Performance measurement systems: sviluppo, funzioni, principi e

L’interesse dei governi sulla misurazione della performance si è registrato anche in tempi molto meno recenti (Beyle e Parratt, 1938, Rosa, 1921 citati in Arnaboldi, Azzone, 2010), ma i sistemi di PM sono divenuti uno strumento centrale caratterizzante la trasformazione della pubblica amministrazione con l’avvento del NPM (Hood, 1991,1995; Lapsley, 2008). In seguito l’attenzione si è focalizzata sulla misurazione della qualità dei servizi, in un contesto di crescenti pressioni derivanti dai tagli di costi e dalle iniziative di esternalizzazione (Bovaird, 2005).

I sistemi di PM insieme ad altre tecniche manageriali hanno offerto soluzioni (Pollit e Bouckaert, 2004) al problema del contenimento della spesa pubblica e miglioramento dei servizi con particolare attenzione alla gestione dei risultati e la capacità di misurare organizzazioni pubbliche sulla base di un modello input-output (outcome) (Johnsen, 2005 citato in Arnaboldi, Azzone, 2010, p.266).

I sistemi di performance measurement (PMS) sono stati definiti come “Un insieme di metriche utilizzate per quantificare efficienza ed efficacia delle azioni”

e Melnyk et al., 2014) e permettono ai manager di valutare le prestazioni della loro unità e del dipendenti (Tuomela, 2005, Ho e Ni, 2005, Woolum, 2011), di supportare la pianificazione strategica e l’allocazione delle risorse (Epstein et al., 2006, Olsen e Epstein, 1997) e migliorare i risultati del programma (Hatry et al., 1996) e contribuire all’apprendimento organizzativo (Halachmi, 2002).

I sistemi di PM devono essere dinamici (Henri, 2006) e bilanciati per supportare al meglio il processo di decision-making tramite la raccolta, l’elaborazione e l’analisi delle informazioni (Neely et al., 2000 citato da Marchand e Raymond, 2008, p. 664).

La costruzione di un sistema di performance measurement avviene con un processo articolato in:

1) definizione dell’oggetto da valutare;

2) definizione delle modalità e tempistiche di valutazione; 3) raccolta dei dati;

4) analisi dei dati;

5) reporting e comunicazione dei risultati.

Definire cosa misurare consiste nella dare la priorità allo sforzo di misurazione, tramite lo a) sviluppo di una mappa mentale, di una rappresentazione dell’organizzazione, del programma e della politica, b) la definizione della priorità del PM, c) e le motivazioni di tali priorità (Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015). La rappresentazione dell’organizzazione e della politiche può essere effettuato tramite l’utilizzo di modelli di management, albero degli obiettivi, analisi degli stakeholder, logiche e teorie di programma. Definire le priorità, significa definire l’oggetto della misurazione, ovvero quale parte dell’organizzazione o programma sarà misurata e quali obiettivi di policy (figura 1.5), mentre le motivazioni sottostante le priorità riguardano a) l’identificazione dei problemi, b) l’importanza finanziaria, c) la visibilità sociale, d) la fattibilità, e) la diffusione, f) il costo della misurazione, g) la predeterminazione.

La fase di definizione delle modalità e tempistiche di misurazione, prevede la selezione degli indicatori. Questi essere classificati in: fatti della vita, previsioni di pianificazione e di bilancio e obiettivi numerici (Macpherson, 2001, citato in Fryer, Antony e Ogden, 2009, p.481). Gli indicatori possono essere singoli (input,

output, intermediate outcomes, final outcomes) o indicatori di rapporto (efficienza, produttività, efficacia, efficienza dei costi) (van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015) ma anche misurare il valore creato per gli utilizzatori finali (indicatori di welfare), più fenomeni (indicatori compositi). È necessario stabilire elementi quali: precisione, accuratezza, congruenza di ogni misurazione, fondamento logico alla base di ciascuna di essa, opportunità di utilizzo di misure statiche o vettori, appropriatezza di misure soft e hard comportamento o risultato misurato e possibili conseguenze non volute, oltre alla tempistiche delle misurazioni e quindi quando è meglio utilizzare indicatori di breve termine quando invece sono necessarie rilevazioni di medio-lungo periodo (Fryer, Antony e Ogden, 2009).

