Università di Pisa
Dipartimento di Economia e Management
Dottorato in Economia aziendale e Management
XXIX ciclo
La performance negli enti locali italiani: difficoltà, limiti e
questioni ancora aperte nella progettazione di un sistema
integrato
Candidato: Ursula Guidi
Relatori: Prof. Luciano Marchi
Dott. Iacopo Cavallini
We can only see a short distance ahead,
but we can see plenty there that needs to be done.
(Alan Turing, 1950)
What would life be if we had no courage to attempt anything?
(Vincent van Gogh)
Indice
Introduzione ... 1
Capitolo 1. BACKGROUND TEORICO ... 5
1.1. Performance ... 5
1.2. Performance measurement ... 10
1.2.1. Definizione ed obiettivi del performance measurement ... 10
1.2.2. Applicazioni, fattori, benefici e problemi che influenzano il performance measurement ... 15
1.2.3. Performance measurement systems: sviluppo, funzioni, principi e caratteristiche ... 19
1.3. Misure, indicatori e informazioni di performance ... 27
1.3.1. Caratteristiche e funzioni degli indicatori e misure di performance .... 27
1.3.2. Financial versus non financial measures ... 31
1.3.3. L’informazione di performance: usi ed utilizzatori ... 33
1.4. Performance Management Systems ... 42
1.4.1. Fattori di contesto, ostacoli e benefici ... 42
1.4.2. Performance Management Systems’ Framework ... 48
1.4.3. Impatto del performance management ... 51
Capitolo 2. LA GESTIONE DELLA PERFORMANCE
NEL CONTESTO PUBBLICO LOCALE ITALIANO .. 54
2.1. Il processo di cambiamento ... 54
2.2. Contesto normativo in termini programmazione e controllo
della performance negli enti locali ... 61
2.2.1. La programmazione negli enti locali ... 61
2.2.2. La performance degli enti locali ... 65
2.2.4. Disciplina sui controlli interni ... 77
Capitolo
3.
LA
PROGRAMMAZIONE
DELLA
PERFORMANCE NEGLI ENTI LOCALI: UN’IPOTESI
DI MODELLO INTEGRATO ... 81
3.1. Obiettivo e strutturazione dell’analisi ... 81
3.2.
Contesto
Attuale:
dalla
riforma
Brunetta
all’armonizzazione contabile ... 83
3.2.1. Il Piano della performance e la relazione sulla performance secondo il D.lgs 159/09 e le Delibere Civit ... 83
3.2.2. L’introduzione del Documento Unico di Programmazione ... 87
3.2.3. Contributi e riflessioni sulla performance: linee guida dell’ANCI e progetto “Valutazione della Performance” ... 89
3.3. Lo sviluppo di un piano della performance integrato ... 94
3.3.1. Dalla riforma Brunetta all’armonizzazione contabile ... 94
3.3.2. Il piano della performance: i contenuti di un modello integrato ... 99
3.3.3. Il piano della performance integrato: funzioni e caratteristiche della struttura ... 102
3.3.4. Schede del Piano della Performance integrato ... 105
3.4. Il piano della performance come strumento di governance:
un caso di studio ... 111
3.4.1. Introduzione ... 111
3.4.2. Il caso di studio: unione della Bassa Romagna ... 112
Capitolo
4.
UN
PIANO
INTEGRATO
DELLA
PERFORMANCE: ASPETTI POSITIVI, LIMITI E
QUESTIONI IRRISOLTE ... 121
4.1. Punti di forza e benefici del modello integrato di
programmazione della performance ... 121
4.2. Limiti del modello integrato di programmazione della
performance, questioni ancora aperte e riflessioni per future
analisi ... 123
Appendice A. La relazione sulla performance in un’ottica
integrata ... 133
Appendice B1. Esempi di indicatori utilizzabili per l’analisi
strategica ... 135
Appendice B2. Esempi di indicatori utilizzabili nel portafoglio
servizi e attività ... 137
Riferimenti Bibliografici ... 139
Articoli ... 139
Libri ... 163
Capitoli di Libro ... 169
Articoli su riviste professionali ... 170
Proceedings ... 171
Documenti ... 172
Riferimenti Legislativi... 174
Decreti Legislativi ... 174
Decreti Legge e Decreti Ministeriali ... 175
Leggi Costituzionali, articoli Costituzione e Disegni di Legge
Costituzionale ... 176
Delibera Civit ... 177
Delibere di Giunta dell’Unione dei Comuni della Bassa
Romagna ... 178
Principi Contabili ... 178
Introduzione
Il concetto della performance, della sua misurazione, gestione e controllo, accanto a quelli di efficienza, trasparenza, accountability e responsabilità, rappresentano uno degli elementi fondanti la dottrina del New Public Management e in quanto tali oggetto di studi accademici e analisi da parte dei professionisti del settore pubblico.
In Italia sono stati l’oggetto di una molteplicità di interventi in ambito di governo pubblico locale soprattutto a partire dall’inizio degli anni ’90, periodo caratterizzato da una crisi economica e finanziaria e tensioni politiche interne che hanno portato all’attenzione dei governi centrali il problema della crescita incontrollata della spesa pubblica e conseguentemente del debito pubblico, anche per le nuove esigenze di bilancio derivanti dal processo di adesione all’Unione Europea.
In questo contesto gli interventi legislativi (a partire in primo luogo dalla legge n.142 del 1990) hanno avuto tutti il medesimo filo conduttore, ovvero l’obiettivo di realizzare in concreto il disegno costituzionale di articolazione del governo centrale nei suoi livelli territoriali, quali Comuni, Province e Regioni (queste ultime previste successivamente nel 1970, operative con il d.P.R. n 616/77), con interventi finalizzati a favorire il decentramento amministrativo e l’autonomia locale, dapprima solo statutaria e regolamentare, poi anche impositiva, finanziaria e gestionale.
L’attenzione nei confronti della programmazione dell’attività amministrativa locale, e successivamente anche sulle prestazioni pubbliche, è aumentato contestualmente al crescere delle esigenze informative dei cittadini sulle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche (derivanti in grande parte dal gettito fiscale), risorse che risultano essere sempre più scarse e bisognose di un utilizzo mirato e programmato al fine di poter garantire i servizi essenziali alla collettività.
Gli organi di indirizzo politico-amministrativo orientano la gestione, tramite il complesso di decisioni ed azioni organizzative che seguono le linee di
indirizzo generali1, attraverso la definizione di piani, programmi e direttive generali,.
La riforma del 2009 (c.d. riforma Brunetta) ha focalizzato ulteriormente l’attenzione degli studiosi sul tema della performance delle pubbliche amministrazioni, anche con riscontro mediatico sull’opinione pubblica, anche se troppo spesso solo con un’accezione negativa, in merito al lavoro dipendente del comparto pubblico.
A seguito dei più recenti interventi in materia di armonizzazione contabile, si è ritenuto fosse necessario e interessante avviare una riflessione sul complessivo sistema di programmazione e controllo della performance negli enti locali allo scopo di sviluppare un modello di pianificazione della performance integrato.
In questo senso, la presente trattazione si è concentrata sugli strumenti a disposizione degli enti locali italiani per la programmazione, la misurazione e la gestione della performance, partendo dai primi dettati legislativi in materia di programmazione e controllo, analizzando successivamente quanto introdotto dal D.Lgs 150/09 e più recentemente dal D.Lgs 118/2011, al fine di giungere allo sviluppo di uno strumento di programmazione della performance che rispondesse alle principali esigenze informative in materia di performance della PA locale.
