La performance degli enti locali

Il miglioramento della performance della pubblica amministrazione è stato oggetto di numerosi interventi legislativi avvenuti in Italia.

16 _{Il principio del buon andamento è previsto dall’art. 97 della Costituzione Italiana, per} approfondimenti sul tema Farneti, G. (1994) Il buon andamento nell’amministrazione degli enti locali, Azienditalia, FrancoAngeli, Milano; Farneti, G. (2007) Economia d’azienda, FrancoAngeli, Milano; Bassi, G. (2009) Buon andamento e presupposti di economicità gestionale nel complesso rapporto tra ente locale e società partecipate, Azienditalia, n. 12, FrancoAngeli, Milano.

Le amministrazioni sono obbligate a conoscere le loro performance

economico-finanziarie e organizzative al fine di individuare modalità e opportunità per raggiungere gli obiettivi strategici e politici, assicurando sia la qualità dei servizi che l’efficacia dell’azione amministrativa (AA.VV, 2006, p.9).

Accanto alla conoscenza della performance, le pubbliche amministrazioni, per il ruolo che sono chiamate a svolgere, devono essere in grado di garantire trasparenza sui propri risultati, sulle risorse pubbliche utilizzate, sui processi seguiti, sulle attività messe in essere e gli attori coinvolti per raggiungerli, in un ottica di accountability17 nella ricerca di percorsi condivisi e partecipati, di

soddisfacimento dei bisogni individuale e di miglioramento del benessere sociale ed economico collettivo della comunità servita (Del Bene, 2008). Queste esigenze mettono le pubbliche amministrazioni nella situazione di dover sviluppare sistemi di misurazione, gestione e valutazione della performance.

La necessità di misurazione della performance a livello internazionale è stata definita da diversi autori già in tempi meno recenti (ad esempio Hatry, 1978, Osborne e Gaebler, 1992).

Nel contesto della PA italiana, il tema della misurazione e valutazione della performance ha è stato affrontato con approcci diversi: da rispetto delle norme e degli atti amministrativi, nell’ambito di una forte cultura giuridica prevalentemente incentrata sull’emanazione di leggi degli anni ‘80, allo sviluppo di una cultura manageriale incentrata sull’efficienza, ispirata dal New Public Management (Hood 1991,1995, Pollit e Bouckeart, 2004,2011, Ongaro, 2008, Anselmi, 1995,2003, Hinna, 2002, Hinna et al., 2006, Farneti, 2004, 2006, Pezzani, 2003, Mussari, 2002,2011, Padovani, Yetano, Levy Orelli, 2010), negli

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Il concetto di accountability può essere definito come l’obbligo di coloro ai quali p stata assegnata una definita funzione di “dar conto” di e di rispondere per il suo adempimento (OECD, Public sector accountability – OECD Public Sector modernisation: modernasing accountability and control. Policy Brief, 2005. Il principio di accountability implica un modo di operare trasparente , responsabile, capace di spiegare i comportamenti aziendali perseguiti, è un termine di derivazione anglosassone che rientra principalmente nell’ambito della comunicazione volontaria, sia di tipo economico-finanziario che di altra natura, (Farneti, G. (2004). Ragioneria pubblica. Il «nuovo» sistema informativo delle aziende pubbliche. FrancoAngeli).

anni 90 18, fino alla valutazione in termini di impatto dei risultati conseguiti e creazione del valore pubblico (Moore, 2003, Rebora, 1999),negli anni 2000.

La misurazione, intesa come funzione critica (Del Bene, 2008, p.286) attorno al quale ruoto il governo della PA, come analisi dei risultati delle politiche di intervento, della gestione dei servizi, dei programmi e progetti innovativi, è considerata una fase imprescindibile per innescare un cambiamento positivo ed un orientamento alla conoscenza per i governi pubblici (Rebora, 1999).

Nel contesto dottrinale italiano, il performance measurement viene definito come un’attività sufficiente in sé in quanto fornisce le informazioni raccolte ed analizzate con l’obiettivo di rendicontare la performance e assicurare l’accountability e la trasparenza dell’attività dell’amministrazione, mentre il performance management viene considerato nell’ottica di miglioramento della performance, intendendo per miglioramento: i) la valutazione della performance e la formulazione di giudizi sulla sua adeguatezza, ii) la possibilità di pianificazione, programmazione e selezione delle politiche, strategie, interventi ed investimenti appropriati per ottenere migliori risultati, iii) l’apprendimento sulla base delle esperienze positive, problemi e criticità, iv) la focalizzazione e promozione della missione, degli obiettivi e priorità dell’amministrazione, v) la motivazione e l’incentivazione del miglioramento delle prestazioni, vi) il controllo e la sanzione dei livelli di performance inadeguati, vii) l’apertura del dialogo e del confronto con gli stakeholders (AA.VV., 2006).

In questo contesto, la c.d riforma Brunetta19, più recentemente è intervenuta non solo definendo l’importanza della misurazione e valutazione della performance, ma ha anche delineando i livelli di misurazione, le fasi attraverso cui definire e misurare la performance stessa oltre ad aver definito gli strumenti di cui gli enti debbano dotarsi in tal senso.

