UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PISA
Dipartimento di Giurisprudenza
Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza
Tesi di Laurea
Seconde camere: modelli a confronto
A.A. 2018/2019
IlRelatore
Prof. Paolo Passaglia La Candidata
INDICE
Introduzione………..
CAPITOLO I
L’ARCHETIPO INGLESE: UNA SECONDA CAMERA ARISTOCRATICA
1. Genesi ed evoluzione del Parlamento inglese: la House of Lords e le relazioni con la seconda Camera e il Governo……….. 2. Le componenti di una seconda Camera non elettiva: da innovazione e originalità ad anacronismo……… 3. Verso la separazione dei poteri: l’estirpazione della funzione giurisdizionale dalla seconda Camere inglese……… 4. Venti anni di annunciate riforme….……….. 5. Il Canada, l’India e il Giappone a confronto con l’esperienza inglese………. 5.1. Il Canada e il suo Senato non elettivo……… 5.2 Il Consiglio degli Stati indiano ……….…………. 6. Le influenze del modello inglese nel contesto europeo: la Costituzione francese del 1814 e lo Statuto albertino………
CAPITOLO II
IL MODELLO STATUNITENSE
1. Un prototipo al di fuori delle esperienze precedenti………. 2. La circolazione del modello in altri ordinamenti federali: Australia, Svizzera e America latina………. 2.1. Australia………. 2.2. Svizzera ………. 2.3. America latina……… 2.3.1. Messico……….. 2.3.2. Argentina ……… 2.3.3. Brasile ……… 3. L’influenza del Senato statunitense in Europa: brevi cenni alla seconda Camera belga e spagnola ……….
CAPITOLO III
IL MODELLO BUNDESRAT
1. Dalle tribù alla Confederazione di Stati………. 2. Lo Stato federale……….. 3. Dalla Caduta del terzo Reich alla fase costituente……….. 4. Il Grundgesetz………. 5 11 24 27 29 33 34 40 42 46 55 56 60 65 65 72 74 75 77 79 83 88
5. Le funzioni del Consiglio federale……… 5.1. La funzione legislativa……….. 5.2. La funzione giurisdizionale……… 6. La riforma costituzione del 2006 (Föderalismusreform I)……… 7. Il Bundesrat è una seconda Camera?……… 8. Il Bundesrat austriaco……… 8.1. L’Austria: da Stato centralizzato a federale……… 8.2. Il Bundesrat tedesco e quello austriaco a confronto………..
CAPITOLO IV
IL MODELLO CORPORATIVO
1. Un lungo percorso dottrinale………. 2. Il corporativismo di Weimar……….. 3. Il corporativismo nei paesi autoritari: Italia e Portogallo……….. 4. Proposte di un senato corporativo in Italia: il ruolo della Democrazia cristiana………. 5. Il modello irlandese……….. 6. Slovenia………. 7. Marocco………. CAPITOLO V IL MODELLO FRANCESE SEZIONE I
LA SECONDA CAMERA COME ISTANZA MODERATRICE……… 1.1. La Costituzione dell’anno III e l’introduzione del bicameralismo in Francia……….. 1.2. L’evoluzione della seconda Camera in Francia: dalla Costituzione del 1799 all’avvento della III Repubblica……….. 1.3. L’influenza del modello francese nella Costituzione belga del 1831 …….. SEZIONE II
L’EVOLUZIONE DELLA CAMERA DI RIFLESSIONE IN AMBITO DEMOCRATICO ……… 2.1. Dalla III alla V Repubblica francese ……… 2.2. L’evoluzione del Senato belga: le riforme del 1993 e del 2014……… 2.3. Il Senato della Repubblica italiana……… 2.3.1. Il dibattito in Assemblea costituente………. 2.3.2. Un lungo percorso di proposte di riforma rimaste incompiute………. 2.4. Il Senado spagnolo del 1979……….
Conclusioni……….. Bibliografia……….. 94 94 98 99 104 105 106 111 115 116 117 119 120 126 127 129 129 132 134 138 138 148 155 155 160 168 175 179
Introduzione
Per analizzare gli assetti bicamerali contemporanei, è necessario indagare innanzitutto le origini del bicameralismo e, in secondo luogo, le rationes storiche e sociali che hanno condotto alla formazione delle seconde camere nei diversi paesi.
Soffermandoci proprio sulle differenti ragioni che hanno contribuito allo sviluppo del bicameralismo, è possibile individuare cinque diversi modelli da cui prendere avvio.
Modelli che non si diversificano tanto alla luce delle funzioni svolte dalle camere alte, del rapporto che esse intrattengono con la prima camera o con l’esecutivo, della loro modalità di elezione (diretta, indiretta o mista), composizione o durata, quanto piuttosto per le differenze delle motivazioni che hanno condotto alla loro genesi e diffusione, facendone dei prototipi che hanno influenzato gli attuali ordinamenti bicamerali.
Quanto alle origini del bicameralismo, è possibile individuare l’archetipo nel parlamento inglese del XVI secolo sotto il regno di Enrico VIII, già bipartito in House of Commons e House of Lords, la cui seconda camera era — ed è tutt’ora — espressione dell’aristocrazia inglese, caratteristica che la rende il primo modello di studio, in cui l’elemento chiave consiste nel considerare la seconda camera come rappresentativa degli interessi di una classe sociale.
Il parlamento — dato dall’unione della borghesia (Knights e
Bugesses) e nobiltà — limita il potere del sovrano, in particolar
forza del rectoral contract è il King in Parliament a divenire il 1
titolare della sovranità.
Questo equilibrio tra gli elementi monarchico, aristocratico e democratico consente di intravedere una prima razionalizzazione teorica del bicameralismo nel pensiero classico e nella c.d. teoria della costituzione mista.
Quest’ultima è stata teorizzata nell’opera di Polibio — ma è già presente nella concezione aristotelica e sarà poi ripresa da Machiavelli —, il quale individuava nella “Costituzione” di Roma 2
il connubio di questi tre elementi, tale da permettere un controllo del potere e la creazione di una società che potesse sfuggire alla degenerazione: l’elemento monarchico impersonificato dai consoli, quello aristocratico dal senato e infine quello democratico dai comizi.
Tale teoria può ritenersi una chiave di lettura ante litteram dello stato temperato, in cui il potere non è concentrato nelle mani di un unico soggetto, ma è ripartito tra le varie classi sociali.
Proprio questa particolarità rende quello inglese il primo parlamento liberale, un modello di riferimento, non solo per gli Stati che lo riproporranno fedelmente nel loro ordinamento e che ne saranno strettamente influenzati — come le colonie inglesi del Canada (caratterizzato da un bicameralismo di influenza anglosassone originale in uno stato federale), dell’Australia (1850),
F. Palermo, M. Nicolini, Bicameralismo: pluralismo e limiti della
1
rappresentanza in prospettiva comparata: in ricordo di Giancarlo Doria, Napoli, Edizioni scientifiche Italiane, 2013, p. 44.
J. Touchard, Histoire des idées politiques, Parigi, Presses Universitaires de
2
India (1919) e Sud Africa (1909); o in Europa nel regno di Sicilia (1812), Napoli (1815) e nella Francia borbonica (1814) — ma 3
anche per gli altri quattro modelli che, rispetto ad esso, si muovono in un atteggiamento di parallelismo in antitesi: parallelamente in quanto tutti e cinque i modelli rappresentano un sistema bicamerale, in antitesi perché diverse saranno le istanze rappresentative a fondamento dell’esistenza della seconda camera.
Il Great Compromise, raggiunto nella Convenzione di Philadelfia del 1787, dà origine al secondo modello, proprio del senato degli Stati Uniti, rappresentativo, in modo uguale, dei singoli stati e non delle varie componenti sociali.
Le tredici ex-colonie americane (di cui già undici aventi un parlamento bicamerale) decidono di discostarsi dal modello della
ex-madrepatria, poiché, mancando in esse un ceto aristocratico, non
vi sono interessi di classe da dover rappresentare.