A questo scopo, il tema della performance e della sua misurazione e gestione sarà inquadrato tramite un’analisi il più possibile approfondita e completa della letteratura internazionale. Oltre a proporre le varie definizioni di performance presentate dagli studi accademici, si procederà a evidenziare le ragioni, i benefici e i sistemi di misurazione delle perfomance, evidenziandone i possibili limiti, effetti indesiderati e inaspettati, e le differenze esistenti con il concetto di gestione della performance.
La tesi successivamente si concentrerà sull’illustrazione dei concetti di indicatori e misure di performance, dal punto di vista delle caratteristiche e differente principali, oltre che dell’utilità, dei possibili usi ed utilizzatori dell’informazione di performance.
L’intera analisi del background teorico si svilupperà dal punto di vista internazionale, con riferimento al settore pubblico in generale, e in particolare al comparto della pubblica amministrazione locale. Il contesto specifico di rifermento è quello degli enti locali italiani in seguito i) descritto nei suoi aspetti normativi e dottrinali in termini di programmazione, performance, pianificazione e gestione della performance nonché di armonizzazione contabile e di controllo, con particolare riferimento ai controlli interni, e ii) analizzato con riferimento a principi, criteri, obiettivi e strumenti pluriennali ed annuali che ogni ente è tenuto e può utilizzare per poter al meglio pianificare, programmazione e controllare le proprie prestazioni di breve, medio e lungo termine.
Una volta delineato il background teorico derivante dalla letteratura internazionale, il contesto legislativo e quello dottrinale, si procederà alla descrizione di un’ipotesi di piano integrato della performance, sotto il punto di vista del processo di sviluppo e degli strumenti, con l’evidenziazione di punti di forza, possibili benefici, ma anche dei limiti e delle questioni non affrontate o che rimangono senza una risposta efficace. A titolo di approfondimento verrà presentato un caso di studio per evidenziare come un sistema integrato di performance possa essere considerato un sistema di governance amministrativa.
Il principio guida dell’analisi è stato quello di semplificazione del contesto e riduzione della complessità degli strumenti in una prospettiva di possibile futura applicazione pratica all’interno degli enti locali italiani di piccole dimensioni. Tali enti sono caratterizzati da strutture organizzative con un minor grado di complessità, minori risorse economiche, finanziarie, strumentali ed umane, rispetto ad enti di maggiori dimensioni, rappresentando un miglior contesto in cui adottare uno strumento di pianificazione e programmazione semplice e chiaro che possa aggiungersi agli altri adempimenti previsti per legge, senza appesantire troppo la gestione amministrativa.
Se da un lato il modello proposto ha il vantaggio di riunire in un unico documento gli elementi di pianificazione e programmazione della performance strategica con collegamenti chiari e diretti ai documenti di programmazione pluriennali dell’intera attività amministrativa degli enti (DUP) e a quelli di gestione amministrativa e di bilancio (PEG), dall’altro potrebbe incorrere nel
rischio di recepimento dello stesso come mero elemento formale, senza un’utilità sostanziale.
Lo strumento ipotizzato permette di rispondere a quanto previsto dalla riforma del 2009, di fatto ancora in vigore, integrandola con i dettati derivanti dal processo di armonizzazione contabile, ma occorre fare attenzione in quanto può costituire un ulteriore elemento di confusione, soprattutto all’interno di quegli enti non abituati all’utilizzo di strumenti innovativi e alla gestione strategica dell’intero ciclo di programmazione e controllo, perché carenti delle competenze e/o delle risorse adeguate.
A questi punti possono e devono essere aggiunte riflessioni in merito alle modalità di trasmissione, gestione e comunicazione dell’informazione di performance oltre che di conciliazione e sintesi con i processi di decentramento amministrativo, di sviluppo ed affermazione dell’autonomia locale, nel nuovo quadro dei vincoli finanziaria, economici ed istituzionali nazionali e comunitari.
Capitolo 1. BACKGROUND TEORICO
1.1. Performance
Il tema della performance è stato oggetto di studi accademici e non solo che hanno esaminato la questione da svariati punti di vista e prospettive. Questo forte interesse ha prodotto molteplici tentativi di definizione puntale del concetto di performance che però non hanno portato ad una definizione univoca.
La performance è un concetto ampio (Kouzmin et al., 1999), che può avere vari pubblici e contesti di riferimento (Carter, 1991 citato in Kouzmin et al., 1999, p. 121).
È un “costrutto multidimensionale” (Mwita, 2000, p. 21), un termine dai “molti significati” (Wholey, 1999, p.289). È una parola chiave nella complessiva discussione sul New Public Management (Hood, 1991, 1995, Pollit e Bouckeart, 2004, Kouzmin et al., 1999, Pollit e Dan, 2013, Pollit, 2013, Lapsley, 2001, 2008, De Vries e Nemec, 2013, Jansen, 2008, Jones e Kettl, 20032), come sforzo di reinventare il governo (Osborne e Gaebler, 1992) e “migliorare le performance
del settore pubblico” (Verbeeten, 2008, p. 427).
Il New Public Management non vede la performance del settore pubblico come qualcosa di inutile, ma piuttosto come qualcosa che deve essere migliorato, che potrebbe essere fatto se settore pubblico e di mercato seguissero le stesse dinamiche (Hood, 1991, DeVries e Nemec, 2013). La performance quindi è un comportamento, da distinguere dagli outcome perché contaminata dai fattori di sistema che sono al di fuori del controllo dei performer (Mwita, 2000). È un comportamento intenzionale, individuale oppure organizzativo, associato ad un insieme di azioni (Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015, Dubnick, 2005).
Negli anni ‘80 l’attenzione si è focalizzata sulle cosiddette “3 E”efficacia, efficienza ed economicità come misure di performance (Palmer, 1993, Audit Commission, 2000).
L’efficacia rappresenta la misura in cui il compito definito è stato compiuto (Palmer, 1993, Jackson e Palmer, 1988) ovvero la misura in cui il programma di attività o di lavoro definito è stato realizzato nel rispetto di obiettivi globali (Palmer, 1993).Si riferisce alla “capacità dell'organizzazione di ottenere il
lavoro fatto, di svolgere la sua missione principale e raggiungere i suoi obiettivi”
(Thomas, 1993, p. 461).
L’efficienza, “in teoria microeconomica, ha diverse definizioni precise,
ognuno delle quali si inseriscono all'interno di un modello ben delineato dei comportamenti individuali” (Thomas, 1993, pag. 460). L’efficienza può essere
definita come la “massimizzazione dell’output dato un insieme di input, o la
minimizzazione dell’input per ogni output desiderato” (Kloot, 1999, p. 568).
Quindi l’efficienza si riferisce al collegamento tra beni e servizi prodotti e le risorse utilizzate per la loro produzione. Un’organizzazione efficiente produce il massimo rendimento per un dato insieme di input e di risorse, o riduce al minimo gli input necessari per produrre una data quantità e qualità dell’output (Palmer, 1993).
Per economicità, infine, si intende “l'acquisizione di risorse in quantità
adeguata e al minor costo possibile” (Kloot 1999, p.568).
La performance è un fenomeno complesso, che si sviluppa su differenti dimensioni (Amirkhanyan, Kim e Lambright., 2014) interessando vari stakeholders sotto diverse angolazioni (van Helden e Reichard, 2013). Bourguignon, (1996) ha dato una definizione plastica di performance, "come
realizzazione degli obiettivi di un’organizzazione, qualsiasi siano i loro numeri e i loro contesti” (Bourguignon, 2004, pp.661-662).
La performance può concentrarsi sulla quantità di output di un programma, come prodotti o servizi forniti a partner, clienti o al pubblico, così come sull’efficienza o la produttività che si riferiscono ad output ed input (Wholey, 1999).