18 _{Una quinta leva del New Public Management risiede nell’introduzione di sistema di misurazione} della performance basati sull’implementazione di sistema di controllo di gestione e modelli di pianificazione strategica (Tommasetti, 2008, p.11)

19 _{D.lgs n. 150 del 27 ottobre 2009 “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15 in materia di} ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.

Ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare ed a valutare la performance con riferimento alla’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti

(D.Lgs 150/2009, art. 3, comma 2).

La performance è il contributo che un soggetto apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e alla soddisfazione dei bisogni per la quale l’organizzazione è stata costituita (Nisio, De Carolis e Losurdo, 2012)20.

I principali temi che il decreto del 2009 ha inteso affrontare si possono riassumere i) nella considerazione del performance management e valutazione delle prestazioni come processo e non eventi isolati, ii) nell’individuazione delle dimensioni (organizzativa ed individuale) su cui si realizzano misurazione e valutazione delle performance, iii) nell’evidenziazione degli obiettivi e indicatori di risultato utilizzati nella gestione e misurazione delle performance, iv) nell’individuazione dei documenti formali che consentono di rilevare obiettivi e risultati e v) nella considerazione dei diversi soggetti ad opera dei quali viene realizzata la valutazione della performance, tramite la definizione degli obiettivi e dei corrispettivi indicatori, nonché l’attività e la rendicontazione dei risultati (Bianchi e Rivenbark, 2013).

La disposizione normativa mira a realizzare in una visione sistemica il concetto di performance measurement (Nucci, 2010), tramite la costruzione di un sistema di misurazione e valutazione della performance a livello individuale (D.Lgs 150/2009, art. 9) e a livello di organizzazione (D.Lgs 150/2009, art.8). Quest’ultima va misurata in termini di:

 attuazione delle politiche attivate e soddisfacimento dei bisogni collettività;

 grado di attuazione, tempi e standard di piani e programmi;

 grado di soddisfazione dei destinatari di attività e servizi;

20 _{Definizione di performance data dal Ministero della Pubblica Amministrazione ed Innovazione} in sede di presentazione del D.Lgs 150/09 (Il D.lgs 27 ottobre 2009, n. 150, istruzioni per l’uso, http://sna.gov.it/www.sspa.it/wp-content/uploads/2010/04/Istruzioniperluso.pdf)

 modernizzazione e miglioramento qualitativo dell’organizzazione, delle competenze e capacità di attuazione programmi;

 sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni;

 efficienza nell’impiego delle risorse;

 qualità dei servizi;

 raggiungimento degli obiettivi di pari opportunità.

È importante sottolineare come l’articolo 4 del decreto 150 indica una necessaria coerenza tra i contenuti della programmazione finanziaria e del bilancio con il ciclo di gestione della performance, il quale è articolato nelle seguente fasi21:

1) definizione di obiettivi, valori attesi e indicatori;

2) collegamento tra obiettivi e allocazione delle risorse (coerentemente al sistema di bilancio);

3) monitoraggio in corso di esecuzione ed eventuali azioni correttive; 4) misurazione e valutazione della performance organizzativa e

individuale;

5) definizione di un sistema premiante; 6) rendicontazione dei risultati.

Per quanto riguarda gli strumenti, la riforma individua nel Piano della Performance il documento di programmazione e nella Relazione sulla Performance quello da redigere a consuntivo (D.Lgs 150/2009, art.10).

Il Piano della Performance, coerentemente con la programmazione finanziaria e di bilancio, definisce gli obiettivi strategici ed operativi e gli

indicatori per la misurazione e valutazione delle performance

dell’amministrazione e gli obiettivi del personale e relativi indicatori.

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Per approfondimenti sul ciclo della performance si rimanda per esempio, a: Nucci, G. (2010) Il ciclo di gestione della performance negli enti locali nella riforma Brunetta, Azienditalia, n. 9 FrancoAngeli, Milano; Mazzara, L., Foschi, S., (2011) Ciclo di gestione della performance e strumenti di misurazione, Lezione n.2 oppure Monteduro, F., Nardo, M.T., Nardo,L., Padovani, E. (2011) Riforma Brunetta: le logiche, le parole chiave e il ruolo degli OIV, Lezione n. 1 Azienditalia I corsi “Misurazione, gestione e valutazione della performance negli enti locali”, FrancoAngeli, Milano.

“Il Piano ha lo scopo di assicurare la qualità della rappresentazione della performance dal momento che in esso è esplicitato il processo e la modalità con cui si è arrivati a formulare gli obiettivi dell’amministrazione, nonché l’articolazione complessiva degli stessi” (Giovannetti e Ruffini, 2011, p. 6).

La Relazione sulla Performance, invece, evidenzia i risultati organizzativi ed individuali raggiunti, in relazione ai singoli obiettivi programmati e alle risorse, evidenziando gli eventuali scostamenti, e il bilancio di genere realizzato22. L’intero sistema della performance deve essere sviluppato con l’obiettivo di realizzazione massima della trasparenza, intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione di ogni amministrazione pubblica, gli indicatori degli adempimenti gestionali e dell’utilizzo di risorse pubbliche per favorire il controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità (D.Lgs 150/2009, art. 11).