Da tale considerazione è possibile anche notare come questo modello non si basi sulla c.d. teoria del governo misto, ma rimandi più all’idea montesquieuiana della separazione dei poteri e quindi alla ripartizione del potere in base alle tre fondamentali funzioni dello stato: quelle legislativa, esecutiva e giudiziaria . 4
J. Luther, The Search for a Constitutional Geography and Historiography of
3
Second Chamber, in J. Luther, P. Passaglia, R. Tarchi (a cura di), A world of second chambers: Handbook for Constitutional Studies on Bicameralism, Milano, Giuffrè, 2006, p. 14.
In Inghilterra invece la House of Lords fino al Constitutional Reform Act
4
2005, che ha istituito la Supreme Court of the United Kingdom, esercitava funzioni giurisdizionali (Appellate Committee della House of Lords), particolarità questa che dava adito all’idea di Bagehot, secondo il quale il sistema britannico si basava sulla cooperazione, non sulla separazione, dei poteri.
Questo secondo modello influenza l’America latina (Argentina, Brasile, Messico, Colombia, Paraguay, Uruguay e Bolivia), la Svizzera (1848), l’Australia e per alcuni aspetti anche l’Austria (1920), ma deve essere preso in considerazione anche nell’analizzare le incertezze classificatorie proprie di Canada, Belgio e Spagna a seguito dell’evoluzione e delle riforme di questi ordinamenti.
Il terzo modello nasce in Francia con la costituzione dell’Anno III (1795), che introduce un parlamento bicamerale in cui le due camere — il Conseil des Anciens e il Conseil des Cinq-Cent — esercitano poteri differenti al fine di evitare il riaffermarsi, come emerge anche dal pensiero di Sieyès, della dittatura dell’assemblea del periodo giacobino . 5
Il Consiglio degli Anziani è espressione di una seconda Camera che si caratterizza per saggezza e spirito moderatore; una Camera alta che si discosta, abbracciando la scelta di voler rappresentare la nazione nella sua unità, dal federalismo proprio del modello degli Stati Uniti, ma che si differenzia anche dal modello inglese, la cui seconda Camera è espressione di una classe sociale.
Si consideri infatti che, a seguito della rivoluzione francese, con un decreto dell’agosto 1789 veniva abolito il regime feudale e, successivamente, la Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino sanciva stabiliva all’art. 1 che <<le distinzioni sociali non possono essere fondate che sull’utilità comune>>.
J. Freund, La crisi dello Stato tra decisione e norma, Napoli, Guida 5
La camera alta francese del 1795 influenza paesi come la Norvegia (1814), il Belgio (1830), il Portogallo (1838-1878), la Danimarca (1849-1866), la Svezia (1866), la Spagna (1876), l’Ungheria (1885), la Romania (1888), la Russia (1905), la costituzione della Repubblica di Bologna (1796) e il Senato italiano (1947).
A tale proposito, è opportuno sottolineare come, tra gli ordinamenti sopra menzionati, il Portogallo (1910), la Danimarca (1953), l’Ungheria (1960) e la Svezia (1970) siano passati dal bicameralismo al monocameralismo, mentre il Belgio nel 1992 ha conosciuto un’importante riforma costituzionale in senso federale.
Quello tedesco è un quarto modello, per la verità atipico, proprio di un ordinamento in cui il federalismo è anteriore alla formazione dello stato stesso.
Le sue origini risalgono all’Assemblea federale permanente della Confederazione tedesca del 1815 (Bunderversammlung), ma ritroviamo anche nella Costituzione del Norddeutscher Bund (1867), in cui vi era un organo che rappresentava i governi dei vari principati, le caratteristiche che connotano il prototipo tedesco.
Questo modello è stato mutuato nell’attuale Bundesrat, <<composto dai membri dei governi dei Länder, che li nominano e li revocano>> (art. 51, I comma, GG) e che dunque non costituisce formalmente una seconda camera, come ha chiarito la Corte Costituzionale federale in una sentenza del 1974.
Il Bundesrat tedesco deve essere poi esaminato in relazione al Bundesrat austriaco, affinché si notino le differenze e le
similitudini, quanto a funzioni e composizione, tra i due omonimi organi.
Il quinto e ultimo modello è quello del bicameralismo corporativo — ovvero rappresentativo degli interessi economici, professionali, sociali o sindacali a seconda dei vari ordinamenti presi in considerazione — tipico del Seanad Éireann dell’Irlanda (1937) e che in seguito è stato riproposto con il Consiglio di Stato 6
sloveno (1991) e con la Camera dei Consiglieri marocchina (1996) oltre ad aver caratterizzato gli ordinamenti autoritari dell’Italia (1939) e del Portogallo (1933).
A. Torre, Alcune annotazioni (generali) sulle seconde Camere e (particolari)
6
sulla riforma della Camera dei Lords (Introduzione ai lavori), in S. Bonfiglio (a cura di), Composizione e funzioni delle seconde camere: un’analisi comparativa, Milano, CEDAM, 2008, pp. 9 ss.
CAPITOLO I
L’ARCHETIPO INGLESE: UNA SECONDA
CAMERA ARISTOCRATICA
SOMMARIO: 1. Genesi ed evoluzione del parlamento inglese: la House of Lords e le relazioni con la seconda Camera e il Governo. — 2. Le componenti di una seconda Camera non elettiva: da innovazione e originalità ad anacronismo. — 3. Verso la separazione dei poteri: l’estirpazione della funzione giurisdizionale dalla seconda Camere inglese. — 4. Venti anni di annunciate riforme. — 5. Il Canada, L’India e il Giappone a confronto con l’esperienza inglese. — 5.1. Il Canada e il Senato non elettivo — 5.2. Il Consiglio degli Stati indiano. — 6. Le influenze del modello inglese nel contesto europeo: la Costituzione francese del 1814 e lo Statuto albertino.
1. Genesi ed evoluzione del parlamento
inglese: la House of Lords e le relazioni con la
seconda Camera e il Governo
Per comprendere la ragione alla base della nascita del Parlamento inglese, dobbiamo partire da una visuale dell’Europa nell’alto medioevo, quando le province dell’ormai tramontato impero romano vengono invase dai popoli germanici — la Spagna dai Visigoti, la Gallia settentrionale dai Franchi, l’Italia dagli Ostrogoti e dai Longobardi, l’Inghilterra dagli Angli e dai Sassoni — il cui assetto sociale è caratterizzato per tutti dalla presenza di
un’assemblea generale dei guerrieri, che poi si eleva ad espressione degli ordini e dei ceti sociali medievali . 7
In particolare modo è interessante vedere come l’assemblea franca di Carlo Magno (IX secolo) sia già suddivisa in un’assemblea di nobili e alti prelati con funzione consultiva e un’altra invece generale di proprietari terrieri e uomini liberi in armi a cui devono essere presentate le leggi . 8
Ancora prima che in Inghilterra, in Spagna nel XII secolo vengono convocati i comuni in assemblea al fianco del clero e dei nobili, quei comuni che, però, non hanno l’audacia di rendersi uniti e rivendicare proprie garanzie politiche.
La storia inglese replicherà tali assetti, ma in una trasformazione sociale presieduta da un carattere di continuità tale che, mentre negli altri Stati europei queste assemblee scompariranno con l’avvento delle grandi monarchie, in Inghilterra il Parlamento diventerà invece il contrappeso della corona.
Tutto ciò sarà possibile nonostante la multiformità culturale e l’articolazione in aree nazionali diverse (Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del Nord) del Regno Unito.
R. Monier, G. Cordascia, J. Imbert, Histoire des istitutiones et de faits
7
sociaux: des origines a l’aube du moyen âge, Parigi, Montchrestien, 1956, pp, 126 ss.
L. Schiapparelli, Compendio di Storia dalla caduta dell’impero romano ai
8
Si consideri inoltre che l’Inghilterra è connotata inizialmente da una una forte centralizzazione, ma a partire dal XIX secolo dovrà lasciare spazio al processo di devolution . 9
Prima della sconfitta di Hastings e la conquista di Guglielmo duca di Normandia, che importerà le istituzioni feudali normanne, la Britannia anglosassone è organizzata sulla base di tre istituti: due di questi sono caratterizzati dalla presenza degli uomini liberi e dalla loro partecipazione alla vita dello stato (Hundreed Moot e
Shire Moot, ovvero la Centuria e l’Assemblea di Contea), mentre è
prerogativa esclusiva dell’alta nobiltà e dell’alto clero fare parte del
Witenagemote, che poi si trasformerà nell’Inghilterra normanna nel
Gran Consiglio del regno formato dai grandi feudatari.
