Il Canada e il suo Senato non elettivo

Il Canada è contraddistinto da un pluralismo culturale e linguistico, senza considerare gli insediamenti coloniali francesi stabilitisi dal 1608 e le relative contese del territorio tra Francia e Inghliterra, che si concludono con la cessione del Canada francese al Regno Unito siglata dal Trattato di Parigi del 1763 , alla quale fa 67

seguito il Costitutional Act del 1791, che determina la divisione del Québec in due province, una anglofona e una francofona, ciascuna delle quali con un Consiglio esecutivo e un’Assemblea elettiva . 68

L. Pegoraro, A. Rinella, Sistemi costituzionali comparati, Torino, G.

66

Giappichelli, 2017, pp. 443 ss.

K. Zimmerman, Canada orientale, Torino, EDT, 2008, pp. 26 ss.

67

P. Chaunu, L’America e le Americhe. Storia di un continente, Bari, Dedalo,

68

Non tardano ad emergere richieste di un sistema parlamentare che determineranno l’Union Act del 1840, per effetto del quale vengono riunificate le due Province (Upper Canada, oggi corrispondente all’Ontario, e Lower Canada, l’attuale Québec) in un’unica assemblea bicamerale e si instaura una forma di Governo parlamentare nel 1848.

Il 1° luglio 1867, con il British North America Act , nasce — in un contesto coloniale, ma rimanendo un dominio dell’Impero britannico senza una spaccatura rivoluzionaria — lo stato federale canadese, frutto dell’unione di quelle due Province con la Nuova Scozia e il Nuovo Brunswick, unione a cui si aggiungeranno l’Isola del Principe Edoardo, le Province Occidentali (il Manitoba nel 1870, la Columbia Britannica nel 1871, l’Alberta e il Saskatchewan nel 1905) e nel 1949 la Provincia di Terranova e Labrador.

Il Canada — il cui Parlamento, con sede nella città di Ottawa, è costituito dalla corona inglese (che esercita le proprie funzioni attraverso il governatore generale, da lei nominato), dall’House of

Commons e dal Senato — è caratterizzato, nonostante l’autonomia

riconosciuta alla pluralità di Province che lo costituiscono, dall’assenza di una Camera alta rappresentativa degli enti territoriali, ma piuttosto improntata sul modello della House of

Lords della madrepatria britannica e come essa non elettiva . 69

Il termine Senate viene preferito all’iniziale “Consiglio legislativo”, proprio al fine di evidenziare la natura decisionale e non solo consultiva dell’istituto, tra l’altro disciplinato nella prima

J.D. Krikorian, D.R. Cameron, M. Martel et al., Roads to Confederation:

69

The Making of Canada, 1867, Toronto, University of Toronto Press, 2017, pp. 84 ss.

parte del capitolo dedicato al legislative power come sintomo di un bicameralismo, almeno formalmente, paritario.

I settantadue membri della Camera alta (che diverranno 105 a seguito delle annessioni di altre Province alla Federazione), come in Inghilterra devono essere in possesso di requisiti censitari (4.000 dollari) — condizione questa che rende in origine il Senato canadese, al pari di quello della madrepatria, una seconda Camera elitaria — mentre alla stregua degli Stati Uniti devono aver raggiunto i 30 anni di età . 70

I senatori inizialmente sono nominati dal sovrano inglese (o meglio dal Governatore generale) a vita su proposta del Primo ministro, ma nel 1965 — a seguito dell’emendamento all’art. 29 del

Constitutional Act 1867 — il mandato vitalizio sarà sostituito con la

cessazione della carica raggiunti settantacinque anni.

La scelta cade su una seconda Camera, in cui dal 1930 sono ammesse anche le donne, nominata — e quindi indipendente dai governi e dalla popolazione provinciale — per non replicare la

House of Commons canadese, evitando così la rivendicazione di

poteri da parte dei membri; mentre non si opta per il modello statunitense — in questo periodo storico in crisi in quanto ritenuto, a causa degli ampi poteri attribuiti agli stati, responsabile della guerra civile in atto — perché attribuire parità tra le province 71

avrebbe determinato una poca rilevanza della componente

D. Pinard, The Canadian Senate: an Upper House criticized yet condemned

70

to survive unchanged?, in J. Luther, P. Passaglia, R. Tarchi (a cura di), A World of second Chambers: Handbook for Constitutional Studies on Bicameralism, cit., pp. 459-520.

G. D’Ignazio, L’influenza del modello statunitense, in Amministrare, n. 1/2,

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francofona del Lower Canada, per tutelare la quale si ottiene che alcune Province abbiano più seggi di quelle con popolazioni maggiori . 72

L’asimmetria nella distribuzione dei seggi è percepibile se consideriamo che l’Ontario e il Quebec hanno ognuna 24 senatori, le Province occidentali e quelle marittime (il Nuovo Brunswick, la Nuova Scozia e l’Isola del Principe Edoardo) in totale ne hanno 48, le Province del Terranova e del Labrador 6 e infine i territori del Nord Ovest, lo Yukon e il Nunavut 1 ciascuno . 73

La nomina della Camera alta da parte della Corona evidenzia come il “Senato” canadese non rappresenti le province; caratteristica questa che viene in rilievo nell’esaminare il documento costituzionale — che deriva dal parlamento inglese e non dal popolo, contrariamente a quanto affermato negli Stati Uniti — anche alla luce della ripartizione delle competenze 74

legislative tra federazione e province.