Il focus può essere anche sugli outcome intermedi, quali ad esempio soddisfazione del cliente, i cambiamenti di comportamenti individuali o collettivi di breve termine e sulla qualità dello sforzo individuale e collettivo (Corvellec,
1997 citato da Micheli e Mari 2014, p. 147), ma anche “sull’impatto netto
apportato da un programma” (Wholey, 1999, p. 290).
Il complesso concetto di performance può essere quindi identificato come il “risultato di un processo di produzione di trasformazione degli input in output,
tramite attività” (van Helden e Reichard, 2013, p.11).
La performance, non è solo un concetto ma anche un “agenda, un
programma di cambiamento e miglioramento” (Van Dooren, Bouckaert e
Halligan, 2015, p.5)
In letteratura il termine performance viene a volte affiancato a quello di accountability, il quale anch’esso assume diverse forme diventando sempre più difficile da definire (Kloot, 2009).
La nozione di accountability nel settore pubblico è diventato ampiamente utilizzato dagli anni ‘90, tramite “la costruzione di sistemi formali di
accountability nelle legislazioni, nelle norme e nei regolamenti degli enti governativi” (Fowles, 1993; Hyndman e Anderson, 1995 citato in Kloot, 1999, p.
567).
Si parla di “accountability esterna” (Boyne et al., 2002, p, 693) quando le organizzazioni pubbliche devono rendere conto a, e sono tenuti a rendere conto da, singoli o agenzie esterne, mentre “l’accountability interna” (Boyne et al., 2002, p. 695) riguarda il rapporto tra superiori e subordinati all'interno di un'organizzazione. L’accountability può essere misurata sia in termini finanziari, con riferimento ai concetti di efficienza ed economicità, che non finanziari, identificandosi con i concetti di efficacia, sia per i governi centrali che per quelli locali (Kloot, 1999).
Il concetto si è poi evoluto nel tempo spostandosi dalle tradizionali nozioni di trasparenza e conformità ministeriale alla nozione di accountability delle performance, con riferimento ai risultati del programma di lavoro in termini di obiettivi (Kloot, 2009).
È evidente come quindi il concetto di performance, accanto a quello di accountability, è divenuto comune nel settore pubblico (Bovaird, 2005, Sanderson, 2001, Downs e Larkey, 1986 citato da Hvidman e Andresen, 2016), diventando un argomento di grande interesse per studiosi e professionisti della
gestione pubblica “in tutto il mondo” (Boyne e Walker, 2005, p.483, Carlucci, Schiuma e Sole, 2015) con numerose iniziative implementate da molti amministrazioni pubbliche locali (Bouckaert e Halligan, 2008, Van de Walle e Bovaird, 2007).
Anche nel settore pubblico, come in quello privato, non si registra una definizione univoca ufficialmente riconosciuta di performance. Anche le organizzazioni del settore pubblico hanno tipicamente più di una dimensioni di performance (Boyne, 2003 citato in Hvidman, Andersen, 2016).
La performance della organizzazioni del settore pubblico è un argomento chiave sia in ambito accademico, di ricerca sia nella pratica della PA (Boyne e Walker, 2005, Walker e Boyne, 2009). L’interesse maggiore degli studiosi ha dato una certa importanza alle misure di economicità, efficienza ed efficacia, sia pure con peso variabile, oltre che alle misure di equità, qualità, e sostenibilità (Bovaird, 2005).
La performance pubblica è determinata da vari elementi, quali l’ambiente esterno (Boyne e Walker, 2005), il bilanciamento tra centralizzazione e decentramento, la gestione, la diversità nella forza lavoro, la pressione fiscale e la risorse finanziarie a disposizione, le modalità organizzative, la governance e i risultati di governo, l’equità e l’efficacia dei costi (Walker e Boyne, 2009).
La performance può essere quantitativa e qualitativa. La prima fa riferimento agli aspetti quantitativi quali risorse, output prodotti ed efficienza, mentre la seconda si riferisce tanto alla qualità operativa quanto alla capacità strategica della pubblica amministrazione (Verbeeten, 2008).
Le organizzazioni nel settore pubblico possono presentare differenze in termini di performance, a causa i) dei differenti obiettivi perseguiti, ii) dei bisogni delle aree comparate che spesso non coincidono, iii) di diversità riconducibili ai costi da sostenere e all’utilizzo delle risorse, iv) dei livelli di competenza manageriale, con conseguenti difficoltà della misurazione stessa delle prestazioni. (Smith 1988, citato da Smith 1990).
Le variabili che influenzano la performance in ambito pubblico possono essere divise in 5 gruppi: risorse, regolamentazione, struttura del mercato, organizzazione e gestione.
Più risorse a disposizione per i governi associati ad una minor regolamentazione percepita e ad una maggiore presenza del mercato influenzano positivamente la performance pubblica. Quindi è chiaro come un impiego adeguato in termini di risorse, una buona regolamentazione un maggiore presenza di elementi di mercato, siano prerequisiti necessari ma non sufficienti per una buona performance pubblica (Overman e Van Thiel, 2016).
Un elemento a supporto del miglioramento della performance organizzativa è identificato nella pianificazione strategica (Rudd et al., 2008; Boyne, 2001), la quale promuove modalità di pensiero prospettico adattabile (Jung e Lee, 2013), ovvero un pensiero in grado di adattarsi e cambiare all’interno dell’ambiente organizzativo, riducendo il numero di errori e i costi (Ansoff, 1991), pianificando e anticipando i possibili cambiamenti inaspettati e turbolenze ambientali (Rudd et al., 2008, Jung e Lee, 2013) per l’identificazione delle questioni strategiche e dei piani di azione (Ansoff, 1991, Miller e Cardinal, 1994; Poister e Streib, 2005), per affrontare le sfide e le opportunità, nel contesto dei punti di forza e debolezza organizzative e di limitate risorse a disposizione (Jung e Lee, 2013).
“Dal 1990 si è registrata una crescente attenzione alle prestazioni dei
governi a tutti i livelli, compresi gli enti locali in parte dovuta alle richieste di accountability da parte dei cittadini e degli eletti” (Bernstein, 2001, p. 95).
Il miglioramento della performance governativa è stata oggetto di molti governi per molti decenni (West e Blackman, 2015).
Con riferimento ai governi locali, Grossi e Mussari (2008, p. 28) hanno individuato “3 distinte aree in cui la performance può essere prodotta”: i) l’area dei servizi di produzione, che non tiene conto dei legami di interdipendenza, ma solo del governo locale; ii) l’area del gruppo comunale, ovvero la considerazione di tutti i legami di interdipendenza tra governo locale e società del gruppo comunale che producono servizi pubblici locali; iii) e un’area molto più ampia che comprende tutte le società che hanno in essere contratti di servizio con il governo locale, ma che non fanno parte del gruppo comunale.
1.2. Performance measurement
1.2.1. Definizione ed obiettivi del performance measurement
L’interesse nei confronti del tema della misurazione della performance è cresciuto fortemente nel seconda metà del 20 secolo (figura 1.1), divenendo un fattore critico di successo per il New Public Management (NPM) quale processo di quantificazione dell’efficienza e efficacia dell’azione, tramite standard espliciti di misurazione (Bovaird, 2005, Hood, 1991,1995, Fryer, Antony e Ogden, 2009).
Figura 1.1. Sviluppo dei movimenti sulla performance nel XX secolo
Fonte: Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015, p. 51
La ragioni di tale crescente interesse nei riguardi della misurazione della performance da parte dei governi in tutto il mondo (Halachmi, 2002, Kroll, 2015,
Bouckaert e Halligan, 2008, OECD, 1997, Pollitt e Bouckaert,
(sempre minori), in un contesto caratterizzato da una crescente richiesta di informazioni sull’utilizzo delle risorse derivanti dal prelievo fiscale, da parte di un’opinione pubblica sempre più esigente e consapevole, in cui i legislatori concentrano i loro sforzi nel ristabilire la loro rilevanza e credibilità nella soluzione dei problemi sociali della propria collettività di riferimento.
