Fattori di contesto, ostacoli e benefici

L’attenzione sull’idea chiave di gestione della performance si è registrata fin dagli anni ’70 (Moynihan, 2008), prima nel settore privato e poi anche in quello pubblico, per poi diventare diffuso nel mondo, soprattutto nei paesi OCSE,

con l’affermarsi del NPM (Kroll, 2013 e 2015, OECD, 2007, Pollit e Bouckaert, 2011, Bouckaert e Halligan, 2008)

Il performance management ha diversi nomi ed è definito in vari modi e da diversi concetti in letteratura (Behn, 2002). È collegato ai concetti di reinventing government (Osborne e Gaebler, 1992), performance-based management (Wholey, 1999), governing for results (Hatry, 2002), managing for results (Moynihan, 2006), outcome-oriented management, result-based management (Swiss, 2005) solo per fare alcuni esempi.

La gestione della performance è un’attività fortemente integrata con la misurazione della stessa. In letteratura e nella dottrina i due termini spesso sono utilizzati come sinonimi aumentando la difficoltà di identificazione delle differenze.

“Il performance management è visto più in generale come strumento di gestione che mira a migliorare le prestazioni di un'organizzazione (Goh, 2012,

p.32). La misurazione delle performance, invece si focalizza sulle metriche e misure utilizzate per determinare le prestazioni di un'organizzazione, e può, quindi, essere considerata come uno strumento essenziale e importante della gestione delle performance (Goh, 2012).

Il performance management è il “processo di definizione degli obiettivi, la

selezione delle strategie, l’attribuzione dei diritti di decisione e la misurazione e ricompensa delle prestazioni” (Heinrich, 2002, Ittner e Larcker, 2001, Otley,

1999, Kravchuck e Shack, 1996, Brickley et al., 1995 citato in Verbeeten, 2008, p.430).

Il performance measurement è “l’atto di misurare le prestazioni mentre la

gestione della performance si propone di reagire alla misura dell’outcome utilizzando nella gestione” (Radnor e McGuire, 2004, p. 246).

Il processo di gestione della performance permette di definire come un’organizzazione, usando vari sistemi, gestisce le proprie prestazioni (Bititci et

al., 1997b). Il performance management può essere definito quindi come un modo

particolare di utilizzare i risultati e le informazioni di performance derivanti dai sistemi di performance measurement, che possono influenzare i programmi, le politiche o le azioni di altre organizzazioni, “ai fini manageriali” (van Helden e

Reichards, 2013), e di massimizzazione dei vantaggi dei servizi pubblici (Hatry, 2002).

Tra gli obiettivi di gestione della performance si trovano: 1) il miglioramento dell’efficienza ed efficacia del programma organizzativo, 2) la riduzione delle spese e dei costi (Newcomer e Caudle, 2011, Martinez et al., 2008) 3) la definizione di programmi di restrizione fiscale (OECD, 1997) 4) la riallocazione delle risorse tra attività e programmi, 5) l’implementazione di meccanismi di monitoraggio della produttività, delle attività, delle operazioni e performance 6) la fornitura di informazioni più concrete utili per il processo decisionale e la definizione degli obiettivi e target futuri (Newcomer e Caudle, 2011), 7) lo sviluppo, la revisione e la comunicazione della strategia (Martinez et

al., 2008, Bititci et al., 1997b) 8) il supporto ai sistemi di compensazione

(Martinez et al., 2008) 9) lo sviluppo e l’implementazione di sistemi di management accounting (Bititci et al., 1997b), 10) la modernizzazione e il miglioramento dei servizi pubblici e il rinforzo dell’accountability (Audit Commission, 1999 citata in Radnor e McGuire, 2004).

I governi implementano sistemi di gestione della performance spinti anche dal desiderio di miglioramento dei risultati di funzionamento interni, come nuovo percorso di interazione con partners e costruzione di network sociali (OECD, 1997).

I sistemi performance management sono sistemi di generazione delle informazioni sulle prestazioni, tramite la pianificazione strategica e strumenti abituali di misurazione e collegamento delle stesse ai centri decisionali organizzativi (Moynihan, 2008, Nielsen, 2014). In questo senso anche tali sistemi così come quelli di misurazione, possono migliorare l’accountability tramite la fornitura di dati sulle performance dei governi (Forsythe, 2001) e la gestione strategica, fornendo metriche, obiettivi ed incentivi utili” (Newcomer e Caudle, 2011, p. 110).

