L’informazione di performance: usi ed utilizzatori

L’interesse sugli indicatori di performance ai livelli più alti di governo si registra fin dagli anni ’80, con uno sviluppo più vigoroso nel decennio successivo (Carter, 1991, Palmer, 1993), soprattutto sulle cosiddette “3 E” (economicità, efficienza ed efficacia), con l’obiettivo di incrementare il controllo centrale sui servizi offerti e migliorare il processo decisionale politico-amministrativo (Johnsen, 2005).

L’avvento del NPM ha permesso lo sviluppo di ulteriori dimensioni e molte differenti categorie di indicatori di performance da utilizzare nella pubblica amministrazione (Johnsen, 2005, Bovaird, 2005). Il focus sulla performance information (PI), è importante per poter confrontare obiettivi e prestazioni reali, evidenziando i risultati e fissando gli obiettivi nei contratti di gestione, concentrandosi sull’efficienza (Jansen, 2008). Questa attenzione sull’efficienza ha comportato una valutazione più esplicita, da una prospettiva interna, delle performance rispetto a quanto non avvenisse prima degli approcci sviluppatesi con il NPM.

L’informazione di performance può assumere la forma di indicatori di performance quantitativi, ma anche di misure di valutazione qualitativa (Heinrich, 2002, Baekgaard e Serritzlew, 2016).

Tipicamente gli indicatori di performance sono sviluppati per misurare le relazioni tra input ed output (efficienza), tra output ed outcome (efficacia) e tra input e outcome (efficienza dei costi), tra risorse ed input (economicità) ma anche tra obiettivi e bisogni (rilevanza) e bisogni e outcome (utilità e sostenibilità) (Bovaird, 2005, Audit Commission, 2000; Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015)(Figura 1.11).

Inizialmente gli indicatori di performance sono stati introdotti, con direttive esterne, come un atto normativo da rispettare e non come un mezzo insito nella cultura manageriale per sviluppare processi di monitoraggio dei risultati (Palmer, 1993).

Il progresso dei governi locali nell’utilizzo dei misure di performance ha comportato differenze nella governance locale e miglioramento del processo

decisionale politico (Baekgaard e Serritzlew, 2016) e interpretazione da parte dei managers pubblici, supportando le decisioni di bilancio e allocazione delle risorse e rispondendo alla domanda dei cittadini di maggiore accountability (de Lancer Julnes e Holzer, 2001, Hatry, 2002, Ho e Ni, 2005, Melkers e Willoughby, 2005, Folz, Abdelrazek, Chung, 2009).

Figura 1.11. A performance model

Fonte: elaborazione personale sulla base di Johnsen, 2005, Audit Commission, 2000, Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015

Nella pratica è importante come gli stakeholders interpretano l’informazione di performance. A questo scopo la PI deve essere interpretabile, ovvero permettere una facile comparazione con il livello di performance di organizzazioni simili o con la performance passata della medesima organizzazione. La presenza di comparazione all’interno dei report sulle performance permette ai cittadini di dare una senso alla performance information (Charbonneau e Van Ryzin, 2015).

Infine occorre distinguere se l’informazione è rappresentata da un solo indicatore o se invece deriva da multiple dimensioni o indicatori (Baekgaard e Serritzlew, 2016), e se le informazioni prodotte sono quantitative o qualitative.

I politici, ad esempio, difficilmente utilizzano le informazioni di performance quantitative, principalmente a causa della diversa loro prospettiva sulle performance, ed utilizzano criteri di valutazione sulle prestazioni dei managers differenti rispetto a quelli impliciti nel NPM (Jansen, 2008). L’attenzione dei politici è sulla strategia organizzativa, mentre i managers e i pubblici ufficiali sono più focalizzati sull’implementazione (Liguori, Sicilia e Steccolini, 2012) ed utilizzo delle informazioni e i dati sulle performance per la gestione (Jansen, 2008, Moynihan e Pandey, 2010)

I dati sono numeri, una volta raccolti necessitano di analisi per poter essere trasformati in informazioni e conoscenze fondamentali per assumere le decisioni migliori. “L’informazione di performance è lo sforzo di porre numeri su inputs,

outputs ed outcomes dei servizi pubblici” (Olsen, 2015, p.111).

Le informazioni di performance vanno oltre i dati finanziari e presentate come aggregati quantitativi sono incentrate specificamente sui risultati raggiunti dalle pubbliche amministrazioni (Kroll, 2015). Tali informazioni possono essere utilizzate a) internamente per 1) la valutazione del personale, 2) la pianificazione delle politiche, 3) la formazione del budget, 4) il controllo di gestione (Van Dooren, 2005), 5) il miglioramento delle performance, 6) il miglioramento del processo di apprendimento e cambiamento organizzativo e del processo decisionale (Goh, 2012, Behn 2003, Moynihan 2008, Moynihan e Landuyt 2009), ed b) esternamente, per esigenze di accountability8 (Hoque, 2008, Audit Commission, 2000), tramite lo sviluppo di report e database.