Perché è quindi importante misurare le prestazioni? Quali sono le motivazioni e gli obiettivi (Hatry, 1999, Hoontis e Kim, 2002, Behn, 2003, Kravchuck e Shak, 1996) che spingono le organizzazioni nel settore pubblico a misurare la performance?
Misurare è “un atto o processo di assegnazione di numeri ad un fenomeno
secondo una regola” (Miller, 2009 citato in Van Dooren, Bouckaert e Halligan,
2015, p. 63).
Un’organizzazione formula la sua previsione sulla propria performance ed indica come questa può essere misurata tramite la definizione di indicatori (de Bruijn, 2007).
“La misurazione della performance ha come obiettivo la rilevazione delle informazioni pertinenti sul programma e della performance organizzativa, che possono essere utilizzate per rafforzare la gestione e informare il processo decisionale, ottenere risultati e migliorare le prestazioni generali e aumentare la responsabilità” (Poister 2003, p.4).
Misurare la performance nel settore pubblico è importante perché permette di “migliorare l’accountability delle organizzazioni” (Audit Commision 2000, p.6, Osborne e Plastrik, 2000), in particolare l’accountability esterna (OECD, 1997) aiutando i cittadini a giudicare il valore pubblico creato e i manager a migliorare la performance (Osborne e Plastrik, 2000 citato in Behn, 2003) e “i
servizi pubblici” (Audit Commision, 2000, p. 6).
Kravchuk e Shack (1996, pp.348-351) hanno individuato come obiettivi del performance measurement (PM): 1) la pianificazione, 2) la valutazione, 3) la conoscenza organizzativa, 4) gli sforzi di miglioramento, 5) lo spostamento della base del processo di decisionale per esperienza personale per provarne la realizzazione o la mancanza e migliorarne la realizzazione (Holzer e Yang, 2004, de Lancer Julnes e Holzer; 2001, Ammons e Rivenbark, 2008, Melkers e
Willoughby, 2005, Moynihan e Pandey, 2010) 6) l’allocazione delle risorse, 7) il controllo, 8) la facilitazione della devoluzione di autorità per livelli più bassi della gerarchia e 9) la promozione dell’accountability.
Misurare la performance fornisce ad un’organizzazione una maggiore e migliore comprensione dei propri processi e risultati oltre che permettere un approccio di analisi integrata di missione e obiettivi in relazione al rendimento nel contesto dei fattori di condizionamento interni ed esterni. Misurare le performance significa raccogliere sistematicamente i dati tramite l’osservazione e la registrazione dei problemi relativi alle prestazioni per diversi scopi (Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015). Il Performance Measurement (PM) è un insieme di attività tangibili deliberate per quantificare la performance (Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015).
Hatry (1999) ha affermato che il performance measurement è fondamentale e utile per: 1) rispondere alla domanda di accountability dei funzionari eletti e della collettività, 2) fare richieste di bilancio e predisporre il bilancio stesso, 3) esaminare in profondità i problemi di performance e le possibili correzioni, 4) motivare e valutare, 5) supportare la pianificazione strategica, 6) comunicare meglio con la collettività, 7) costruire la fiducia del pubblico e migliorare la performance stessa.
Le misure delle prestazioni sono necessarie per la definizione degli obiettivi, la pianificazione delle attività del programma per la loro realizzazione, l’allocazione delle risorse ai programmi, il monitoraggio e la valutazione dei risultati, l’eventuale scostamento degli stessi in relazione agli obiettivi e la modifica dei piani di programma per migliorare le prestazioni (Hatry et al., 1990). La periodica misurazione delle performance e dei progressi può essere elaborato ogni anno per “migliorare la responsabilità pubblica e di decisione
politica o di fatto più frequentemente per migliorare la gestione e l'efficacia del programma” (Wholey e Newcomer 1997, p.98 citato in Behn 2003, p.587),
tramite il reporting dei risultati di espliciti obiettivi di breve e lungo periodo. Behn (2003) ha riformulato e sintetizzato le motivazioni per cui i manager pubblici devono misurare le performance in: valutazione, controllo, budget,
motivazione, promozione, celebrazione, conoscenza e miglioramento (come illustrato nella figura 1.2).
Figura 1.2. 8 obiettivi per la misurazione della performance
Fonte: Behn, R. D. (2003)
Il PM può aiutare le organizzazioni a migliorare le prestazioni identificando beni e pratiche e imparando dagli altri; può anche assicurare la focalizzazione delle organizzazione sulle loro priorità chiave e le aree di scarso rendimento da mettere in discussione (Audit Commission, 2000)(Figura 1.3).
Per quel che riguarda gli enti locali, i sostenitori del PM evidenziano la capacità di questi sistemi di sostenere i processi di gestione con un migliore informazione circa le decisioni di allocazione delle risorse, migliorando il controllo legislativo e aumentando l’accountability (Ammons, 1995 citato da Behn, 2003).
Inoltre Kopczynski e Lombardo (1999) hanno sostenuto che le municipalità possono utilizzare i dati della performance comparata per riconoscere la buona performance e identificare le aree di miglioramento, usando i valori migliori come target per i governi locali con peggior risultati, ma anche per effettuare una comparazione tra municipalità simili, oltre ad essere una fonte di
informazione per gli stakeholders e sollecitare la cooperazione congiunta nel migliorare risultati futuri nelle rispettive comunità.
Figura 1.3. Perché è importante misurare la performance
Fonte: Audit Commission (2000)
Un’organizzazione pubblica formula una previsione sulla performance e indica come questa può essere misurata tramite la definizione di indicatori di prestazione (de Bruijn, 2002), seppur la misurazione non sia semplice soprattutto con riferimento agli outcome.
In questo scenario il PM è accettato come una moderna tecnica legittimamente usata per lo sviluppo di un clima culturale di ricerca più negoziante del consenso (Pollit, 2006).
“La misurazione della performance nel settore pubblico si occupa della valutazione delle prestazioni delle organizzazioni, unità organizzative e programmi” (Pollanen, 2005, p. 5), tramite la raccolta e la comunicazione
regolare delle informazioni circa l'efficienza, la qualità e l'efficacia dei programmi di governo (Nyhan e Martin, 1999), ma è anche un strumento di miglioramento della responsabilità pubblica, tramite la segnalazione esterna delle azioni gestionali, degli obiettivi fissati e degli indicatori di performance, con la predisposizione di attività di reporting e delle azioni correttive tempestive implementate (Goh, 2012; Pollanen, 2005).
Nel settore pubblico le pratiche di PM possono essere implementate per scopi sia politici che manageriali (Propper e Wilson, 2003, De Bruijn, 2002; Kloot e Martin, 2000), quali obiettivi di comunicazione, di accountability e trasparenza, di apprendimento e di informazione (Verbateen, 2008).
L’oggetto della misurazioni quindi sono gli “indicatori di performance
considerati così rilevanti e utili dai decisori pubblici per un'ampia varietà di scopi, come la pianificazione e il controllo, l'apprendimento, la responsabilità e la valutazione” (van Helden e Reichards 2013, p. 11).
A questo scopo, le istituzioni pubbliche, nazionali e locali, devono implementare una politica non solo di misurazione ma anche di gestione delle performance (Van Dooren, 2005). In questo scenario la misurazione delle performance può essere visto come un processo di miglioramento complessivo del sistema di bilancio pubblico, del sistema di reporting e di modernating della
gestione pubblica (Greiling 2005).