Gli artt. 12 e 14 della Magna Charta Libertatum (1215) per primi sanciscono il principio in base al quale nessun tributo può essere imposto se non approvato dal Consiglio del re (Commune
Consilium).
Sotto il regno di Enrico III vengono concesse nel 1258 le
Provisions of Oxford — successivamente dichiarate nulle — che
danno luogo al primo nucleo della camera dei Lords, stabilendosi con esse che il governo del regno non sia appannaggio esclusivo del re, dal momento che al sovrano viene affiancato un Consiglio elettivo di quindici membri, consiglieri e controllori dell’amministrazione . 10
P. Martino, Il work in progress della devolution londinese tra mito e realtà, in
9
A. Torre (a cura di), Processi di devolution e transizioni costituzionali negli Stati unitari (dal Regno Unito all’Europa),Torino, G. Giappichelli, 2007, pp. 835-856.
G. Musca, La nascita del parlamento nell’Inghilterra medievale, Bari,
10
I nobili si pongono in una funzione mediatrice tra il popolo e il sovrano, per raggiungere un compromesso nel loro scontro per il potere con la corona, compromesso che pone le radici per lo sviluppo di un’istituzione che presto sarà una necessità politica . 11
I primi passi verso un sistema parlamentare bicamerale vengono mossi nel 1265, anno in cui viene convocato a Lewes da Simone de Montfort un parlamento in cui sono rappresentati nuovi ceti sociali al fine di controbilanciare il potere della corona.
Infatti, oltre a essere invitati due cavalieri di ogni contea (come già avvenuto nel 1213 e nel 1254 ), vengono per la prima 12
volta convocati due rappresentanti di ogni borgo e città, ovvero i ‘non nobili’, la cui partecipazione getta il seme, come antecedente storico, per la genesi di quella che sarà poi la Camera dei Comuni, che solennizzerà i suoi primi settecento anni di vita nel 1965.
I comuni da questo momento entrano progressivamente a far parte dell’attività parlamentare: non vengono convocati sempre, ma per lo più per facilitare la riscossione delle imposte e sotto il regno di Edoardo I (1272-1307) per bilanciare il potere dei Lords in funzione quasi di arbitro.
Il Model Parliament è considerato quello convocato, per la prima volta a Westminster, dal re nel 1295, i cui caratteri essenziali
L. Sturlese, Il re e i Lords nel parlamento medievale inglese, Milano,
11
Giuffrè, 1963, pp. 22 ss.
F. Felicetti, Evoluzione storica del parlamento inglese, Cosenza, Pellegrini,
12
sono, però, rinvenibili già nel Parlamento del 1275 alla luce di documentazioni ritrovate nel 1910 . 13
Nel 1295 le classi sociali si riuniscono in tre assemblee — una formata dai nobili e cavalieri, un’altra da alto e basso clero (che presto abbandonerà il proprio posto in Parlamento e si riunirà in distinte istituzioni) e l’ultima dalla borghesia — che votano separatamente . 14
Ben presto, però, la suddivisione sarà bipartita per affinità sociali e modalità di convocazione: con decreto individuale della corona l’alto clero insieme con i nobili, mentre i cavalieri e la borghesia con decreto generale indirizzato allo sceriffo . 15
Solo nel 1343 si avrà la prima testimonianza della divisione parlamentare in due camere: i Lords riuniti nella White chamber e i Cavalieri e i Comuni nella Painted Chamber . 16
D. Pasquet, An Essay on the origins of the House of Commons, Cambridge,
13
Cambridge University Press, 1925, p. 126.
P.B.M. Blaas, Continuity and Anachronism: Parliamentary and
14
Constitutional Development in Whig Historiography and in the Anti-Whig Reaction between 1890 and 1930, Boston, Martinus Nijhoff, 1978, pp. 164 ss.
Lettera di Edoardo I allo sceriffo di Northamponshire 1298, in Source book
15
of English History, ed. G.C. Lee, London 1900: <<Poiché è nostra intenzione consultare e incontrare i conti, i baroni e gli altri più autorevoli uomini del vostro regno al fine di apprestare rimedi contro i pericoli che in questi giorni minacciano lo stesso regno, e per questa ragione abbiamo domandato loro di venire presso di noi a Westminster [….] per esaminare, decidere e agire come può essere necessario per evitare questi pericoli, noi richiediamo formalmente di far si che due cavalieri dal Northamponshire, due cittadini da ogni città della stessa contea e due borghesi da ogni borgo, tra quelli che sono particolarmente discreti e laboriosi, siano eletti senza indugio, e di far si che essi vengano presso di noi nel suddetto luogo>>.
W. Stubbs, The Constitutional History of England: in its origin and
16
Una volta comunicate le cause della convocazione, poi le camere deliberano separatamente, esigenza questa che nasce per i cavalieri e i borghesi in conseguenza del fatto che essi non hanno diritto di parola in presenza dei nobili, dunque devono discutere in una camera separata relativamente alla risposta da dare come gruppo alle richieste loro presentate; sarà poi lo Speaker la persona che parlerà, e l’unico ad avere tale prerogativa, in nome dei comuni. Dal fatto che le decisioni debbano essere concordi in ambedue le camere, deriverà il principio della necessaria simultaneità dei loro lavori, assioma fondamentale del diritto parlamentare che ritroveremo anche nell’art. 62, III comma, della Costituzione italiana del 1948 e prima ancora nell’art. 48 dello 17
Statuto albertino . 18
Prima del XV secolo i parlamenti non tengono più di una sessione e i membri non vengono rieletti (solo a partire dal XVII secolo i deputati uscenti si impegneranno in una vera e propria campagna elettorale), mentre con i Tudor i parlamenti dureranno più anni consecutivi e le sessioni saranno numerose.
Se l’art. 13 del Bill of Rights del 1689 disporrà che il Parlamento debba essere convocato di frequente, si dovrà, però,
P. Biscaretti di Ruffìa, Introduzione al diritto costituzionale comparato: le
17
“forme di stato” e le “forme di governo”: le Costituzioni moderne, Milano, Giuffrè Editore, 1970, pp. 140 ss.
Statuto albertino, art. 48: <<Le sessioni del Senato e della Camera dei
18
Deputati cominciano e finiscono nello stesso tempo. Ogni riunione di una Camera fuori del tempo della sessione dell'altra è illegale, e gli atti ne sono interamente nulli>>.
Anche la Costituzione francese del giugno del 1814 prevedeva questo principio, infatti l’art. 26 stabiliva che <<Toute assemblée de la Chambre des pairs qui serait tenue hors du temps de la session de la Chambre des députés, ou qui ne serait pas ordonnée par le Roi, est illicite et nulle de plein droit>>.
attendere il Triennial Act del 1694 per regolarizzare la durata dei lavori parlamentari . 19
Ai sensi di quest’ultima il Parlamento decadrà entro tre anni — nel 1716 prolungati a sette con il Septennial Act — dalla sua 20
convocazione e non potrà essere vacante per più di un triennio, limitando in questo modo il potere della corona nello scioglimento delle Camere . 21
A seguito degli Acts of Union del 1707 e del 1800, con i quali avviene l’annessione di Scozia e Irlanda, verrà data vita a un unico parlamento del Regno Unito, che vedrà l’aggiunta di deputati e pari delle rispettive nazioni . 22
Il re non solo è costretto a convocare il Parlamento almeno una volta all’anno, potendo riscuotere i tributi esclusivamente con la sua approvazione ai sensi dell’art 1 dello Statuto de Tallagio non
Concedendo del 1297 (principio che sarà riaffermato all’art. IV 23
del Bill of Rights del 1689), ma subisce anche la forza contrattuale
A. Mastropaolo, L’enigma presidenziale: Rappresentanza politica e capo
19
dello Stato dalla monarchia alla repubblica, Torino, G. Giappichelli, 2017, p. 13.
