiche. Come abbiamo visto nel primo capitolo, le motivazioni migratorie sono riconducibili a una concatenazione di cause che non possono esulare dalla componente economica della migrazione. Superata la fase del soccorso e dell’identificazione, i migranti vengono indirizzati verso la prima fase di accoglienza che avviene all’interno dei Centri governativi di prima accoglienza disciplinati dall'art. 9 “Misure di accoglienza” del D.lgs n.
142/2015, nel quale si prevede che “per le esigenze di prima accoglienza e per l’espletamento delle operazioni necessarie alla definizione della posizione giuridica, lo straniero è accolto nei centri governativi di prima accoglienza istituiti
134 http://www.osservatoriomigranti.org/
135Ufficio dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati
https://www.unhcr.it/chi-siamo/storia
136Organizzazione Internazionale per le Migrazioni
137Save the Children Italia è stata costituita alla fine del 1998 come Onlus ed ha iniziato le sue
attività nel 1999. Oggi opera come Organizzazione non governativa riconosciuta dal Ministero degli Affari Esteri, portando avanti attività e progetti rivolti sia ai bambini e alle bambine dei cosiddetti paesi in via di sviluppo sia a quelli che vivono sul territorio italiano. https://www.savethechildren.it/chi-siamo
con decreto del Ministro dell’Interno, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, secondo la programmazione e i criteri individuati dal Tavolo di coordinamento nazionale e dai Tavoli di coordinamento regionale”.
I centri governativi di prima accoglienza chiamati HUB139, sono concepiti come grandi centri a livello regionale e/o interregionale dove fare un primo screening dei migranti che abbiano espresso la volontà di richiedere protezione. Per la realizzazione di queste nuove strutture sono stati riconvertiti i vecchi centri per richiedenti asilo (CARA). Si tratta di centri istituiti con DPR 303/2004, poi confluiti nel d.lgs. 25/2008, ex art. 20, comma 2 (abrogato dall'attuale d.lgs. 142/2015) e che hanno rappresentano di fatto gli unici centri organicamente inseriti nel sistema ricettivo per richiedenti asilo e rifugiati, costituendone in passato, sia per la capacità ricettiva sia per il ruolo, uno dei pilastri.
Nati dall'esperienza dei CID (Centri di identificazione) la loro funzione era quella di consentire l'identificazione del soggetto e di fornire accoglienza durante la procedura per il riconoscimento dello status. La disposizione all'art. 20, d.lgs. 25/2008 (mantenuta pressoché identica nell'attuale disposizione ex art. 10, comma 2, d.lgs. 142/2015) prevede l’accoglienza senza trattenimento con il diritto del richiedente all'uscita nelle ore diurne senza la richiesta di una previa autorizzazione. Ogni Regione è chiamata a dotarsi di almeno un HUB con capienza che oscilli tra 100 - 250 posti letto. Dall'accordo Stato-Regioni, questi centri, nell'ottica di riorganizzazione del sistema nazionale dell'accoglienza, perseguono l'obiettivo fondamentale di assorbire tutte le funzioni devolute al sistema dei CARA, determinandone in questo modo una progressiva eliminazione.
In sostanza, una sorta di centro di smistamento dove le persone dovrebbero restare per poco tempo, per realizzare le operazioni di identificazione e formalizzazione della domanda di protezione ed essere poi trasferiti nei centri di seconda accoglienza, vale a dire nelle strutture della rete SPRAR.
139 Ministero dell’Interno, Tavolo di Coordinamento Nazionale, Piano di Accoglienza 2016, 31
Tra coloro che fanno richiesta di protezione si devono distinguere quelli che rientrano nel cosiddetto programma di relocation attivato dall’Unione Europea140 (siriani, iracheni ed eritrei) che dovrebbero immediatamente essere ricollocati in altri paesi dell’Unione Europea.
Il sistema di accoglienza si articola dunque in una varietà di centri differenziati per la natura dell'ente gestore (istituzionale o del privato sociale), per gli obiettivi (prima o seconda accoglienza), per l'approccio (assistenzialista o progettuale), per la natura più o meno coercitiva dell'inserimento, per il carattere nazionale o locale del sistema di rete entro il quale il centro d'accoglienza è inserito, per le caratteristiche strutturali (centri collettivi o appartamenti singoli), per la tipologia dei servizi erogati141.
A causa proprio di questa disomogeneità di elementi sembra opportuno parlare di diversi sistemi di accoglienza, distinguendo i centri di accoglienza in: centri governativi ovvero centri di prima accoglienza e centri di accoglienza straordinari promossi dal privato sociale o dagli enti locali, attivati in situazioni di emergenza.