1.2.2. Applicazioni, fattori, benefici e problemi che influenzano il performance measurement
Il performance measurement può avere diverse applicazioni (Cook et al., 1995) tra cui: 1) la formulazione del budget e l’allocazione delle risorse, 2) la motivazione dei dipendenti, 3) il miglioramento dei servizi, 4) “la comunicazione
all’interno e tra i livelli di governo” (Melkers e Willoughby, 2005, p.188), 5) lo
scambio delle informazioni tra cittadini e governo, 6) il miglioramento della credibilità, 7) la sicurezza delle risorse necessarie al mantenimento e miglioramento dei programmi. Questo strumento dovrebbe inoltre essere utilizzato per l’autovalutazione focalizzandosi su come migliorare i programmi, tramite un collegamento diretto molto stretto con i piani strategici per il chiarimento e il monitoraggio dell’efficace raggiungimento degli obiettivi e scopi organizzativi, delineando le necessità alla base del processo decisionale e analizzando i bisogni informativi dei manager. L’informazione derivante dal
processo di misurazione delle performance è quindi utile a diversi processi organizzativi (figura 1.4).
I fattori che possono influenzare e impattare (Goh, 2012) sia positivamente che negativamente sull’implementazione e sui risultati del PM sono essenzialmente: i) il coinvolgimento degli stakeholders, ii) l’apprendimento della cultura valutativa, iii) la discrezione manageriale.
Figura 1.4. Utilizzi potenziali dell’informazione derivante dal performance measurement Potential Uses of Performance Information
Strategic Planning
Budgeting and Financial Management Performance Accounting Performance Forecasting Early Warning Program Management Program Implementation Program Evaluation Program Results Program Accountability Program Improvement Program Marketing Benchmarking Performance Management Performance Incentives Contract Management Performance Contracting
Quality Management, Process Improvement Monitoring and Reporting
Communication with the public Fonte: elaborazione personale sulla base di Cook et al, 1995 e Poister, 2003
Infatti, la partecipazione dei portatori di interesse nello sviluppo del sistema di performance measurement è direttamente e positivamente relazionato ad una chiara e ben strutturata rendicontazione della performance (Yang, 2008), aumentandone la trasparenza. La partecipazione e il coinvolgimento dei cittadini (Woolum, 2011) ad esempio, può aumentare il grado di risposta dei governi, migliorandone il grado di relazione con la cittadinanza, tramite una dialogo costruttivo. Le istituzioni governative possono in questo modo andare oltre le misure manageriali tradizionali (input, output, efficienza), considerando misure più utili e significative e comprensibili a tutta la cittadinanza.
Una cultura orientata alla ricerca di informazioni sulla performance organizzativa da utilizzare per apprendere e poter gestire meglio i programmi e i servizi e quindi ottenere una migliore performance (Mayne, 2008) ha un impatto positivo sullo sviluppo di un sistema di misurazione efficace ed efficiente all’interno delle organizzazioni. Una forte cultura valutativa è caratterizzata da una positiva condivisione della conoscenze, dall’apprendimento tramite l’esperienza diretta e quindi anche tramite gli errori, e dalla capacità di trovare e dedicare tempo all’apprendimento all’interno dell’organizzazione (Goh, 2012).
Per quanto concerne la discrezione manageriale è fondamentale per ottenere organizzazione aziendali capaci di raggiungere i risultati attesi attraverso la combinazione ideale tra autorità, risorse e un ragionevole controllo sugli eventi e, in generale, sull’ambiente di sostegno (Thomas, 2007, Goh, 2012).
Il performance measurement può rappresentare un rinforzo per la trasparenza, interna ed esterna, per un migliore e più facile comunicazione della performance stessa, l’apprendimento, tra le organizzazioni e all’interno dell’organizzazioni, il procedimento di valutazione e sanzione (de Bruijn, 2002 e 2007).
I benefici che un sistema misurazione delle prestazioni (Micheli e Mari, 2014) ben sviluppato può produrre sono: 1) la formulazione, implementazione e revisione della strategia, 2) la comunicazione dei risultati raggiunti agli stakeholder con conseguente miglioramento della reputazione ed immagine, oltre all’aumento e alla condivisione della trasparenza e dell’accountability (de Bruijn, 2002), 3) il miglioramento generale della performance organizzativa, 4) la motivazione dei dipendenti ad ogni livello con creazione di una cultura volta al miglioramento delle prestazioni e promozione dell’apprendimento organizzativo.
Al contrario, il PM può essere la causa di problemi e prospetti negativi. In primo luogo esso “non rappresenta la panacea per tutti i problemi” (Poister, 2003, p.19) e le sfide organizzative a causa di risorse a disposizione dell’implementazione di strumenti di misurazione della performance inadeguate, eccessiva politicizzazione delle scelte e decisioni in merito a strategie ed obiettivi, impreparazione all’utilizzo dei tali sistemi da parte dei livelli manageriali, che non sempre possono conoscerli, oltre ai possibili risultati non desiderati. In questo senso infatti, il PM è orientato al miglioramento del processo di decision-making ma non può controllare le decisioni che devono e saranno prese internamente all’organizzazione, così come alcuni risultati possono incontrare difficoltà nella loro integrazione in quanto intangibili oppure risultati la cui manifestazione è attesa solamente nel lungo periodo, non sempre associati con obiettivi empirici, e quindi difficilmente misurabili.
Micheli e Mari (2014) hanno identificato le implicazioni
fondamenta teoriche sono assenti, oppure si assiste ad un aumento della complessità e difficoltà nella definizione e misurazione delle proprietà collegata agli obiettivi sociali che si vogliono raggiungere. Questo comporta la necessità di implementare strumenti di misurazione molto sofisticati che riducano gli errori e le incertezze, ma non si potrà mai avere la certezza assoluta dei valori da assegnare a ciò che viene misurato.
Ulteriori potenziali conseguenze (Cuganesan, Guthrie e Vranic, 2014) ed effetti negativi del performance measurement possono essere articolati in: 1) disallineamento tra sistemi di misurazione e strategie ed obiettivi del settore pubblico (Bouckaert e Balk, 1991), con possibilità di soppressione del sistema di responsabilità (de Bruijn, 2002), possibilità 2) di “gaming3” con cambiamenti nei comportamenti per massimizzare la performance rendicontata a spese, o senza nessuna corrispondenza con l’incremento nella reale performance (Bouckaert e Balk, 1991, de Bruijn, 2002) e 3) di restrizione o blocco dell’innovazione ed ambizione (Smith, 1995, de Bruijn, 2002,2007), 4) rappresentazione distorta o non accurata della performance, 5) aumento di burocrazia interna (de Bruijn, 2002), e 6) possibilità di indurre alla copiatura e non all’apprendimento (de Bruijn, 2007). Gli effetti negativi possono derivare anche da problemi comportamentali ripetutivi collegati al performance measurement quali “1) la
definizione di obiettivi poco impegnativi, con conseguente impegno minimo nel raggiungerli; 2) la creazione di cluster di performance attorno al target tramite performance poco efficienti o manipolazione dei dati; 3) la concentrazione sul raggiungimento degli obiettivi a scapito di altri fattori;4) la scelta di indicatori e target per influenzare e manipolare i risultati”(Fryer, Antony e Ogden, 2009, p.
486).
La misurazione delle prestazioni può inoltre risultare problematica quando i prodotti presentano valori multipli, ma anche quando un’organizzazione è orientata al processo 4 e non al prodotto. Inoltre sorgono problematiche se vi è co-produzione se i prodotti non sono isolati e non uniformi, e le relazioni tra sforzi e risultati non sono sempre conosciute e non obiettive, se la qualità della
3 Letteralmente gioco d’azzardo
misurazione non è definibile in un indicatore e la misurazione si svolge in un ambiente dinamico, in continuo cambiamento ed evoluzione (de Bruijn, 2007).