P. Bromhead, Britain’s developing constitution, New York, St. Martin’s
20
Press, 1974, p. 184
U. Bruschi, Rivoluzioni silenziose: evoluzione costituzionale della Gran
21
Bretagna tra la Glorious Revolution e il Great Reform Act, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2014, p. 135.
P. Martino, Centri e periferie del potere nel Regno Unito: le nuove
22
dimensioni di un antico confronto, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2014, p. 30
Statuto de Tallagio non Concedendo, art. 1: <<nessuna taglia o contributo
23
sarà imposto o riscosso da noi e dai nostri successori, nel nostro regno, senza la volontà e l’assenso comune degli arcivescovi, vescovi ed altri prelati, conti, baroni, uomini d’arme, borghesi ed altri liberi cittadini del nostro regno>>.
dei comuni, finendo, nel 1348, per dover antecedere la discussione e l’approvazione delle istanze della comunità, di cui la camera dei Comuni è portavoce, alla deliberazione degli aiuti finanziari.
Tutto ciò in conseguenza del fatto che le classi mercantile e artigiane, a seguito della rivoluzione economica del XIII secolo, sono in grado di far fronte alle esigenze economiche dello stato molto più dell’alto clero e dei nobili, tanto che, dopo la grande rivoluzione, si assumono la responsabilità della spesa per la difesa, rendendo in questo modo il loro consenso annuale necessario per il pagamento delle truppe.
Nel 1407 per la prima volta trova applicazione il principio (già applicato di fatto) espresso dalla formula <<concesso dai comuni, approvata dai Lords>>, in base al quale la concessione delle imposte trova radice nella camera bassa e solo successivamente vi è l’assenso dei Lords . 24
Tale principio nel XVII secolo porterà alla supremazia della camera dei Comuni, in qualità di rappresentante dei cittadini contribuenti: per la prima volta, nel 1640, verrà affermato che i
money bills debbano essere presentati prima alla camera bassa che a
quella alta, fino a che nel 1678 la House of Lords perderà definitivamente il potere di emendare le leggi finanziarie e potrà solo approvare o respingerle . 25
F. Rosa, Il controllo parlamentare sul governo nel Regno Unito: uno
24
contributo allo studio del parlamentarismo britannico, Milano, Giuffrè, 2012, p. 185.
E. Porritt, A.G. Porritt, Unreformed House of Commons: Parliamentary
25
Representation Before 1832, Cambridge, Cambridge University Press, 1903, p. 554.
L’origine del diritto di iniziativa legislativa della Camera dei Comuni — oggi l’unico organo con poteri effettivamente decisori — risiede nel fatto che rappresentanti delle città e delle contee vengono convocati dal re anche al fine di raccogliere petizioni.
Quest’ultime inizialmente sono dirette al consiglio regio, ma a partire dal 1429, sotto il regno Enrico VI, prenderanno la forma di disegni di legge (bills).
La camera bassa tende sempre più a farsi carico delle esigenze locali, tanto che nel 1399 arriva a chiedere di riconoscere che la funzione giurisdizionale sia di materia esclusiva della corona e dei Lords: così nel XIV secolo viene a delinearsi la fisionomia stabile del Parlamento.
Bagehot, nel 1867, nell’esaminare il rapporto tra le due camere, individua come punto di forza del sistema parlamentare inglese quello in base al quale la House of Lords — rappresentante del ceto aristocratico — non abbia lo stesso potere dei Comuni — espressione del popolo — e ravvede nella parità dei poteri delle camere americane e svizzere un’imperfezione capace di creare con facilità il sorgere di contrasti . 26
Solo nel primo Parlamento di Enrico IV, dopo il caso Axis , 27
ai Comuni viene riconosciuto il potere di presentare petizioni senza limitazioni di argomenti.
Nonostante tale conquista — a cui fa seguito, nel 1414, la promessa di Enrico V di trasformare le petizioni in leggi senza
W. Bagehot, La Costituzione inglese, Bologna, Il Mulino, 1995, pp. 25 ss.
26
Lo scrivano arrestato e condannato per aver presentato nel parlamento del
27
1397 una petizione in cui chiedeva di diminuire il costo del mantenimento della corte.
modifiche che ne mutino il significato — spesso esse vengono decise in difformità rispetto alle richieste; si dovrà attendere il XVI secolo affinché la corona perda il potere di emendare le proposte di legge approvate dalle due camere.
Un ulteriore conquista della Camera bassa consiste nel controllo del Privy Council del re, organo che poi si evolverà nel Gabinetto.
Già nel 1404 Enrico IV sottopone la lista dei membri del consiglio alla Camera dei Comuni, ma sotto il regno di Giorgio III — in conseguenza a una politica esecutiva del re che aveva portato l’Inghilterra a perdere le colonie dell’America settentrionale — per la prima volta, la nomina del ministero godrà della fiducia del Parlamento . 28
Solo nel XIX secolo, però, l’esecutivo sarà responsabile verso il Parlamento: il rapporto di fiducia legherà il Governo alla sola Camera bassa e non a quella alta, ma ciò in assenza di una norma di diritto positivo e in virtù di una mera consuetudine . 29
Attualmente la seconda Camera non ha né il potere di sfiduciare il primo ministro né un generale potere di controllo sulle dimissioni del governo.
Relativamente a questo ultimo punto è da sottolineare che, per evitare episodi di corruzione, l’Act of Settlement (1701) statuirà che non si possano nominare ministri membri della House of
Commons.
P. Sabbioni, Istituzioni di diritto pubblico, Torino, G. Giappichelli, 2016, p.
28
158.
F. Rosa, Il controllo parlamentare sul governo nel Regno Unito. Un
29
Tale divieto sarà attenuato dapprima nel 1707, con la previsione della decadenza dall’ufficio parlamentare dei deputati nominati come ministri. In seguito invece l’House of Commons
disqulification Act 1957 renderà possibile nominare come ministri
anche i componenti della Camera bassa, ma entro un numero massimo, in modo da lasciare spazi nel Cabinet Office anche ai
Lords, dopo che dal 1902 la carica di Primo Ministro non potrà più
essere ricoperta da un Pari . 30
Considerando il carattere ereditario della Camera alta — ramo del Parlamento questo che sarà abolito solo nel periodo repubblicano (1649-1660) — e quello elettivo dell’altra, è necessario sottolineare che prima di quella del 1832, è nel 1429, sotto Enrico VI, che avviene la riforma elettorale di maggior portata, che riconosce l’elettorato attivo ai soli proprietari diretti con rendita annua minima di quaranta scellini.
Per quanto riguarda invece l’elettorato passivo, nel 1710 se ne ha una sua limitazione considerevole con l’approvazione di una legge che dispone che i deputati debbano essere proprietari terrieri con una rendita annua di 600 sterline per le contee e 300 sterline per i comuni; limitazione censuale questa che verrà avvertita dalle escluse piccola e media borghesia (che riconquisteranno l’elettorato passivo solo nel 1858), con conseguenti rivendicazioni di potere nei confronti della grande borghesia agraria e mercantile, appropriatesi della camera dei Comuni a seguito del loro contributo per la buona riuscita della grande rivoluzione.
C. Ballinger, The House of Lords 1911-2011: A century of non-reform,
30
Con il Reform Act del 1832 e la ristrutturazione dei collegi, 31
la Camera dei Lords perde il potere di controllare l’elezione dei membri della camera bassa, attraverso un sistema di corruzione e clientelismo.
Il contrasto tra le due Camere nasce in particolar modo quando quella elettiva assume una fisionomia progressista — soprattutto a seguito dell’ampliamento del corpo elettorale nel 1918 e 1928 — a dispetto di quella ereditaria che, proprio per la sua 32
composizione sociale, tende ad avere carattere conservatore.
Al fine di evitare situazioni di stallo nell’attività legislativa viene approvato il Parliament Act del 1911, che sottoscrive il tramonto politico della Camera dei Lord, dal momento che i disegni di legge in materia fiscale o incidenti sulla spesa pubblica approvati dai comuni non necessitano più del suo assenso — riaffermando 33
così il principio storico del <<no taxation without representation>> — mentre i Public Bills, ovvero gli altri tipi di legge, possono solo essere ritardati fino a che non siano approvati consecutivamente per tre volte in due anni dalla camera bassa . 34
E. J. Evans, The Great Reform Act of 1832, London, Routledge, 1994, pp. 1
31
ss.