Figura 1.5. Definizione dell’oggetto di misurazione

Fonte: Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015, p. 67

La raccolta dei dati è una procedura vitale ai fini della misurazione della performance. È necessario distinguere le risorse, interne ed esterne, da cui derivano i dati raccolti, e le procedure di raccolta dei medesimi. Molte organizzazioni hanno sistemi amministrativi di registrazione dei dati che permettono di disporre di dati in maniera economica, veloce, in maniera continuativa e facilmente comprensibile. Ovviamente essendo questi sistemi costruiti nel tempo, necessitano di un aggiornamento continuo per garantire precisioni dei dati e spesso non si focalizzano sugli outcome, non permettono di disporre dei dati dei casi passati e su target groups non raggiunti dalla politiche

aziendali. In questo senso potrebbero essere utili registrazioni extra, anche tramite questionari ed indagini sui cittadini ed utente, la combinazione di procedure di autovalutazione con valutazioni qualitative, registrazioni amministrative di altre organizzazioni e di istituzioni statistiche (van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015).

L’analisi e l’interpretazione dei risultati (Fryer, Antony e Ogden, 2009, Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015) riguarda come trasformarli in informazioni per costituire la base del processo decisionale manageriale. Van Dooren, Bouckaert e Halligan (2015) hanno individuato tre possibili strategie di analisi dei risultati. Queste consistono essenzialmente nel i) confronto tra risultati e norme, nella ii) comprensione di dove, quando e per chi la performance si manifesta e nella iii) ricerca delle cause delle performance.

Infine le modalità di reporting e comunicazione selezionate devono permettere agli stakeholder di comprendere le modalità di formazione dei risultati e quindi partecipare attivamente ai cambiamenti necessari al miglioramento della la performance organizzativa. La figura seguente (1.6) riassume possibili stakeholders e formati dei performance report.

Figura 1.6. Stakeholders e formati dei performance reporting

Target groups of performance reporting

• the general public

• mass media: newspapers, radio, tv • digital media • interest groups • advisory boards • international institutions • other governments • executive politicians • parliament

• the board of the organization • top management

• middle management • staffs

Formats of performance reporting

• annual reports and annual plans • financial documents

• specific publications (hard copy and/or on a website) • oral witnesses

• new flashes • publicity • scorecards

Questi aspetti sono le fondamenta del processo di costruzione di un sistema di performance measurement (Nudurupati et al., 2011) durante le quali è essenziale, perché il sistema sia effettivamente ed efficientemente operante, vengano seguiti alcuni principi (figura 1.7)

Figura 1.7. Principi del performance measurement

Fonte: Audit Commission, 2000, Aiming to improve

I livelli di staff coinvolti devono dimostrare di conoscere e saper interpretare i dati che forniscono all’intera organizzazione nel dettaglio, sapendoli collegare con i dati macroaggregati, motivando di fatto i managers a

comprenderne l’impatto complessivo su indicatori e target per i quali sono responsabili.

Innanzitutto devono essere riportate solo le informazioni rilevanti, mediante la focalizzazione di ogni indicatore sulle esigenze informative degli utilizzatori sistema, limitandone anche la quantità utilizzata. L’attenzione deve essere posta sull’azione, mediante attenta selezione degli indicatori e separazione di quelli che potrebbero distrarre l’attenzione dalle questioni fondamentali, come può accadere con gli indicatori di contesto che non devono essere confusi con gli indicatori di performance, aiutandone solamente la comprensione.

Il management deve inoltre dimostrare il reale utilizzo dei dati derivanti dal sistema di performance, e quindi un reale impegno nel misurare correttamente le prestazioni, fornendo feedback costruttivi sui risultati raggiunti ai livelli organizzativi che forniscono i dati, contribuendo a creare credibilità al sistema e diminuendo possibilità di manipolazione dei dati stessi.

