L’armonizzazione contabile

Un ulteriore elemento è stato introdotto dal processo di armonizzazione contabile avviato dal 2011 e ancora in fase di assestamento. Tale complesso procedimento si è posto l’obiettivo di armonizzare i sistemi contabili pubblici tra i vari enti che compongono il sistema pubblico italiano, dai ministeri agli enti locali.

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La definizione operativa dei contenuti di questi strumenti è avvenuta tramite le delibere emanate dalla Civit. La Civit Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche) è stata trasformata in ANAC (Autorità Nazionale Anti Corruzione) a seguito dell’emanazione della Legge n. 125 del 2013, che ha convertito il Decreto Legge n. 101 del 31 Agosto 2013 e fusa con l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici, assumendone personale e funzioni, dopo l’approvazione della Legge n. 114 del 2014, che ha convertito il Decreto Legge n. 90 del 2014. La struttura del Piano della Performance è articolato e suggerito dalla Delibera n. 112 del 2010, mentre quella della Relazione sulla Performance dalla Delibera n. 5 del 2010.

Il processo di armonizzazione ha in tal senso riformato l’intero sistema di bilancio locale intervenendo sia dal punto di vista degli schemi di bilancio, ma anche inevitabilmente sul sistema di programmazione e gestione.

L’esigenza di armonizzazione contabile dell’intera Pubblica Amministrazione era già stata introdotta dalla Legge n. 42 del 2009 (Legge delega sul Federalismo Fiscale) e dalla Legge di contabilità e finanza pubblica n.196 dello stesso anno. Infatti l’articolo 2, comma 2 lettera h della legge 4223aveva già definito il processo di armonizzazione da seguire, garantendo raccordabilità tra i sistemi contabili e gli schemi di bilancio degli enti territoriali e quelli adottati in ambito europeo, attraverso l’adozione di:

 regole contabili uniformi e un sistema comune di piano dei conti integrato;

 schemi di bilancio comuni articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari e dalle disposizioni in materia di contabilità nazionale;

 un bilancio consolidato comune con aziende proprie, società e organismi controllati;

 un sistema di contabilità economico-patrimoniale in affiancamento ai fini conoscitivi a quello di contabilità finanziaria;

 una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e degli schemi di bilancio;

 un sistema di indicatori semplici, misurabili e riferiti ai programmi di bilancio.

Tale percorso delineato già nel 2009, ha prodotto l’emanazione del D.Lgs n. 118 del 23 giugno 2011, articolato in 3 titoli: i) uno dedicato alle regioni ed enti territoriali, ii) uno per il settore sanitario e iii) l’ultimo per gli enti sperimentatori. L’attività di questi ultimi è stata particolarmente importante in quanto ha portato alla definizione degli adempimenti connessi all’armonizzazione contabile degli enti e alla revisione completa dei principi contabili.

La complessità del percorso di armonizzazione avviato nel 2011 ha comportato una lunga fase di sperimentazione e di modifica e adeguamento delle previsioni del decreto 118/2011.

Con particolare riferimento alla programmazione, il processo di armonizzazione contabile della PA aveva come obiettivo dichiarato il rafforzamento della stessa. L’attività di programmazione è fondamentale per indirizzare e guidare il futuro di un’amministrazione con i diversi gradi di dettaglio, definendo le performance attese, le soluzioni finanziarie, organizzative e gestionali e i tempi in cui realizzarle. La programmazione esplicita le motivazioni delle scelte programmatiche per il futuro definendone la compatibilità economica e finanziaria. È un processo dinamico fondato su una puntuale analisi degli scenari interni ed esterni, dei punti di forza e debolezza nonché delle minacce ed opportunità, dei vincoli esistenti per la definizione di ipotesi sulla probabile combinazione tra bisogni da soddisfare e capacità prospettiche di produzione dei servizi pubblici. In sintesi la programmazione rappresenta l’ipotesi di futuro con la quale l’amministrazione ha deciso di confrontarsi operativamente e concretamente e per la quale è responsabile nei confronti della comunità amministrata e degli stakeholders interni ed esterni24.

Il processo di armonizzazione, con riferimento ai principi contabili ha prodotto 5 documenti: i) un principio generale sui postulati generali; ii) principio contabile applicato della programmazione; iii) principio contabile applicato della contabilità finanziaria; iv) principio contabile applicato della contabilità economico-patrimoniale; v) principio contabile applicato del bilancio consolidato.

Il principio applicato della programmazione è stato rivisto nella prima parte concernente la definizione dell’attività di programmazione (figura 2.2). Nella seconda parte, invece, si è avuta una completa riscrittura alimentata dalle risultanze e problematiche sorte nella fase di sperimentazione e dell’entrata in vigore a regime del nuovo sistema per tutti gli enti. Il principio contabile sulla programmazione riscritto ha ampliato la definizione di programmazione introducendo elementi quali: i) la necessità di coerenza della programmazione con

24 _{Direzione scientifica IFEL, a cura di (2013) L'armonizzazione alla luce della proroga. Prime} indicazioni operative. IFEL Fondazioni Anci.

i piani di governo del territorio, ii) la definizione di una dimensione temporale predefinita, iii) l’organizzazione delle risorse necessarie per la realizzazione delle attività, iv) il fine di promozione dello sviluppo economico e civile del territorio.