Il 1918 e il 1928 segnano rispettivamente le date a partire dalle quali è in
32
vigore il suffragio universale per gli uomini e le donne conquistano il diritto al voto.
Infatti ai sensi del Parliament Act se, entro un mese dal ricevimento, non
33
viene approvato dalla la seconda Camera lo stesso testo del disegno di legge già approvato dalla prima Camera, questo può divenire legge dello stato se presentato al sovrano for Royal Assent.
G. Caravale, Il bicameralismo britannico nel duemila, in Quaderni
34
Si consideri che il Parliament Act 1911 viene approvato a seguito di una crisi tra le due Camere iniziata nel 1909, quando la
House of Lords, a causa della sua natura conservatrice, aveva
rigettato il People’s Budget, promosso dal Governo liberale e passato alla Camera bassa . 35
Il bilancio del 1909 prevedeva, infatti, una riforma sociale, di natura assistenziale, e l’introduzione di una tassa sulle rendite fondiarie a vantaggio dei ceti più disagiati . 36
Il Parliament Act 1949 sancisce un ulteriore limitazioni al potere di veto dei Lords, che da questo momento non possono ritardare per più di un anno la trasformazione di un bill approvato dai Comuni . 37
Nel preambolo del Parliament Act 1911 si avverte l’intenzione di introdurre una camera alta eletta su base popolare , 38
per arginare il fatto che i Pari non siano rappresentanti popolari democraticamente eletti e per gettare luce sull’esigenza e l’importanza di tenere fede alla volontà degli elettori . 39
A.L.P. Dennis, The Parliament Act of 1911, in The American Political
35
Science Review, n. 2, 1912, pp. 194-215.
L. Seabrooke, The Social Sources of Financial Power: Domestic Legitimacy
36
and International financial orders, New York, Cornell University Press, 2006, pp. 71 ss.
G. Caravale,“Modest and simple”: la “piccola” riforma della House of
37
Lords, in Quaderni Costituzionali, n. 3, 2014, pp. 710-713.
A. Torre, Alcune annotazioni (generali) sulle seconde Camere e (particolari)
38
sulla riforma della Camera dei Lords, in S. Bonfiglio, Composizione e funzioni delle seconde camere: un’analisi comparativa, cit., pp. 9 ss.
<<Substitute for the House of Lords as it at present exists a second chamber
39
Tale linea trova seguito con la Salisbury Convention, in base alla quale quella Camera alta non elettiva si impegna a non opporsi alla politica attuativa del programma di governo in linea con il manifesto elettorale del partito che ha ottenuto la maggioranza alle elezioni . 40
2. Le componenti di una seconda Camera non
elettiva: da innovazione e originalità ad
anacronismo
La House of Lords è conosciuta anche come Camera dei Pari, termine quest’ultimo utilizzato nella Magna Charta, laddove si stabilisce il diritto per ogni Pari di essere giudicato dai suoi uguali, e alla quale successivamente i Lords si appellano per rivendicare il potere di giudicare i propri pari — e conseguentemente anche i
Commoners — in parlamento in una manovra politica finalizzata al
riconoscimento di un loro sempre maggiore potere d’ingerenza nei confronti della corona.
Il sovrano, nel convocare i baroni in parlamento con un writ
of summons individuale (perché ciascun grande proprietario
presenta davanti al re gli interessi della sua terra e di sé stesso) conferisce, mediante questo formale invito, l’esercizio di funzioni
M. Russell, The Contemporary House of Lords. Westminster Bicameralism
40
che sono sia potestà pubbliche che privilegi personali . 41
Quest’ultima caratteristica rende i Pari titolari di un beneficio che, con il feudo, entra nel patrimonio familiare e quindi è trasmissibile in linea discendente agli eredi come diritto di nascita (ma non è vendibile).
Il fatto che non diventino Pari automaticamente tutti i figli, fa sì che in Inghilterra non si creino le caste proprie della società francese e conseguentemente rende possibile un dialogo consecutivo tra Nobili e Commoners, in particolar modo grazie alla figura dei cavalieri, figli cadetti dei nobili, che non essendo Pari, ma facendo parte dei Comuni, sono un ponte importante tra le due classi sociali.
Alla figura storica del lord ereditario, si affiancano per antica tradizione i Lords Spiritual, oggi 26 vescovi della Chiesa anglicana, il cui numero è fisso.
Dopo la guerra delle due rose, nasce con Enrico VIII l’usanza di creare nuovi pari mediante lettere patenti, documenti che conferiscono la dignità nobiliare e di cui la corona si serve per fini politici: nel 1712 la regina Anna, per mettere fine alla guerra di secessione spagnola, nomina 12 pari, creando così una maggioranza nella Camera dei Lords favorevole alla ratifica del trattato di pace e nel 1832 Guglielmo IV minaccia di fare lo stesso se necessario per l’approvazione del Reform Bill.
A queste antiche forme di accesso alla camera alta, implicanti un legame personale tra il convocato e il sovrano, nel 1958, con l’approvazione del Life Peerages Act, si affianca la categoria dei
F.W. Maitland, The Constitutional History of England: A Course of Lectures
41
Lords vitalizi nominati dalla corona, che ratifica designazioni
governative . 42
Il titolo di life Peers, che non è trasmissibile ereditariamente, è conferito a deputati della Camera dei Comuni, ex funzionari dello stato, amministratori locali e uomini di cultura e d’affari: persone dotate di conoscenze settoriali tali da migliorare e rinvigorire la camera alta . 43
Si assiste così a un primo ingresso delle donne nella seconda Camera, che viene segnato ulteriormente con la loro comparsa tra i Pari ereditari, a seguito dell’approvazione nel 1963 del Peerages
Act, il quale rende possibile la rinuncia dei pari ereditari alla loro
carica a favore del familiare che occupa il secondo posto in ordine di successione senza distinzione di sesso . 44
Nel 1999, a seguito dell’assenza sistematica alle sedute assembleari dei 759 Pari ereditari (a cui si aggiungono i 26 Lords 45
Spiritual e i 12 Law Lords, oltre ai 530 pari vitalizi) viene
presentato dal Governo laburista di Tony Blair l’House of Lords
Bill, finalizzato in principio a rimuovere tutti i Pari ereditari e
preceduto da un White Paper governativo in cui si fa presente la disponibilità ad accettare l’approvazione di un emendamento, come poi avverrà, alla legge per consentire in maniera transitoria a una
V. Casamassima, L’opposizione in parlamento: Le esperienze britannica e
42
italiana a confronto, Torino, G. Giappichelli, 2013, pp. 166 ss.
M. Ryan, S. Foster, Unlocking Constitutional and Amministrative law, New
43
York, Routledge, 2014, pp. 234 ss.
R. Brazier, Constitutional Practice: the Foundations of British Government,
44
Oxford, Oxford University Press, 1999, pp. 242 ss.
G. Caravale, Il bicameralismo britannico nel duemila, in Quaderni
45
minoranza di essi di conservare il proprio seggio; compromesso questo che comporterà non un’eliminazione, ma solo una riduzione — che ha avuto tra gli effetti quello di far sì che il partito Conservatore non possa più controllare automaticamente la maggioranza della camera — della componente ereditaria a 92 46
membri: 75 hereditary Peers eletti dai Pari ereditari, 15 hereditary
Peers office holders eletti dall’intera Camera alta — per cui
attualmente gli unici ad essere eletti nella House of Lords sono i membri ereditari — e due Pari ereditari di diritto, ovvero l’Earl
Marshall e il Lord Great Chamberlain, che manterranno il loro
seggio senza doversi sottoporre a votazione.
3. Verso la separazione dei poteri:
l’estirpazione della funzione giurisdizionale
dalla seconda Camere inglese
Fin dalle origini il parlamento inglese esercita anche l’attività giurisdizionale: lo jus dicere — inteso come momento di dichiarazione formale di una norma di diritto — per rimediare a eventuali malversazioni del governo ha in sé le caratteristiche sia della giurisdizione, ma anche della legislazione.