Lo sviluppo e l’implementazione di sistemi di performance management sono ovviamente influenzati dal contesto in cui vengono adottati. Le variabili di contesto chiave possono di carattere socio-economico, politico e amministrativo (Rhodes et al., 2012). Includono 1) la struttura del sistema istituzionale

(Federalismo, centralizzazione, etc), e politico (Bianchi e Riverbark, 2013) 2) la struttura organizzativa, 3) il processo di definizione degli outcome, delle norme di valutazione delle prestazioni e degli obiettivi contrastanti, 4) le questioni relative alle tempistiche, 5) la disponibilità e l’investimento in sistemi di dati, le fonti e la fruibilità e possibilità di utilizzo dei dati stessi, 6) i valori delle performance predominanti in termini di efficienza, efficacia, accesso ed equità, 7) l’esperienze di “gaming” (per esempio scrematura e sforzi per evitare la valutazione delle prestazioni), 8) gli accordi in termini di accoutability, interna ed esterna, attraverso le fonti quali ad esempio le aspettative legali e politiche (Newcomer e Caudle, 2011, pp.112-113), 9) i meccanismi di controllo, 10) gli indicatori di performance adottati e 11) i sistemi informativi (Bianchi e Riverbark, 2013).

Dati questi fattori di contesto si possono identificare differenti sistemi di management, come risultato della combinazione degli elementi istituzionali e del processo di sviluppo ed apprendimento (figura 1.15).

Figura 1.15. Tipologie di performance management

Fonte: Rhodes et al., 2012

Tra i primi ritroviamo a) il tipo di misure utilizzate, b) il livello di attività di governo e di outcome sociali desiderati, c) il livello di integrazione del performance management all’interno delle agenzie di governo e delle istituzioni sociali, mentre tra gli elementi del processo di sviluppo e apprendimento si

evidenziano a) la raccolta e l’analisi delle misurazioni, b) l’incorporazione delle misurazioni nei documenti, nelle procedure e nelle politiche, c) l’uso delle informazioni risultanti per il miglioramento dell’accountability e del sistema del suo complesso (Rhodes et al., 2012).

Lo sviluppo e l’implementazione dei sistemi di performance management possono avere diversi benefici. Permettono infatti di 1) migliorare la definizione delle priorità nel breve e medio periodo, 2) chiare i risultati attesi nel settore pubblico, 3) migliorare il monitoraggio delle performance e dei progressi organizzativi, 4) spiegare le ragioni di un possibile non funzionamento dei programmi, 5) migliorare la programmazione e la gestione delle politiche, 6) aumentare la trasparenza delle performance e delle informazioni di risultato fornite al legislatore e al pubblico, 7) informare le scelte dei cittadini sul livello delle performance e dei servizi (Newcomer e Caudle, 2011).

Esistono però dei potenziali ostacoli all’implementazione di sistemi di gestione della performance. Questi possono essere causati dalla frammentazione del potere e da limiti legali e regolamentativi e mancanza di risorse (Wholey, 2002, Newcomer e Caudle, 2011, Goh, 2012). Ma anche da fattori di carattere organizzativo quali struttura, sistemi, cultura e debole capacità, mancanza di formazione e conoscenza (Wholey, 2002, Newcomer e Caudle, 2011, Goh, 2012), ed inter-organizzativo (in caso di partnership), da ostacoli tecnici, e problemi di equità ed eguaglianza (Wholey, 2002, Newcomer e Caudle, 2011). Anche la visione del performance management come mero adempimento burocratico (Goh, 2012), e l’eccessiva rigidità dei meccanismi di accountability e di reporting che spesso non riflettono la reale complessità organizzativa (Goh, 2012), possono influire negativamente sui sistemi di gestione della perfomance, così come la complessità degli ambienti caratterizzati dalla presenza di molteplici attori, giurisdizioni sovrapposte ed obiettivi ambigui (Goh, 2012). Infatti l’ambiguità del rende più difficile identificare metriche di performance e aumenta il rischio di una visione negativa management sulla gestione delle prestazioni dei dipendenti quale processo burocratico privo di rilevanza e l'utilità.