La misurazione della perfomance e il suo reporting nel settore pubblico assume un valore al di là dell’utilizzo del budget e del processo di pianificazione. Tale processo però può essere ostacolato da un lato, (soprattutto al livello locale), dagli elevati costi ed investimenti manageriali necessari per la sua progettazione e per la formazione degli staff per la raccolta, l’utilizzo e la rendicontazione della performance, e degli utilizzatori finali che devono essere addestrati sull’uso e valore delle informazioni di performance come base dei processi di pianificazione, operativi e di bilancio, dall’altro (Sanger, 2008).
1.2.3. Performance measurement systems: sviluppo, funzioni, principi e caratteristiche
L’interesse dei governi sulla misurazione della performance si è registrato anche in tempi molto meno recenti (Beyle e Parratt, 1938, Rosa, 1921 citati in Arnaboldi, Azzone, 2010), ma i sistemi di PM sono divenuti uno strumento centrale caratterizzante la trasformazione della pubblica amministrazione con l’avvento del NPM (Hood, 1991,1995; Lapsley, 2008). In seguito l’attenzione si è focalizzata sulla misurazione della qualità dei servizi, in un contesto di crescenti pressioni derivanti dai tagli di costi e dalle iniziative di esternalizzazione (Bovaird, 2005).
I sistemi di PM insieme ad altre tecniche manageriali hanno offerto soluzioni (Pollit e Bouckaert, 2004) al problema del contenimento della spesa pubblica e miglioramento dei servizi con particolare attenzione alla gestione dei risultati e la capacità di misurare organizzazioni pubbliche sulla base di un modello input-output (outcome) (Johnsen, 2005 citato in Arnaboldi, Azzone, 2010, p.266).
I sistemi di performance measurement (PMS) sono stati definiti come “Un insieme di metriche utilizzate per quantificare efficienza ed efficacia delle azioni”
e Melnyk et al., 2014) e permettono ai manager di valutare le prestazioni della loro unità e del dipendenti (Tuomela, 2005, Ho e Ni, 2005, Woolum, 2011), di supportare la pianificazione strategica e l’allocazione delle risorse (Epstein et al., 2006, Olsen e Epstein, 1997) e migliorare i risultati del programma (Hatry et al., 1996) e contribuire all’apprendimento organizzativo (Halachmi, 2002).
I sistemi di PM devono essere dinamici (Henri, 2006) e bilanciati per supportare al meglio il processo di decision-making tramite la raccolta, l’elaborazione e l’analisi delle informazioni (Neely et al., 2000 citato da Marchand e Raymond, 2008, p. 664).
La costruzione di un sistema di performance measurement avviene con un processo articolato in:
1) definizione dell’oggetto da valutare;
2) definizione delle modalità e tempistiche di valutazione; 3) raccolta dei dati;
4) analisi dei dati;
5) reporting e comunicazione dei risultati.
Definire cosa misurare consiste nella dare la priorità allo sforzo di misurazione, tramite lo a) sviluppo di una mappa mentale, di una rappresentazione dell’organizzazione, del programma e della politica, b) la definizione della priorità del PM, c) e le motivazioni di tali priorità (Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015). La rappresentazione dell’organizzazione e della politiche può essere effettuato tramite l’utilizzo di modelli di management, albero degli obiettivi, analisi degli stakeholder, logiche e teorie di programma. Definire le priorità, significa definire l’oggetto della misurazione, ovvero quale parte dell’organizzazione o programma sarà misurata e quali obiettivi di policy (figura 1.5), mentre le motivazioni sottostante le priorità riguardano a) l’identificazione dei problemi, b) l’importanza finanziaria, c) la visibilità sociale, d) la fattibilità, e) la diffusione, f) il costo della misurazione, g) la predeterminazione.
La fase di definizione delle modalità e tempistiche di misurazione, prevede la selezione degli indicatori. Questi essere classificati in: fatti della vita, previsioni di pianificazione e di bilancio e obiettivi numerici (Macpherson, 2001, citato in Fryer, Antony e Ogden, 2009, p.481). Gli indicatori possono essere singoli (input,
output, intermediate outcomes, final outcomes) o indicatori di rapporto (efficienza, produttività, efficacia, efficienza dei costi) (van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015) ma anche misurare il valore creato per gli utilizzatori finali (indicatori di welfare), più fenomeni (indicatori compositi). È necessario stabilire elementi quali: precisione, accuratezza, congruenza di ogni misurazione, fondamento logico alla base di ciascuna di essa, opportunità di utilizzo di misure statiche o vettori, appropriatezza di misure soft e hard comportamento o risultato misurato e possibili conseguenze non volute, oltre alla tempistiche delle misurazioni e quindi quando è meglio utilizzare indicatori di breve termine quando invece sono necessarie rilevazioni di medio-lungo periodo (Fryer, Antony e Ogden, 2009).
Figura 1.5. Definizione dell’oggetto di misurazione
Fonte: Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015, p. 67
La raccolta dei dati è una procedura vitale ai fini della misurazione della performance. È necessario distinguere le risorse, interne ed esterne, da cui derivano i dati raccolti, e le procedure di raccolta dei medesimi. Molte organizzazioni hanno sistemi amministrativi di registrazione dei dati che permettono di disporre di dati in maniera economica, veloce, in maniera continuativa e facilmente comprensibile. Ovviamente essendo questi sistemi costruiti nel tempo, necessitano di un aggiornamento continuo per garantire precisioni dei dati e spesso non si focalizzano sugli outcome, non permettono di disporre dei dati dei casi passati e su target groups non raggiunti dalla politiche
aziendali. In questo senso potrebbero essere utili registrazioni extra, anche tramite questionari ed indagini sui cittadini ed utente, la combinazione di procedure di autovalutazione con valutazioni qualitative, registrazioni amministrative di altre organizzazioni e di istituzioni statistiche (van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015).
L’analisi e l’interpretazione dei risultati (Fryer, Antony e Ogden, 2009, Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015) riguarda come trasformarli in informazioni per costituire la base del processo decisionale manageriale. Van Dooren, Bouckaert e Halligan (2015) hanno individuato tre possibili strategie di analisi dei risultati. Queste consistono essenzialmente nel i) confronto tra risultati e norme, nella ii) comprensione di dove, quando e per chi la performance si manifesta e nella iii) ricerca delle cause delle performance.
Infine le modalità di reporting e comunicazione selezionate devono permettere agli stakeholder di comprendere le modalità di formazione dei risultati e quindi partecipare attivamente ai cambiamenti necessari al miglioramento della la performance organizzativa. La figura seguente (1.6) riassume possibili stakeholders e formati dei performance report.
Figura 1.6. Stakeholders e formati dei performance reporting
Target groups of performance reporting
• the general public
• mass media: newspapers, radio, tv • digital media • interest groups • advisory boards • international institutions • other governments • executive politicians • parliament
• the board of the organization • top management
• middle management • staffs
Formats of performance reporting
• annual reports and annual plans • financial documents
• specific publications (hard copy and/or on a website) • oral witnesses
• new flashes • publicity • scorecards
Questi aspetti sono le fondamenta del processo di costruzione di un sistema di performance measurement (Nudurupati et al., 2011) durante le quali è essenziale, perché il sistema sia effettivamente ed efficientemente operante, vengano seguiti alcuni principi (figura 1.7)
Figura 1.7. Principi del performance measurement
Fonte: Audit Commission, 2000, Aiming to improve
I livelli di staff coinvolti devono dimostrare di conoscere e saper interpretare i dati che forniscono all’intera organizzazione nel dettaglio, sapendoli collegare con i dati macroaggregati, motivando di fatto i managers a
comprenderne l’impatto complessivo su indicatori e target per i quali sono responsabili.