Nel XVII secolo, all’indomani della Glourious Revolution, la seconda Camera, divenendo giudice di ultima istanza delle cause provenienti dalle altre corti , consolida un primato monopolistico 47
M. Russel, Is the House of Lords Already Reformed?, in The Political
46
Quarterly, n. 3, 2003, pp. 311-318.
J.E. Thorold Rogers, The English House of Lords, in The North American
47
della funzione giurisdizionale come corte d’appello , frutto di 48
rivendicazioni che sono state portare avanti nel corso dei secoli: già nella clause 29 delle ordinanze del 1311 , i baroni vedevano 49
riconosciuta nei confronti del sovrano la titolarità di funzioni giurisdizionali parlamentari come corte di appello, nel 1341 quella di dichiarare il principio di diritto e rimettere la sentenza definitiva nelle mani delle corti inferiori , fino a che nel 1352 la Camera dei 50
Lords assumeva il ruolo di corte suprema nella risoluzione di
questioni controverse di diritto . 51
Queste rivendicazioni della House of Lords risultano molto audaci se consideriamo che il collegio giudicante spesso è composto da membri privi di qualsiasi competenza giuridica; proprio per sopperire a tale problema, oggetto di molte critiche, tra i
Lords Temporal viene creata, con l’Appellate Jurisdiction Act 1876,
la categoria dei Lords of Appeal in Ordinary (o Law Lords, il cui numero da due salirà nel corso dei decenni a dodici giudici togati), riforma questa che conferisce alla seconda Camera il ruolo di giudice supremo del Regno Unito.
La corte, presieduta dal Lord Chancellor e con collegio giudicante composto normalmente da cinque membri o un numero
C. Shenton, The Historic Records of the Judicial Function of the UK
48
Parliament, in Legal Information Management, 2011, pp. 35-41.
L. Sturlese, Il re e i lords nel parlamento medievale inglese, cit., pp. 45 ss
49
Infatti lo statuto del 1341 prevede un comitato di pari per definire le cause
50
rinviate dalle corti inferiori o viziate per diversità di opinioni dei giudici.
Ciò ai sensi dello statuto relativo ai casi di tradimento del 1352, che, dopo
51
aver elencato una serie di ipotesi, aggiunge la previsione di sospensione del processo fino alla definizione del caso dal re in parlamento in ogni altro caso di sospettato tradimento.
superiore in casi particolarmente rilevanti, non si riunisce mai in composizione plenaria, ma sulla base di criteri la cui discrezionalità viene meno solo con il Freedom of Information Act 2000 . 52
Nonostante nel 2000 il rapporto Wakeham non abbia 53
riscontrato l’esigenza di eliminare la funzione giurisdizionale dalla Camera alta, per risolvere la controversa presenza nel Judicial
Committee of the House of Lords di membri esercenti la funzione
giudicante — ma per consuetudine esclusi dall’iter legis o comunque da questioni politiche al di fuori di quelle relative all’amministrazione della giustizia — è approvato il Constitutional
Reform Act 2005, che istituisce la Supreme Court of the United Kingdom (attiva dal 2009), in cui sono trasmigrati i Law Lords . 54
Questa riforma, che si nutre dell’esigenza di separare e rendere indipendente il potere giudiziario da quello legislativo ed esecutivo, ha trascinato con sé anche l’effetto di conferire la presidenza della Camera alta a un Lord Speaker elettivo e non più al
Lord Chancellor, che, in quanto membro anche dell’Appellate Committee della House of Lords e del gabinetto, finiva per prendere
parte a tutti e tre i poteri.
4. Venti anni di annunciate riforme
Al fine di modernizzare e democratizzare questa istituzione parlamentare, superando così un assetto ereditario-feudale da molti
A. De Luca, Una rivoluzione all’inglese: la giustizia a dieci anni dal
52
costituzionali reform, Torino, G. Giappichelli, 2016, pp. 23 ss. V. infra, par. seguente.
53
E. Gibson-Morgan, Constituional Reform in Britain and France: From
54
considerato anacronistico , viene presentato in parlamento nel 55
2000, con il titolo “A House for the Future”, il rapporto della Royal
Commision on the Reform of the House of Lords, istituita nel 1999 e
presieduta da Lord Wakeham.
Questo report finale evidenzia le linee da seguire nel progetto di riforma e, tra le altre cose, l’esigenza di una Camera alta che, insieme con le altre istituzioni, si assicuri attraverso un atteggiamento garantista che le riforme costituzionali avvengano all’esito di un consapevole e ponderato procedimento legislativo . 56
La Commissione auspica una seconda Camera composta da 550 membri, in carica per 15 anni, in parte nominati e in parte eletti, la cui componente elettiva sia rappresentativa delle Nazioni e delle Regioni.
Sulla base di tale linea, nel 2015 il Manifesto laburista, riprendendo le proposte susseguitesi dagli inizi del ‘900 — ma che mai hanno trovato terreno fertile — indicherà l’impegno di sostituire l’attuale Camera d’élite con un Senato elettivo delle Nazioni e delle Regioni , queste ultime coinvolte in un processo 57
devolutivo.
La seconda camera, il cui numero di componenti ancora oggi non è fisso, ha come funzione principale quella di verificare e
F. Palermo, M. Nicolini, Il bicameralismo: pluralismo e limiti della
55
rappresentanza in prospettiva comparata: in ricordo di Giancarlo Doria, cit., 2013, p. 101.
D. G. Bianchi, Storia della devoluzione britannica: dalla secessione
56
americana ai giorni nostri, Milano, Franco Angeli, 2005, pp. 145 ss.
M. Russell, Attempts to change the British House of Lords into a second
57
chamber of the nations and regions: explaining a history of failed reforms, in Perspectives of Federalism, n. 2, 2018, pp. 268-299.
modificare, attraverso emendamenti più tecnici che politici — ed è per questo nota come revising chamber — progetti di legge 58
proposti dalla Camera dei Comuni nel procedimento legislativo. Al di fuori di questo ambito, l’ House of Lords ha anche poteri ispettivi che esercita attraverso interrogazioni al governo in generale, e non ai singoli ministri, svolte nel corso di question time.
Tale funzione di scrutiny può essere esercitata dalla Camera alta inglese proprio in virtù della sua indipendenza rispetto all’esecutivo, al contrario invece dei membri della prima Camera, ai quali il governo è legato, come precedentemente detto, da un rapporto di fiducia.
L’House of Lords Act 1999 e il Constitutional Reform Act
2005 fanno parte di un progetto di riforma che necessita di
integrazioni attraverso successivi interventi legislativi, i cui tentativi non sono riusciti, e non riescono, a trovare applicazione; tra i tanti insuccessi il disegno di legge del 2012, in base al quale si prevede un dimezzamento nella composizione della House of Lords — dagli attuali 826 a 450 — di cui l’80% eletti direttamente e il restante 20% di nomina governativa , oltre alla riduzione a 12 dei 59
26 seggi riservati ai vescovi della Chiesa d’Inghilterra.
Di fronte ai vari tentativi di riforma falliti, e incarnati dallo slogan dei primi anni del ‘900 del partito liberale “Peers versus
E. Crewe, House of Commons: An Anthropology of MPs at Work, London,
58
Bloomsbury, 2015, pp. 140 ss.
C. Farrington, Does It Matter If the House of Lords isn’t Reformed?
59
Perspective from a Symposium at Trinity Hall, Cambridge, in The Political Quarterly, n. 3, 2012, pp. 599-608.
People” , qualcuno intravede nell’opposizione a una House of 60
Lords elettiva la paura della prima Camera di veder minacciata la
sua supremazia, qualora anche la seconda Camera avesse legittimazione popolare.
Altri invece, anche alla luce del fatto che le riforme trovano un ostacolo alla loro genesi, non nella prima, ma nella seconda Camera, ritengono che i Pari vedano come un proprio interesse che le cose non cambino.