“L'uso delle informazioni va oltre la semplice raccolta e presentazione dei dati sulle prestazioni, ma si tratta di un’analisi volta ad individuare i fattori che influenzano il livello di prestazioni raggiunto, i problemi e le azioni per superarli con una prospettiva di miglioramento continuo” (Sole e Schiuma, 2010, p. 72).

Infatti i managers dovrebbero andare oltre il semplice utilizzo passivo della PI per rispondere agli stakeholders, utilizzandole politicamente per promuovere i loro interessi nei conflitti organizzativi e nelle negoziazioni di

8 _{L’informazione di performance è definita come “the life blood of accountability”: la linfa vitale} dell’accountability (Day e Klein, 1987, p. 243 citato in Rutherford, 2000, p. 225 e Hoque, 2008, p.469)

bilancio dove l’interpretazione dell’informazione è altamente soggettiva, controversa e influenzata dal ruolo che si ricopre all’interno dell’organizzazione (Kroll, 2015).

Questo è possibile tramite un processo suddiviso essenzialmente in due fasi: adozione e implementazione (de Lancer Julnes e Holzer 2001, Sole e Schiuma, 2010). L’adozione si articola nella i) produzione di conoscenza in termini di misure e dimensioni delle performance adottate dalle pubbliche amministrazioni e ii) definizione della performance multidimensionale come output, outcome e misure di efficienza. L’implementazione si traduce nel reale utilizzo della conoscenza prodotta, tramite attività di reporting interno al management ed esterno al cittadini e agli altri stakeholder ed al sostegno delle attività di decision-making quali pianificazione e allocazione delle risorse (Sole e Schiuma, 2010).

L’utilizzo della PI può essere influenzato positivamente e negativamente da diverse variabili (figura 1.12).

Figura 1.12. Variabili che possono influenzare l’utilizzo della performance information

Variables with positive

influence negative influence Variables with contradictory effect Variables with Variables with non significant effects  Provision of adequate resources  Existence of dedicated learning forums  Presence of basic bureaucratic competence and expertise  Administrative stability  Internal requirements  Lower levels of government

 Chief executive power

 Public service motivation

 Incentives  Inclusion of organizational members in performance management process  Stakeholders involvement  Altruism  Information availability and integration

 Developed, open and innovative organizational culture

 Leadership support

 Effort by cultural agency to control the policy agenda  Measurement challenges  Self-interest  Measure of legislative involvement among branch officials  Political competition  Willingness of budget officials to adopt adversarial stance  Organizational size  Managers' socio- demographics  Financial situation External factors

 Citizen and Professional organization participation

 Use of PI as a form of bureaucratic behaviour disconnected from the public

Tra le variabili con influenza positiva ritroviamo 1) la fornitura di adeguate risorse (Askim, Jonhsen e Christophersen, 2008, de Lancer Julnes e Holzer, 2001, Moynihan e Landuyt, 2009, Moynihan e Pandey, 2010), 2) la presenza di forum di apprendimento dedicati, per i dipendenti (Askim, Jonhsen e Christophersen, 2008, Moynihan e Landuyt, 2009, Moynihan e Pandey, 2010), 3) lo sviluppo di competenze ed esperienza burocratica di base (Bordeaux e Chikoto, 2008, Dull, 2009, Moynihan e Pandey, 2010), oltre a 4) a stabilità amministrativa (Askim, Jonhsen e Christophersen, 2008), 5) alle esigenze interne e più bassi di livello di governo (de Lancer Julnes e Holzer, 2001), 6) l’inclusione nei processi manageriali di membri dell’organizzazione e la presenza di un potere delegato agli manager executive, 7) coinvolgimento degli stakeholder (Kroll, 2015) 8) public service motivation (Moynihan e Pandey, 2010), 9) comportamenti altruistici, 10) l’accesso e l’integrazione dell’informazione, 11) una cultura organizzativa più aperta, innovativa e sviluppata con flessibilità nelle decisioni (Moynihan e Landuyt, 2009, Moynihan e Pandey, 2010), 12) supporto alla leadership (Kroll, 2015).