Per quanto i riguarda i target che un’organizzazione deve e vuole raggiungere, è cruciale siano realistici e allo stesso tempo sfidanti per l’intera organizzazione, con un giusto bilanciamento tra obiettivi di breve e di lungo periodo5.

Per la progettazione di un sistema di performance measurement occorre selezionare misure, finanziarie e non, collegate direttamente alla strategia aziendale, facili e semplici da usare che garantiscano un veloce feedback e progettate in moda da stimolare un miglioramento continuo e da permettere un

5 _{Le caratteristiche dei target devono rispondere al cosiddetto criterio SMART. L’acronimo} S.M.A.R.T. riassume le caratteristiche che gli obiettivi strategici devono avere. Esistono diverse interpretazioni, tra le quali S: Specifico; M: Misurabile; A: raggiungibile (Achievable in inglese); R: Rilevante; T: con definizione di tempi precisi (Timed in inglese). Per approfondimenti su significato di ciascuna caratteristiche e su varie interpretazioni in merito si rimanda tra gli altri a Nudurupati, S. S., Bititci, U. S., Kumar, V., & Chan, F. T. S. (2011). State of the art literature review on performance measurement. Computers & Industrial Engineering, 60(2), 279–290. doi:10.1016/j.cie.2010.11.010 e Doran, G. T. (1981) There's a S.M.A.R.T. way to write management's goals and objectives". Management Review (AMA FORUM) 70 (11): 35–36 e Poister, Theodore H. (2008). Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations. John Wiley & Sons. p. 63. ISBN 047036517X., Raia, A.P. (1965) Goal Setting and Self-Control. Journal of Management Studies, Vol. 2 Issue 1, p34-53, 20p.

semplice monitoraggio, consapevoli che queste variano al variare delle località e delle circostanze (Maskell, 1989, citato da Neely et al., 2000, p.1130). La figura 1.8 approfondisce le caratteristiche desiderabili di misure e output di un PMS.

I sistemi di misurazione della performance devono rispondere a interessi di forze esterne, quali la legislazione e le iniziative del governo centrale, gli organismi di controllo e la classe politica, oltre alle difficoltà interne rintracciabili nella poca comunicazione tra i livelli manageriali e di staff, la mancanza di tempo, l’assenza di informazione, la parzialità finanziaria degli indicatori, l’insufficienza della formazione e il non collegamento tra misure di performance e la strategia aziendale (McKevitt e Lawton, 2005).

Figura 1.8. Caratteristiche desiderabile del processo di progettazione del PMS caratteristiche desiderabili del

processo di progettazione dei sistemi di misurazione delle performance

caratteristiche desiderabili dell’output del processo di progettazione di sistemi

di misurazione delle performance

 Misure di performance derivate dalla strategia aziendale

 Scopo esplicito di ogni misura di performance

 Metodi di raccolta dei dati e di calcolo del livello di performance chiari

 Coinvolgimento di ogni stakeholders nella selezione delle misure

 Misure di performance selezionate che tengano conto dell’organizzazione

 Processo facilmente rivisitabile, misure che possono cambiare in base alle circostanze

 Misure della performance che permettano/facilitino il benchmarking

 Misure di performance a coefficiente basato su numeri assoluti

 Criteri di performance direttamente sotto il controllo dell’unità di valutazione dell’organizzazione

 Criteri di performance oggettivi

 Adozione di misure di performance non finanziarie

 Misure di performance semplici e facili da usare

 Misure di performance che forniscano un veloce feedback

 Misure di performance che stimolano un miglioramento continuo invece che solo il monitoraggio

Fonte: rielaborazione personale di Neely et al, 2000, p.1131

Un buon sistema di performance measurement è capace di aiutare le organizzazione nella valutazione delle attività, garantendo un bilanciamento tra autovalutazione e valutazione esterna e fornendo un quadro equilibrato e globale della performance organizzativa. Inoltre dovrebbe concentrarsi sulla valutazione prestazioni in relazione agli obiettivi prioritari della organizzazione e r predisporre report solo quando i livelli di performance scendono al di sotto del valore critico

predeterminato (Bovaird, 2005). Come contributo a ciò gli indicatori di performance scelti devono essere: “chiari, rilevanti, validi, affidabili, capaci di

essere interpretati in maniera non ambigua, additivi, non suscettibili di manipolazione e ragionevolmente economici da poter essere raccolti” (Bovaird,

2005, p.206).