Ciò nonostante, le posizioni dei Lords si fondano su ideali e posizioni distinte: la maggioranza dei Conservatori supporta una camera completamente nominata, mentre quella dei Liberal-democratici e dei Laburisti una pienamente elettiva che poggi le basi su di un mandato democratico . 61
Gli ideali di cui i Pari sono portatori si muovono da una parte verso la concezione per cui in una democrazia i legislatori devono essere eletti, in modo che sia maggiore il senso civico e la responsabilità nei confronti degli elettori, i cui interessi devono essere rappresentati dal candidato che ottiene il seggio, ma dall’altra parte l’indipendenza dagli schieramenti politici — e il non rappresentare nessuno come molti Lords sostengono — di una 62
camera interamente nominata porta con sé l’imparzialità di quei
G. Thomas, Conservatives, the Constitution and the Quest for a
60
“Representative” House of Lords, 1911-35*, in The Parliamentary History, n. 3, 2012, pp. 419-433.
R. Reid, Do ideas matter? peers and reform of the House of Lords, in
61
Commonwealth & Comparative Politics, n. 4, 2015, pp. 497-515.
H. Bochel, A. Defty, “A More Representative Chamber”: Representation
62
and the House of Lords, in The Journal of Legislative Studies, n.1, 2012, pp. 82-97.
Pari selezionati per la loro esperienza e con una competenza che li rende un corpo supervisore della funzione legislativa , oltre che 63
auto-regolatore e caratterizzato dall’uguaglianza di tutti i membri . 64
5. Il Canada, l’India e il Giappone a confronto
con l’esperienza inglese
Il prestigio del modello inglese ha una risonanza in primo luogo nelle colonie del Canada e dell’India al momento in cui viene loro concessa autonomia.
Prima di rinviare brevemente ad esse, è opportuno accennare alla seconda Camera giapponese del 1889, che eredita dal modello inglese, non solo il nome, ma anche il ruolo di contrappeso, alle rivendicazioni della nascente classe media, nel rappresentare interessi aristocratici basati su un sistema di nobiltà creato studiando le istituzioni europee.
La Costituzione promulgata dall’imperatore giapponese nel 1889 (e in vigore fino al 1946) adotta il sistema bicamerale della Dieta — con funzioni limitate e perlopiù consultive nei confronti del vasto potere, di origine divina, dell’Imperatore — formata da una prima Camera elettiva e una Camera dei Pari , composta dalla 65
S.M. MacLean, Public choice theory and House of Lords reform, in Institute
63
of Economic Affairs, 2011, pp. 47-48.
Sir Michael Wheeler-Both, Procedure: A Case Study of the House of Lords,
64
in Journal of Legislative Studies, 2010, pp. 77-92.
F. Gatti, Storia del Giappone contemporaneo, Milano, Mondadori, 2002, pp.
65
famiglia imperiale, da membri dell’Aristocrazia e da membri di comprovato valore, erudizione o esemplare contributo sociale . 66
Sebbene questa sia una Camera aristocratica, che ricalca le orme sbiadite della House of Lords, in realtà si tratta di un’istituzione svuotata delle proprie funzioni, in quanto impiantata innaturalmente in un contesto sociale e politico completamente diverso da quello da cui trae linfa vitale e che è adombrata dalla struttura colossale dell’imperatore.
Passiamo dunque ad esaminare esperienze più affini al modello madre, dedicando attenzione ad alcune delle caratteristiche che connotano le Camere alte dei due stati membri del
Commonwealth.
5.1. Il Canada e il suo Senato non elettivo
Il Canada è contraddistinto da un pluralismo culturale e linguistico, senza considerare gli insediamenti coloniali francesi stabilitisi dal 1608 e le relative contese del territorio tra Francia e Inghliterra, che si concludono con la cessione del Canada francese al Regno Unito siglata dal Trattato di Parigi del 1763 , alla quale fa 67
seguito il Costitutional Act del 1791, che determina la divisione del Québec in due province, una anglofona e una francofona, ciascuna delle quali con un Consiglio esecutivo e un’Assemblea elettiva . 68
L. Pegoraro, A. Rinella, Sistemi costituzionali comparati, Torino, G.
66
Giappichelli, 2017, pp. 443 ss.
K. Zimmerman, Canada orientale, Torino, EDT, 2008, pp. 26 ss.
67
P. Chaunu, L’America e le Americhe. Storia di un continente, Bari, Dedalo,
68
Non tardano ad emergere richieste di un sistema parlamentare che determineranno l’Union Act del 1840, per effetto del quale vengono riunificate le due Province (Upper Canada, oggi corrispondente all’Ontario, e Lower Canada, l’attuale Québec) in un’unica assemblea bicamerale e si instaura una forma di Governo parlamentare nel 1848.
Il 1° luglio 1867, con il British North America Act , nasce — in un contesto coloniale, ma rimanendo un dominio dell’Impero britannico senza una spaccatura rivoluzionaria — lo stato federale canadese, frutto dell’unione di quelle due Province con la Nuova Scozia e il Nuovo Brunswick, unione a cui si aggiungeranno l’Isola del Principe Edoardo, le Province Occidentali (il Manitoba nel 1870, la Columbia Britannica nel 1871, l’Alberta e il Saskatchewan nel 1905) e nel 1949 la Provincia di Terranova e Labrador.
Il Canada — il cui Parlamento, con sede nella città di Ottawa, è costituito dalla corona inglese (che esercita le proprie funzioni attraverso il governatore generale, da lei nominato), dall’House of
Commons e dal Senato — è caratterizzato, nonostante l’autonomia
riconosciuta alla pluralità di Province che lo costituiscono, dall’assenza di una Camera alta rappresentativa degli enti territoriali, ma piuttosto improntata sul modello della House of
Lords della madrepatria britannica e come essa non elettiva . 69
Il termine Senate viene preferito all’iniziale “Consiglio legislativo”, proprio al fine di evidenziare la natura decisionale e non solo consultiva dell’istituto, tra l’altro disciplinato nella prima
J.D. Krikorian, D.R. Cameron, M. Martel et al., Roads to Confederation:
69
The Making of Canada, 1867, Toronto, University of Toronto Press, 2017, pp. 84 ss.
parte del capitolo dedicato al legislative power come sintomo di un bicameralismo, almeno formalmente, paritario.
I settantadue membri della Camera alta (che diverranno 105 a seguito delle annessioni di altre Province alla Federazione), come in Inghilterra devono essere in possesso di requisiti censitari (4.000 dollari) — condizione questa che rende in origine il Senato canadese, al pari di quello della madrepatria, una seconda Camera elitaria — mentre alla stregua degli Stati Uniti devono aver raggiunto i 30 anni di età . 70
I senatori inizialmente sono nominati dal sovrano inglese (o meglio dal Governatore generale) a vita su proposta del Primo ministro, ma nel 1965 — a seguito dell’emendamento all’art. 29 del
Constitutional Act 1867 — il mandato vitalizio sarà sostituito con la
cessazione della carica raggiunti settantacinque anni.
La scelta cade su una seconda Camera, in cui dal 1930 sono ammesse anche le donne, nominata — e quindi indipendente dai governi e dalla popolazione provinciale — per non replicare la
House of Commons canadese, evitando così la rivendicazione di
poteri da parte dei membri; mentre non si opta per il modello statunitense — in questo periodo storico in crisi in quanto ritenuto, a causa degli ampi poteri attribuiti agli stati, responsabile della guerra civile in atto — perché attribuire parità tra le province 71
avrebbe determinato una poca rilevanza della componente
D. Pinard, The Canadian Senate: an Upper House criticized yet condemned
70
to survive unchanged?, in J. Luther, P. Passaglia, R. Tarchi (a cura di), A World of second Chambers: Handbook for Constitutional Studies on Bicameralism, cit., pp. 459-520.