Esistono quindi diverse tipologie di barriere che possono ostacolare l’effettiva implementazione di un sistema di performance management e il

conseguente miglioramento delle performance. Queste barriere possono essere legate al poco consenso politico che tali sistemi creano, dalle difficoltà di implementazione pratica ma anche psicologiche (Behn, 2002). Non è detto che gli sforzi di misurazione e gestione delle performance abbiamo ripercussioni positive e spesso managers e dipendenti pubblici possono avere timore nel misurare i risultati delle proprie organizzazioni (de Julnes e Holzer, 2001, Benh, 2002). L’implementazione di sistemi di gestione delle prestazioni comporta inoltre il coinvolgimento di una varietà di persone (leader, legislatori, cittadini, etc) che hanno pensieri e punti di vista differenti e non sempre conciliabili (Behn, 2002).

I sistemi di gestione delle perfomance devono quindi essere pensati, pianificati, sviluppati e implementati tenendo conto di questi ostacoli individuando, invece, quali fattori critici di successo (Goh et al., 2015): 1) lo sviluppo di una chiara visione di utilizzo dei sistemi di gestione della performance come uno strumento di gestione strategica, 2) iniziative di performance management chiaramente definite, con un'adeguata allocazione delle risorse, aspettative e risultati specifici; 3) l’ utilizzo dei dati effettivi sulla performance per il processo decisionale e miglioramenti operativi, 4) la definizione di un team dedicato e di un responsabile della pianificazione delle attività di gestione della performance, 5) la misurazione e rendicontazione delle responsabilità, 6) il focus sulla costruzione della capacità di gestione della performance, di comprensione dello scopo e della capacità di comunicazione, sull’apprendimento, l’identificazione dei problemi al fine di trovare soluzioni e miglioramenti organizzativi. Oltre al, 7) sostenimento del performance management attraverso l'integrazione con altri strumenti di gestione esistenti (come il budgeting, la pianificazione, balanced scorecard) ma anche 8) la fornitura di meccanismi di supporto, sia dei dipendenti che dei manager, per affrontare problemi di prestazioni insoddisfacenti o non-prestazioni e il riconoscimento e la ricompensa delle buone prestazioni (West e Blackman, 2015), 9) l’incoraggiamento di discussioni regolari sulle prestazioni dei dipendenti e la revisione degli accordi di performance, 10) la chiara espressione di doveri ed aspettative sulle prestazioni, 11) la costruzione e il sostenimento di una leadership, 12) un processo di reclutamento efficace.

I sistemi di gestione della perfomance nel settore pubblico 1) permettono (Accenture, 2010, p. 7) una maggiore capacità di analisi nella sua forza lavoro e 2) promuovono agilità organizzativa attraverso attività di monitoraggio rigorosi, e una maggiore efficienza,dei livelli di prestazione di servizio, consentendo 3) alle organizzazioni di controllare i costi allineando chiaramente i bilanci ad attività e risultati, e alle 4) aziende di servizio pubblico di eseguire le loro strategie e le scelte di investimento sulla base di dati precisi e conciliabili. Tali sistemi inoltre 5) garantiscono la coerenza tra gli obiettivi strategici e dei piani operativi, 6)) forniscono una chiara responsabilità agli individui e reparti, e 7) migliorano il rapporto qualità-prezzo, concentrandosi sullo sforzo di gestione e le risorse sui risultati sociali.

I sistemi di performance management in generale possono avere sia effetti esterni, quali redditività, espansione del mercato, della reputazione aziendale e della leadership, che sulle modalità interne secondo cui un’organizzazione opera, ovvero sui processi operativi, sul comportamento organizzativo, sulla cultura e capacità dei dipendenti (Martinez et al., 2008).

Gli organizzazioni del settore pubblico, sono più in grado di mitigare le eventuali reazioni negative della gestione delle performance in quanto meno esposte agli shock transitori sulle performance rispetto ai managers che possono avere reazioni eccessive (O’Toole e Meier, 2003, Hvidman e Andersen, 2013). Al contrario se l’implementazione dei sistemi di performance management hanno effetto di miglioramento degli output di organizzazioni pubbliche, assumendo che tali output siano più stabili del tempo, il miglioramento durerà più a lungo (Meier, O’Toole, 2011).