Tra le variabili che invece presentano un legame negativo con l’utilizzo delle informazioni di performance si individuano: 1) lo sforzo delle agenzie culturali di controllare l’agenda politica, 2) le sfide di misurazione 3) l’interesse personale (Moynihan e Pandey, 2010). A queste variabili occorre aggiungere i

fattori esterni che possono incidere sull’utilizzo delle informazioni, quali a)

ll’influenza della cittadinanza e delle organizzazioni professionali e b) la disconnessione tra l’utilizzo delle PI come forma di comportamento burocratico e pubblico (Moynihan e Pandey, 2010). Esistono inoltre variabili con effetti non

particolarmente rilevanti, come la volontà del personale addetto alla redazione

del bilancio di adottare comportamenti contradditori, o con effetti a volte positivi

a volte negativi non significativi, come a) il coinvolgimento legislativo tra i

settori, b) la dimensione organizzativa, c) la situazione finanziaria e d) le variabili socio-demografiche dei managers. Sono invece fattori promettenti le abitudini di apprendimento, la motivazione degli utilizzatori, la propensione al fare rete e il supporto politico (Kroll, 2015).

La PI derivata dagli indicatori può essere ambigua ed essere soggetta a più di una interpretazione (Baekgaard e Serritzlew, 2016) a causa anche dei possibili difetti intrinseci (Perrin, 1998) degli indicatori che ne limitano l’utilità nella valutazione dei programmi. Questi sono: 1) differenti interpretazioni dello stesso indicatore, 2) spostamento dagli scopi di misurazione quando gli indicatori vengono erroneamente considerati come obiettivi, con possibile enfasi sulle attività sbagliate e produzione di misure irrilevanti e non significative senza miglioramento dei risultati effettivi, 3) misurazione degli indicatori in isolamento

con la produzione di un mero spostamento dei costi sostenuti

dall’amministrazione più che un vero risparmio, 4) utilizzo aggregato degli indicatori che può risultare problematico soprattutto in sistemi di misurazione multi programma non sufficientemente flessibili (Kravchuck e Shack, 1996), 5) limiti degli approcci di valutazione basato sugli obiettivi, che necessitano di continui aggiornamenti per evitare ambiguità, con maggior focus sugli outcome, producendo però una maggiore complessità dei sistemi stessi.

Per definire e implementare un sistema di misurazione e valutazione della performance efficace ed efficiente è necessario identificare gli indicatori che forniscono le informazioni più adeguate per ciascuna fase del processo di pianificazione, misurazione e valutazione, combinando anche più metodi, mantenendo un focus strategico durante tutto il processo ed implementando strategie per minimizzare i possibili difetti e usi inappropriati delle informazioni di performance. A tal proposito è necessario 1) essere realistici circa il contesto e i requisiti organizzativi e politici, indipendentemente dall’ appropriatezza o meno delle informazioni e misure utilizzate, 2) assicurarsi che le misurazioni siano al giusto livello, anche seguendo un modello logico su quali risultati aspettarsi, 3) controllare gli indicatori e le misure da utilizzare in anticipo, prevedendo anche un loro aggiornamento frequente, 4) coinvolgere nella fasi di sviluppo e revisione tutti gli stakeholders interessati, 5) utilizzare più indicatori per misurare una serie di aspetti, processi, output e outcome (Perrin, 1998).

Il sistemi di PM raggiungono quindi gli obiettivi per cui vengono sviluppati, pubblicizzati e sostenuti solo se vengono effettivamente implementati in maniera corretta. Un sistema di PM è utile se le informazioni prodotte

garantiscono il mantenimento dell’attenzione sui risultati delle PA, per determinare quali programmi meritano di essere finanziati con risorse e fondi pubblici e quali non, per poter garantire un maggiore controllo della spesa pubblica (Perrin, 1998) ed evitare errori e risultati non in linea con i veri obiettivi strategici delle amministrazioni e dei governi.

Esistono molteplici possibili usi dell’informazione di performance derivante dall’implementazione di sistemi di PM (figura 1.13).

Figura 1.13. Usi potenziali dell’informazione di performance nella pratica

Van Dooren, Halligan e Bouckaert (2015, pp. 120-121) hanno individuato tre categorie di utilizzo della performance information: i) imparare cosa funziona e cosa no e perché, ii) guidare e controllare se le politiche e i programmi sono in linea con gli obiettivi e i target, iii) dare conto ovvero giustificare la performance misurata. In relazione a queste tre categorie, si possono distinguere le fonti di dati più e meno utili (figura 1.14). L’informazione di performance ai fini di apprendimento dovrebbe essere rappresentata tramite indicatori da input ad outcome, mentre gli indicatori di output e di efficienza producono informazioni ai fini di guida e controllo ed infine gli indicatori di outcome (output come seconda scelta) sono quelli più adatti a produrre informazione sulle motivazioni della performance prodotta (Van Dooren, Halligan e Bouckaert, 2015).