In particolar modo si noti che le province hanno competenza esclusivamente per le materie espressamente elencate dagli artt. 92, 93 e 95, mentre ai sensi dell’art 91 il Parlamento federale, oltre ad avere poteri esplicitati nel testo, può intervenire al fine di realizzare <<peace, order and good government>>.

R. Pelletier, La réforme du Sénat canadien à la lumièr d’expériences

72

étrangères, in Les Cahiers de droit, n.1, 1984 pp. 209-226.

D.C. Docherty, The Canadian Senate: Chamber of Sober Reflection or

73

Loony Cousin Best Not Talked About, in Journal of Legislative Studies, n. 3, 2002, pp. 27-48.

Distanza dal modello statunitense che i padri costituenti tengono a

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sottolineare anche al fine di non intimorire e, conseguentemente, far retrocedere la corona inglese dal concedere alla colonia la possibilità di unirsi in province come Dominion autonomo.

Inoltre, lo stato centrale ha potere di annullamento delle leggi provinciali per motivi di legittimità e di merito (potere di

disallowance) . 75

Questa seconda Camera, contrariamente a quelle della maggior parte degli Stati federali, è lontana dal rappresentare le autonomie territoriali e dunque non è uno strumento rappresentativo degli interessi regionali come in principio disegnato dai costituenti.

Ciò è confermato dal Constitution Act del 1982, approvato dal Parlamento di Westminster — con il quale si abolisce il controllo imperiale — i cui articoli relativi al procedimento di revisione costituzionale hanno ribaltato la precedente disciplina.

Le novità introdotte prevedono l’intervento delle province, prima escluse, per le modifiche più rilevanti indicate agli artt. 41 e 42 (per le quali è richiesto il consenso di almeno sette province che rappresentino almeno il 50% della popolazione), mentre lasciano al Senato, che prima aveva un potere di veto assoluto e una posizione paritaria rispetto alla House of Commons , un potere di veto 76

sospensivo, superabile, dopo 180 giorni, con un secondo voto di approvazione della prima Camera (art. 47) . 77 78

Di stampo prettamente inglese sono le limitazioni che abbiamo potuto esaminare parlando della House of Lords in riferimento sia al principio del no taxation without representation in

T. Groppi, Canada, Bologna, Il Mulino, 2006, p. 49

75

Con la quale il Senato condivideva, in assenza di disposizioni espresse del

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British North America Act, la titolarità in materia.

Salvo i casi di cui all’art. 44 del Constitution Act 1982.

77

P. Passaglia, Il Senato Canadese: anomalia o originalità?, in Diritto

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relazione alla Camera di origine dei money bills, sia all’esclusione della seconda Camera dal rapporto di fiducia con il governo.

Relativamente al primo punto l’art. 53 del Constitution Act 1867 sancisce che i progetti di legge relativi alla materia finanziaria debbano essere presentati in prima lettura all’House of Commons e il Senato non possa neanche emendare progetti trasmessi dalla stessa, nei confronti dei quali può solo opporre il veto (potere questo invece di cui la House of Lords è stata privata dal 1867).

Mentre per quanto riguarda la seconda limitazione, il preambolo del testo costituzionale, operando un rinvio alla forma di governo della madrepatria inglese, traspone nel nuovo stato il principio in base al quale il rapporto di fiducia si instaura solo tra la

House of Commons e il governo.

La seconda Camera — forse influenzando in questo senso la tradizione inglese all’introduzione dei Life Peers — ha la qualità di essere un’istituzione che amalgama la componente politica con quella tecnica rendendosi prioritariamente artefice della legislazione tecnica . 79

Dal Senato francese del 1795, questa istituzione eredita il ruolo di Camera di riflessione per quei progetti di legge che animano il clima politico, nei confronti dei quali si premura di attestare la conformità all’atto costitutivo , all’interesse pubblico e 80

Per questo motivo, in base alla prassi, i public bills vengono presentati alla

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House of Commons, mentre la seconda è camera di origine solitamente dei private bills.

Caratteristica che dal 2000 connota in parte anche la House of Lords

sociale, esercitando il potere di emendamento in caso di mancato 81

riscontro con queste indicazioni . 82

L’unica funzione giurisdizionale che svolge il Senato è in relazione all’esercizio e alla protezione dei privilegi della camera e dei suoi membri, la cui estensione è da lei stessa determinata.

Per risolvere situazioni di stallo, è stato previsto l’espediente, utilizzato prima in Inghilterra e poi nell’Italia monarchica (ma in queste due nazioni in assenza di una norma di rango costituzionale espressa che fissasse il numero dei seggi), di aumentare il numero dei membri della seconda Camera come consentito in Canada ai sensi degli artt. 26-28 del British North America Act, che prevedono la possibilità per il Governatore generale di incrementare fino a un massimo di 113 senatori la composizione dell’organo.