Innanzitutto devono essere riportate solo le informazioni rilevanti, mediante la focalizzazione di ogni indicatore sulle esigenze informative degli utilizzatori sistema, limitandone anche la quantità utilizzata. L’attenzione deve essere posta sull’azione, mediante attenta selezione degli indicatori e separazione di quelli che potrebbero distrarre l’attenzione dalle questioni fondamentali, come può accadere con gli indicatori di contesto che non devono essere confusi con gli indicatori di performance, aiutandone solamente la comprensione.
Il management deve inoltre dimostrare il reale utilizzo dei dati derivanti dal sistema di performance, e quindi un reale impegno nel misurare correttamente le prestazioni, fornendo feedback costruttivi sui risultati raggiunti ai livelli organizzativi che forniscono i dati, contribuendo a creare credibilità al sistema e diminuendo possibilità di manipolazione dei dati stessi.
Per quanto i riguarda i target che un’organizzazione deve e vuole raggiungere, è cruciale siano realistici e allo stesso tempo sfidanti per l’intera organizzazione, con un giusto bilanciamento tra obiettivi di breve e di lungo periodo5.
Per la progettazione di un sistema di performance measurement occorre selezionare misure, finanziarie e non, collegate direttamente alla strategia aziendale, facili e semplici da usare che garantiscano un veloce feedback e progettate in moda da stimolare un miglioramento continuo e da permettere un
5 Le caratteristiche dei target devono rispondere al cosiddetto criterio SMART. L’acronimo S.M.A.R.T. riassume le caratteristiche che gli obiettivi strategici devono avere. Esistono diverse interpretazioni, tra le quali S: Specifico; M: Misurabile; A: raggiungibile (Achievable in inglese); R: Rilevante; T: con definizione di tempi precisi (Timed in inglese). Per approfondimenti su significato di ciascuna caratteristiche e su varie interpretazioni in merito si rimanda tra gli altri a Nudurupati, S. S., Bititci, U. S., Kumar, V., & Chan, F. T. S. (2011). State of the art literature review on performance measurement. Computers & Industrial Engineering, 60(2), 279–290. doi:10.1016/j.cie.2010.11.010 e Doran, G. T. (1981) There's a S.M.A.R.T. way to write management's goals and objectives". Management Review (AMA FORUM) 70 (11): 35–36 e Poister, Theodore H. (2008). Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations. John Wiley & Sons. p. 63. ISBN 047036517X., Raia, A.P. (1965) Goal Setting and Self-Control. Journal of Management Studies, Vol. 2 Issue 1, p34-53, 20p.
semplice monitoraggio, consapevoli che queste variano al variare delle località e delle circostanze (Maskell, 1989, citato da Neely et al., 2000, p.1130). La figura 1.8 approfondisce le caratteristiche desiderabili di misure e output di un PMS.
I sistemi di misurazione della performance devono rispondere a interessi di forze esterne, quali la legislazione e le iniziative del governo centrale, gli organismi di controllo e la classe politica, oltre alle difficoltà interne rintracciabili nella poca comunicazione tra i livelli manageriali e di staff, la mancanza di tempo, l’assenza di informazione, la parzialità finanziaria degli indicatori, l’insufficienza della formazione e il non collegamento tra misure di performance e la strategia aziendale (McKevitt e Lawton, 2005).
Figura 1.8. Caratteristiche desiderabile del processo di progettazione del PMS caratteristiche desiderabili del
processo di progettazione dei sistemi di misurazione delle performance
caratteristiche desiderabili dell’output del processo di progettazione di sistemi
di misurazione delle performance
Misure di performance derivate dalla strategia aziendale
Scopo esplicito di ogni misura di performance
Metodi di raccolta dei dati e di calcolo del livello di performance chiari
Coinvolgimento di ogni stakeholders nella selezione delle misure
Misure di performance selezionate che tengano conto dell’organizzazione
Processo facilmente rivisitabile, misure che possono cambiare in base alle circostanze
Misure della performance che permettano/facilitino il benchmarking
Misure di performance a coefficiente basato su numeri assoluti
Criteri di performance direttamente sotto il controllo dell’unità di valutazione dell’organizzazione
Criteri di performance oggettivi
Adozione di misure di performance non finanziarie
Misure di performance semplici e facili da usare
Misure di performance che forniscano un veloce feedback
Misure di performance che stimolano un miglioramento continuo invece che solo il monitoraggio
Fonte: rielaborazione personale di Neely et al, 2000, p.1131
Un buon sistema di performance measurement è capace di aiutare le organizzazione nella valutazione delle attività, garantendo un bilanciamento tra autovalutazione e valutazione esterna e fornendo un quadro equilibrato e globale della performance organizzativa. Inoltre dovrebbe concentrarsi sulla valutazione prestazioni in relazione agli obiettivi prioritari della organizzazione e r predisporre report solo quando i livelli di performance scendono al di sotto del valore critico
predeterminato (Bovaird, 2005). Come contributo a ciò gli indicatori di performance scelti devono essere: “chiari, rilevanti, validi, affidabili, capaci di
essere interpretati in maniera non ambigua, additivi, non suscettibili di manipolazione e ragionevolmente economici da poter essere raccolti” (Bovaird,
2005, p.206).
Diversi autori hanno identificato gli usi dei sistemi di PM (ad esempio Abertnethy e Brownell, 1999, Narajo-Gil e Hartmann, 2007, Simmons, 1990, Hansen e Van der Stede, 2004, Franco-Santos, 2007, Newberrry e Pallot, 2004 Henri, 2006, Specklè e Verbeeeten, 2014).
I primi che hanno identificato i possibili utilizzi dell’informazioni contabili in termini di PMS sono stati Simon, Guetzkow, Kozmetsky e Tyndall (1954), seguiti dalle pubblicazioni di Burchel et al., 1980 e Vandenbosch 1999. 6
Atkison et al., (1997) hanno introdotto un approccio che identifica il contributo del performance measurement essenzialmente in: a) coordinazione dell’attenzione dei decisori su gli obiettivi dell’organizzazione, b) monitoraggio della performance richiesta dagli stakeholders e c) diagnosi del rapporto causa-effetto tra performance, apprendimento organizzativo e perfomance organizzativa (Henri, 2006). A questi ruoli Simons (1990) aggiunge l’uso interattivo dei sistemi di controllo distintamente dal ruolo di diagnosi, mentre Henri (2006) introduce la focalizzazione dell’attenzione, il processo decisionale strategico, la legittimazione.
Specklè e Verbeeten (2014) hanno tentato di delineare un quadro complessivo dei possibili usi dei PMS, individuando tre categorie: i) uso operativo, come sintesi della pianificazione operativa e di processi di monitoraggio; ii) uso incentivante, tramite la definizione di target, incentivi e premi; iii) uso ai fini esplorativi, per la definizione di priorità e identificazione di quelle che necessitò di maggiore attenzione, apprendimento e miglioramento degli approcci e sviluppo di nuove policy.
6 Simon et al., (1954), hanno individuato 3 categorie quali:: score card; problem-solving e attention directing (Henri, 2006, p.80); Burchel et al, (1980) hanno aggiunto rationalization machine e Vandenbosch (1999) la legittimazione (Henri, 2006, p.80)
I sistemi di PM forniscono dati che possono essere utilizzati per la valutazione della policy pubblica. Misurazione della performance e valutazione della policy sono quindi attività fortemente integrate anche se presentano delle differenze (figura 1.9).
Il performance measurement è un’attività periodica, in cui i managers spesso giocano un ruolo fondamentale, le misure sono abitualmente utilizzate mentre le informazioni di performance evolvono nel tempo, che utilizza risorse previste nella struttura organizzativa per scopi di misurazione generali. La valutazione è un’attività periodica e specifica, che utilizza misure e risorse definite ad hoc per ogni valutazione per scopi negoziati preventivamente in cui managers e valutatori hanno poca importanza.