Figura 1.14. Fonti di dati differenziati in base allo scopo dell’informazione di performance

Fonte: Van Dooren, Halligan e Bouckaert, 2015

La PI a volte non viene utilizzata semplicemente perché non è disponibili, oppure perché è di scarsa o insufficiente qualità o sono presenti barriere psicologiche (Van Dooren, Halligan e Bouckaert, 2015), e culturali (Bendix, 1974, Sartori, 1969, Hofstede, 2005) che possono limitare e/o ostacolare le capacità di processare tali informazioni, nonché differenti contesti istituzionali.

Focalizzando l’attenzione infine sugli utilizzatori dell’informazione di performance, questi possono essere: manager e dipendenti pubblici, politici,

parlamenti, governi, cittadini/consumatori, media (Audit Commission, 2000, Van Dooren, Halligan e Bouckaert, 2015).

I manager pubblici in qualità di decision-maker possono utilizzano la performance information per 1) attività di definizione delle priorità organizzative, 2) allocazione delle risorse, 3) coordinamento dello sforzo programmatico con le altre organizzazioni, 4) definizione delle aspettative lavorative e dei sistemi premianti dei dipendenti, 5) ridefinizione delle misure di performance da utilizzare e adattamento del processo di lavoro, 6) definizione degli obiettivi di performance, 7) sviluppo e gestione dei contratti (Van Dooren, Halligan e Bouckaert, 2015). In pratica i manager ma anche i dipendenti utilizzano le informazioni di performance per la gestione giornaliera delle PA, tramite indicatori che riflettono le priorità locali supportati da indicatori operativi che forniscono le informazioni per un efficace gestione dei servizi e che possono essere correlati a obiettivi di performance personali permettendo il collegamento tra obiettivi generali ed individuali (Audit Commission, 2000).

I politici utilizzano l’informazione di performance più che altro all’interno della controversia politica, per supportare una causa oppure criticare gli avversari, mentre i governi e i membri del parlamento introducono la PI nel processo legislativo e di governo, tramite l’attività di reporting a livello nazionale (e locale per i governi locali), monitorando il livello di raggiungimento delle priorità chiave (Van Dooren, Halligan e Bouckaert, 2015, Audit Commission, 2000).

I cittadini tramite l’informazione di performance valutano l’operato di governo, politici e manager pubblici, pubbliche amministrazioni in generale e in base a tale valutazione esprimono o meno il proprio consenso. È sempre più evidente la necessità di coinvolgimento degli stessi cittadini nell’attività organizzativa oltre ad essere i destinatari dell’informazione utilizzata per soddisfare esigenze di accountability esterna. Il coinvolgimento dei cittadini sia nella definizione sia nella rendicontazione delle misure e delle informazioni di performance rende i servizi pubblici più sensibili alle esigenze dei cittadini (Woolum, 2011). Il coinvolgimento diretto dei cittadini nella discussione sulle performance è stata enfatizzata da diversi autori (Callahan, 2004, Ebdon e Franklin, 2006, Franklin, 2001, Ho e Coates, 2002, Marshall et al., 1999,

Woolum, 2011). I cittadini possono essere coinvolti tramite modelli di co- produzione soprattutto nella fase di implementazione, modelli di community indicators con coinvolgimento anche in fase di iniziazione e definizione dell’agenda e del processo decisionale, modelli di partnership nella fase di decision-making e modelli di public management in cui i managers pubblici hanno la predominanza (Van Dooren, Halligan e Bouckaert, 2015).

I media utilizzano le PI con differenti modalità contribuendo a definire ed approfondire la percezione ed opinione pubblica sulle performance e qualità dei servizi offerti alla collettività. Spesso però le informazioni di performance riportate dai media sono frammentare e veicolare ed è difficile predire quale informazioni saranno riportate e come queste saranno riportate. Gli amministratori pubblici dovranno in misura sempre maggiore gestire la crescente disponibilità di informazioni di performance tramite la loro canalizzazione tramite i media. Conseguentemente dovranno attrezzarsi in misura sempre maggiore per evitare fraintendimenti e minimizzare le possibilità di manipolazione ed interpretazione errata della PI, che “non potrà mai essere perfetta” (Hatry e Wholey, 1992, p. 608), fornita in quanto l’interesse dei media è sempre prioritariamente focalizzato sull’evidenziazione delle cattive performance più che sulle buone (Hatry, 2010).

Una delle sfide maggiori sarà quindi quella di sviluppare ed implementare le modalità più adeguate di “selezionare, razionalizzare, canalizzare, riassumere,

analizzare, sintetizzare e sottolineare delle le informazioni per prendere le migliori decisioni” (Hatry, 2010, p.211).