Diversi autori hanno identificato gli usi dei sistemi di PM (ad esempio Abertnethy e Brownell, 1999, Narajo-Gil e Hartmann, 2007, Simmons, 1990, Hansen e Van der Stede, 2004, Franco-Santos, 2007, Newberrry e Pallot, 2004 Henri, 2006, Specklè e Verbeeeten, 2014).

I primi che hanno identificato i possibili utilizzi dell’informazioni contabili in termini di PMS sono stati Simon, Guetzkow, Kozmetsky e Tyndall (1954), seguiti dalle pubblicazioni di Burchel et al., 1980 e Vandenbosch 1999. 6

Atkison et al., (1997) hanno introdotto un approccio che identifica il contributo del performance measurement essenzialmente in: a) coordinazione dell’attenzione dei decisori su gli obiettivi dell’organizzazione, b) monitoraggio della performance richiesta dagli stakeholders e c) diagnosi del rapporto causa- effetto tra performance, apprendimento organizzativo e perfomance organizzativa (Henri, 2006). A questi ruoli Simons (1990) aggiunge l’uso interattivo dei sistemi di controllo distintamente dal ruolo di diagnosi, mentre Henri (2006) introduce la focalizzazione dell’attenzione, il processo decisionale strategico, la legittimazione.

Specklè e Verbeeten (2014) hanno tentato di delineare un quadro complessivo dei possibili usi dei PMS, individuando tre categorie: i) uso operativo, come sintesi della pianificazione operativa e di processi di monitoraggio; ii) uso incentivante, tramite la definizione di target, incentivi e premi; iii) uso ai fini esplorativi, per la definizione di priorità e identificazione di quelle che necessitò di maggiore attenzione, apprendimento e miglioramento degli approcci e sviluppo di nuove policy.

6 _{Simon et al., (1954), hanno individuato 3 categorie quali:: score card; problem-solving e} attention directing (Henri, 2006, p.80); Burchel et al, (1980) hanno aggiunto rationalization machine e Vandenbosch (1999) la legittimazione (Henri, 2006, p.80)

I sistemi di PM forniscono dati che possono essere utilizzati per la valutazione della policy pubblica. Misurazione della performance e valutazione della policy sono quindi attività fortemente integrate anche se presentano delle differenze (figura 1.9).

Il performance measurement è un’attività periodica, in cui i managers spesso giocano un ruolo fondamentale, le misure sono abitualmente utilizzate mentre le informazioni di performance evolvono nel tempo, che utilizza risorse previste nella struttura organizzativa per scopi di misurazione generali. La valutazione è un’attività periodica e specifica, che utilizza misure e risorse definite ad hoc per ogni valutazione per scopi negoziati preventivamente in cui managers e valutatori hanno poca importanza.

Figura 1.9. Le differenze tra l’attività di performance measurement e di valutazione

Performance measurement Evaluation

 Ongoing

 PM Addresses general issues

 Performance measures are routinized

 PM takes attribution for granted

 Resources as a part of organizational infrastructure

 Managers often play a key role

 Uses of Performance Information evolve over time

 Episodic

 Specific

 Evaluation measures are customized for each evaluation

 Attribution is a central issue

 Resources are targeted

 Managers and evaluators are less concerned

 Indented purposes of programme evaluation are usually negotiated up

front

Fonte: rielaborazione di Van Dooren, Bouckaert e Halligan, 2015, p. 12 box 1.3.