Figura 2.2. Modifiche nella prima parte del principio contabile applicato della programmazione

Fonte: principio contabile della programmazione del 2009 e del 2016

Per quanto riguarda i portatori di interessi, i documenti predisposti nella fase di programmazione devono permettere loro di conoscere i risultati attesi dall’ente e valutare il loro grado di conseguimento in fase di rendicontazione, riformulando quando già previsto dal principio originario.

La parte su cui si evidenziano i maggiori interventi è quella relativa ai

contenuti della programmazione. Una prima novità riguarda la previsione di

un’attività di programmazione che deve essere coerente non solo con il programma di governo dell’ente ma anche con gli indirizzi di finanza pubblica comunitari e nazionali.

Un’ulteriore elemento da sottolineare è la necessità che le finalità e gli

obiettivi dell’ente sia misurabili e monitorabili per verificarne il conseguimento

e il grado di scostamento rispetto a quanto preventivato e la rilevabilità degli stessi nel medio periodo in termini di impatto attesi sui bisogni esterni, mentre i programmi di breve periodo possono essere espressi in termini di efficacia ed efficienza.

La valenza pluriennale del sistema di programmazione, già previsto nel principio del 2009, viene ribadito anche nell’ultima revisione, con la specificazione di un orizzonte temporale almeno triennale e la necessità di estendere al medio periodo l’orizzonte delle decisioni da assumere e delle verifiche da compiere, andando al di là del carattere autorizzatorio del bilancio di previsione ponendo su punti quali: a) l’affidabilità e incisività delle politiche e dei programmi, b) la chiarezza degli obiettivi, c) il corretto ed efficiente utilizzo delle risorse.

Infine per quanto riguarda il coordinamento con i documenti di bilancio viene inserito l’elemento di una considerazione integrata, oltre che complessiva, del ciclo di programmazione in modo da garantire un raccordo stabile e

duraturo tra i diversi aspetti quantitativi e descrittivi delle politiche e dei relativi obiettivi. Inoltre ciascun documento di programmazione e i suoi

documenti costitutivi devono necessariamente essere integrati al fine di garantire in termini comprensibili la valenza programmatica, contabile ed organizzativa dei documenti in oggetto, nonché l’orientamento ai portatori di interesse nella loro redazione.

Per quanto concerne invece la seconda parte del principio sulla programmazione, quella relativa ai documenti da predisporre, la totale riscrittura ha portato alla definizione di strumenti di programmazione regionale, degli enti locali e degli enti strumentali.

Con riferimento agli enti locali la principale innovazione introdotta nel sistema di programmazione è rappresentata dal Documento Unico di

Programmazione (DUP). Questo documento è stato previsto con l’obiettivo di

riunire in un unico documento le analisi, gli indirizzi e gli obiettivi di programmazione che devono essere tradotto nel bilancio e nel Piano Esecutivo di Gestione e nella gestione stessa dell’ente.

Il DUP deve avere carattere generale e definire concretamente la visione futura dell’ente, in maniera rigorosa ed attenta per affrontare le discontinuità ambientali ed organizzative in modo permanente, sistemico e unitario, sulla base di analisi ed orientamenti puntuali, attendibili, affidabili ed utili. Il DUP non è un allegato di bilancio, ma rappresenta il presupposto fondamentale per la redazione

del bilancio stesso, differenziandosi dalla relazione previsionale programmatica. Il DUP però non sostituisce semplicemente la relazione previsionale e programmatica ma l’intero sistema di programmazione pluriennale, essendo il documento nel quale l’amministrazione deve definire le linee strategiche su cui si basano le previsioni finanziarie dell’ente stesso, con il tentativo di superare la disattenzione che le amministrazioni hanno spesso dimostrato per i documenti di programmazione, con l’eccezione del bilancio finanziario annuale, avendo quest’ultimo carattere autorizzatorio, e proiettare l’orizzonte programmatico degli enti nel medio e lungo periodo.

In questo senso si è distinto in maniera molto precisa il DUP dal bilancio e dal PEG, dandogli un’identità molto precisa. La figura 2.3 che segue riassume il nuovo sistema di programmazione risultante dal principio di programmazione.

In questo contesto il sistema di programmazione risultante per gli enti locali si sviluppa sempre su tre livelli (programmazione di mandato, programmazione triennale e programmazione annuale), con una riforma sostanziale dei documenti costituenti ogni livello.

Figura 2.3. Strumenti di programmazione per gli EELL a seguito del processo di armonizzazione contabile

Fonte: Rivisitazione schemi da L’armonizzazione alla luce della proroga. Prime indicazioni operative. IFEL Fondazione Anci, 2013

La programmazione di mandato si realizza essenzialmente con le linee programmatiche del sindaco, la programmazione triennale è costituita dal DUP e dal Bilancio di Previsione Finanziario, mentre la programmazione annuale dal Piano Esecutivo di Gestione, ed eventuale dal Piano Dettagliato degli Obiettivi 25. Il quadro risultante a seguito della riscrittura del principio contabile applicato alla programmazione a seguito del processo di armonizzazione risulta fortemente semplificato in termini di numero di documenti e strumenti da predisporre da parte degli enti locali. Infatti vengono eliminati i documenti a valenza pluriennale quali il piano generale di sviluppo (documento comunque non predisposto dalla gran parte dei enti locali, pur essendo stato previsto come obbligatorio dal 2006) la relazione previsionale programmatica e i documenti relativi alla programmazione del personale e dei lavori pubblici, dando un’identità precisa e forte valenza e rilevanza al DUP, quale strumento unico di definizione degli obiettivi strategici dell’intera gestione.