Figura 1.9. Le differenze tra l’attività di performance measurement e di valutazione
Performance measurement Evaluation
Ongoing
PM Addresses general issues
Performance measures are routinized
PM takes attribution for granted
Resources as a part of organizational infrastructure
Managers often play a key role
Uses of Performance Information evolve over time
Episodic
Specific
Evaluation measures are customized for each evaluation
Attribution is a central issue
Resources are targeted
Managers and evaluators are less concerned
Indented purposes of programme evaluation are usually negotiated up
front
Fonte: rielaborazione di Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015, p. 12 box 1.3.
1.3. Misure, indicatori e informazioni di performance
1.3.1. Caratteristiche e funzioni degli indicatori e misure di performance
“L’obiettivo generale degli indicatori di performance dovrebbe essere quello di migliorare l’accountability” (Smith, 1990, p. 66) mediante il
chiarimento degli obiettivi e delle priorità organizzative e la definizione degli standard di performance. Gli indicatori possono anche assumere ruolo di a)
sistema di incentivazione manageriale e b) misurazione dei progressi rispetto ai target, in termini di efficienza e di impatto delle politiche monitorando la gestione delle risorse, e di c) sistema di gestione delle informazioni aumentando la sensibilità di risposta del management a problemi e opportunità.
Gli indicatori aiutano le pratiche manageriali incrementando l’accountability interna, fungendo da base per la pianificazione e controllo della politica organizzativa, ma anche fornendo informazioni essenziali, per la gestione sulle attività da monitorare per confermare che i risultati previsti sono stati raggiunti, per la valutazione del personale e informazioni strategiche per la revisione delle politiche e delle pratiche manageriali stesse (Jackson, 1988).
Il concetto di indicatore e di misura di performance nella pratica tendono ad essere utilizzati come sostituti, anche se concettualmente sono diversi. Quando la performance può essere misurata precisamente si fa riferimento alle misure di performance, quando invece non c’è una precisa interpretazione dei dati si parla di indicatori (Jackson, 1988).
Le misure di performance sono un mezzo per comunicare efficacemente le dimensioni di prestazione desiderate e le linee di comportamento accettabili (Merchant, 1985 citato da Tuomela, 2005). Sono strumenti “per quantificare
l’efficienza e l’efficacia dell’azione” (Neely, Gregory e Platts, 1995 citato da
Melnyk et al., 2014, p. 175), in cui le metriche guidano la direzione di un’organizzazione quantificando: ciò che accade, la buona e cattiva performance e le conseguenze di risultati in linea o non con il risultato atteso (Melnyk et al., 2014).
Le misure di performance possono essere utilizzare dai governi locali per 1) migliorare le decisioni manageriali, fungendo quindi da “schema di
incentivazione manageriale” (Smith,1990, p. 67), 2) supportare le decisioni e le attività di bilancio interne ed esterne (Folz, Abdelrazek, Chung, 2009, Hatry, 1999), 3) rispondere alla domanda di accountability da parte dei cittadini e degli stakeholders per migliorare la fiducia e il consenso (Folz, Abdelrazek, Chung, 2009; Kopczynski e Lombardo, 1999; Kloot, 2009), 4) permettere ai cittadini di poter scegliere tra fornitori pubblici alternativi e fare pressione sui decision makers per migliorare la performance (Van der Walle e Roberts, 2011 citato in
Baekgaard e Serritzlew, 2016), 5) identificare i target desiderati, 6) valutare le performance manageriali (Chenhall e Langfield-Smith, 2007) evidenziando le buone performance (Kopczynski e Lombardo, 1999) e i problemi (Hatry, 1999, Nicholson-crotty, 2006), per migliorare le performance stesse., 7) “misurare
l’efficienza e valutare l’impatto sulle politiche” (Smith, 1990, p.67).
I manager sono quindi chiamati a scegliere i) quali prestazioni organizzative valutare, ii) con quali indicatori, iii) selezionando uno o più misure, a seconda della complessità del programma e dell’impatto che la misurazione stessa può avere sulle loro valutazioni sui possibili problemi organizzativi e relative cause e soluzioni da adottare (Nicholson-crotty, 2006), nonché delle influenze derivanti da fattori culturali (attitudine e ricompense), politici (interessi politici interni ed esterni) e tecnico-razionali (accesso alle informazioni, orientamento agli obiettivi e risorse a disposizione) (Sole e Schiuma, 2010).
Le misure possono definire l’output, quantificando i servizi offerti o il servizio che soddisfa un determinato requisito qualitativo, oppure l’outcome iniziale, di medio e lungo periodo (Melkers e Willoughby, 2005).
Gli indicatori di performance per essere considerati utili ed efficaci devono presentare caratteristiche alcune caratteristiche fondamentali (Audit Commission, 2000, Jackson, 1988), Devono essere a) rilevanti per le organizzazioni tramite uno stretto collegamento agli obiettivi strategici, ma anche per le persone che forniscono i dati, b) chiaramente definiti e di facile comprensione per gli utilizzatori, per evitare confusioni e difficoltà nell’interpretazione, c) coerenti e
comparabili, tra le unità, le organizzazioni e nel tempo. La comparabilità di un
indicatore può essere garantita tramite l’inclusione del contesto esterno ed interno in cui la comparazione avviene o la standardizzazione dell’indicatore stesso. Un buon indicatore è d) sensibile ai cambiamenti e alle variazioni che devono essere comprensibili e) non ambiguo, e collegato ad obiettivi f) realistico. Le informazioni e i dati misurati devono essere g) verificabili, tramite la possibilità di disaggregazione ed ricalcolo degli stessi per assicurarne accuratezza e consistenza, h) statisticamente validi e i) limitati ad indici di performance
chiave. L’indicatore deve poter influenzare la performance misurata permettendo
evitando da un lato comportamenti contro-producenti ed k) incoraggiando
invece lo sviluppo di processi innovativi (focalizzandosi ad esempio sugli outcome e soddisfazione dell’utente), basandosi su dati l) disponibili in tempi
ragionevoli e accurati.
Gli indicatori e le misure di performance devono infine essere soggetti a revisione periodica, tramite l’aggiunta di indicatori, l’eliminazione di quelli non più considerati idonei a soddisfare gli obiettivi di misurazione, il cambiamento dei target e della definizione degli indicatori stessi (Henri, 2010), conferendo dinamismo all’intero sistema di PM.
Gli indicatori sono spesso identificati con il più semplice e misurabile aspetto dell’attività o processo realizzato, ma questo non significa necessariamente un’associazione di ogni obiettivo empirico ad un numero, ma più generalmente ad un’entità informativa (Micheli e Mari, 2014).
Nel complesso gli indicatori devono formare un insieme coerente con gli indicatori operativi a supporto degli indicatori pubblicati a livello locale e nazionale (figura 1.10). Gli indicatori, nella dimensione nazionale e locale pubblica, vengono utilizzati per migliorare l’accountability nei confronti della comunità di riferimento. Nella loro dimensione interna, a livello nazionale, permettono la comparazione tra organizzazioni e stimolano il miglioramento delle performance dei servizi, mentre localmente vengono considerati come parte del processo di gestione e di monitoraggio del raggiungimento degli obiettivi politici.
Figura 1.10. Uso di diversi tipi di indicatori di performance secondo le dimensioni pubblico / interno e nazionali / locali.
National Local
Public
National publication against targets or in ‘league’ tables. These indicators may also be
used to demonstrate accountability.
Publishing local standards and targets, in order to enhance accountability and
to inform the local community. Internal Comparisons and benchmarking between organisations, to improve service performance Use of Performance indicators as part of the local
management process, and to monitor the achievement of
local political objectives