G. D’Ignazio, L’influenza del modello statunitense, in Amministrare, n. 1/2,
71
francofona del Lower Canada, per tutelare la quale si ottiene che alcune Province abbiano più seggi di quelle con popolazioni maggiori . 72
L’asimmetria nella distribuzione dei seggi è percepibile se consideriamo che l’Ontario e il Quebec hanno ognuna 24 senatori, le Province occidentali e quelle marittime (il Nuovo Brunswick, la Nuova Scozia e l’Isola del Principe Edoardo) in totale ne hanno 48, le Province del Terranova e del Labrador 6 e infine i territori del Nord Ovest, lo Yukon e il Nunavut 1 ciascuno . 73
La nomina della Camera alta da parte della Corona evidenzia come il “Senato” canadese non rappresenti le province; caratteristica questa che viene in rilievo nell’esaminare il documento costituzionale — che deriva dal parlamento inglese e non dal popolo, contrariamente a quanto affermato negli Stati Uniti — anche alla luce della ripartizione delle competenze 74
legislative tra federazione e province.
In particolar modo si noti che le province hanno competenza esclusivamente per le materie espressamente elencate dagli artt. 92, 93 e 95, mentre ai sensi dell’art 91 il Parlamento federale, oltre ad avere poteri esplicitati nel testo, può intervenire al fine di realizzare <<peace, order and good government>>.
R. Pelletier, La réforme du Sénat canadien à la lumièr d’expériences
72
étrangères, in Les Cahiers de droit, n.1, 1984 pp. 209-226.
D.C. Docherty, The Canadian Senate: Chamber of Sober Reflection or
73
Loony Cousin Best Not Talked About, in Journal of Legislative Studies, n. 3, 2002, pp. 27-48.
Distanza dal modello statunitense che i padri costituenti tengono a
74
sottolineare anche al fine di non intimorire e, conseguentemente, far retrocedere la corona inglese dal concedere alla colonia la possibilità di unirsi in province come Dominion autonomo.
Inoltre, lo stato centrale ha potere di annullamento delle leggi provinciali per motivi di legittimità e di merito (potere di
disallowance) . 75
Questa seconda Camera, contrariamente a quelle della maggior parte degli Stati federali, è lontana dal rappresentare le autonomie territoriali e dunque non è uno strumento rappresentativo degli interessi regionali come in principio disegnato dai costituenti.
Ciò è confermato dal Constitution Act del 1982, approvato dal Parlamento di Westminster — con il quale si abolisce il controllo imperiale — i cui articoli relativi al procedimento di revisione costituzionale hanno ribaltato la precedente disciplina.
Le novità introdotte prevedono l’intervento delle province, prima escluse, per le modifiche più rilevanti indicate agli artt. 41 e 42 (per le quali è richiesto il consenso di almeno sette province che rappresentino almeno il 50% della popolazione), mentre lasciano al Senato, che prima aveva un potere di veto assoluto e una posizione paritaria rispetto alla House of Commons , un potere di veto 76
sospensivo, superabile, dopo 180 giorni, con un secondo voto di approvazione della prima Camera (art. 47) . 77 78
Di stampo prettamente inglese sono le limitazioni che abbiamo potuto esaminare parlando della House of Lords in riferimento sia al principio del no taxation without representation in
T. Groppi, Canada, Bologna, Il Mulino, 2006, p. 49
75
Con la quale il Senato condivideva, in assenza di disposizioni espresse del
76
British North America Act, la titolarità in materia.
Salvo i casi di cui all’art. 44 del Constitution Act 1982.
77
P. Passaglia, Il Senato Canadese: anomalia o originalità?, in Diritto
78
relazione alla Camera di origine dei money bills, sia all’esclusione della seconda Camera dal rapporto di fiducia con il governo.
Relativamente al primo punto l’art. 53 del Constitution Act 1867 sancisce che i progetti di legge relativi alla materia finanziaria debbano essere presentati in prima lettura all’House of Commons e il Senato non possa neanche emendare progetti trasmessi dalla stessa, nei confronti dei quali può solo opporre il veto (potere questo invece di cui la House of Lords è stata privata dal 1867).
Mentre per quanto riguarda la seconda limitazione, il preambolo del testo costituzionale, operando un rinvio alla forma di governo della madrepatria inglese, traspone nel nuovo stato il principio in base al quale il rapporto di fiducia si instaura solo tra la
House of Commons e il governo.
La seconda Camera — forse influenzando in questo senso la tradizione inglese all’introduzione dei Life Peers — ha la qualità di essere un’istituzione che amalgama la componente politica con quella tecnica rendendosi prioritariamente artefice della legislazione tecnica . 79
Dal Senato francese del 1795, questa istituzione eredita il ruolo di Camera di riflessione per quei progetti di legge che animano il clima politico, nei confronti dei quali si premura di attestare la conformità all’atto costitutivo , all’interesse pubblico e 80
Per questo motivo, in base alla prassi, i public bills vengono presentati alla
79
House of Commons, mentre la seconda è camera di origine solitamente dei private bills.
Caratteristica che dal 2000 connota in parte anche la House of Lords
sociale, esercitando il potere di emendamento in caso di mancato 81
riscontro con queste indicazioni . 82
L’unica funzione giurisdizionale che svolge il Senato è in relazione all’esercizio e alla protezione dei privilegi della camera e dei suoi membri, la cui estensione è da lei stessa determinata.
Per risolvere situazioni di stallo, è stato previsto l’espediente, utilizzato prima in Inghilterra e poi nell’Italia monarchica (ma in queste due nazioni in assenza di una norma di rango costituzionale espressa che fissasse il numero dei seggi), di aumentare il numero dei membri della seconda Camera come consentito in Canada ai sensi degli artt. 26-28 del British North America Act, che prevedono la possibilità per il Governatore generale di incrementare fino a un massimo di 113 senatori la composizione dell’organo.
5.2 Il Consiglio degli Stati indiano
La costituzione del 1950 per la prima volta disegna in India una Repubblica parlamentare federale, il cui parlamento, ai sensi dell’art. 79, risente dell’influenza inglese, in quanto costituito dal Presidente dell’Unione indiana, dal Lok Sabha (la camera del popolo) e dal Raja Sabha (il Consiglio degli Stati).
Il Raja Sabha rappresenta i 28 stati e i 7 territori che costituiscono la federazione e i cui membri (ai sensi degli artt. 80 e
Ciò in tendenza contraria rispetto alla seconda Camera inglese, che a seguito
81
dei Parliament Acts del 1911 e del 1949 ha solo un potere di veto principalmente sospensivo
D.C. Docherty, Parliament: Making the Case for Relevance, in J. Bickerton,
82
A.G. Gagnon (a cura di), Canadian Politics, Toronto, University of Toronto Press, 2014, pp. 159 ss.
81, non più di 250, di cui 12 nominati dal Presidente dell’India ) 83
sono eletti indirettamente dai parlamenti dei singoli stati in base a una ripartizione dei seggi proporzionale — e non ugualmente divisi tra gli stati come negli Stati Uniti — alla popolazione . 84
Il Consiglio degli Stati incarna in primis il ruolo di camera di riflessione, come vedremo studiando il modello della Francia del 1795, essendo una cassa di risonanza per testare le politiche legislative . 85
Le due Camere hanno gli stessi poteri nel procedimento legislativo, ma — come nel modello inglese — la Camera bassa ha un ruolo di preminenza sia sulla legislazione finanziaria , infatti ai 86
sensi dell’art. 109 della Costituzione il Raja Sabha ha solo un potere consultivo in materia di money bills, sia in relazione al rapporto fiduciario con il governo, intrattenuto esclusivamente con la prima Camera . 87
S. Shastri, Representing the States at the Federal Level: the Role of the
83
Rajya Sabha, in J. Luther, P. Passaglia, R. Tarchi (a cura di), A World of seconda Chambers: Handbook for Constitutional Studies on Bicameralism, cit., pp. 587-610.
D. Amirante, India, Bologna, il Mulino, 2007, pp. 87 ss.
84
M.A.S. Rajan, Role of Rajya Sabha, in Economic and Political Weekly, n.
85
34/35, 1999, p. 2366.
M.P. Singh, The Decline of the Indian Parliament, in India Review, n. 3,
86
2015, pp. 352-376.
L. Colella, Il Parlamento indiano: lo “specchio” della democrazia più
87
grande del mondo, in D. Amirante, C. Decaro, E. Pföstl (a cura di), La Costituzione dell’Unione Indiana: profili introduttivi, Torino, G. Giappichelli, 2013, pp. 106 ss.
