Nel maggio del 1949 entra in vigore la Legge fondamentale della Repubblica federale tedesca, il Grundgesetz, che disciplina il
Bundesrat nel titolo IV, agli artt. 50 e seguenti.
A seguito della scelta di non adottare il modello senatoriale degli Stati Uniti, l’organo rappresentativo delle entità territoriali è composto da membri degli esecutivi statali , che sono nominati — 184
e revocati — dai propri governi regionali e la cui designazione, dopo essere stata comunicata al presidente del Bundesrat, è proclamata alla prima seduta plenaria successiva.
L’art. 51, I comma, GG prosegue chiarendo che i componenti del Bundesrat <<possono farsi rappresentare da altri membri dei rispettivi governi>>, motivo per cui anche i loro sostituti devono essere parte dell’esecutivo del Land, il cui impianto dipende dalla Costituzione di ogni singolo stato.
Solitamente il governo del Land è formato dal Cancelliere e dai ministri, ma ci sono Costituzioni che inseriscono nell’esecutivo anche i segretari di stato o i consiglieri onorari di stato.
Il legame tra i membri del Consiglio federale e i componenti degli esecutivi dei Länder ha una ripercussione diretta il merito alla durata del mandato nel Bundesrat, in quanto le due cariche hanno uguale durata.
P.G. Lucifredi, Appunti di diritto costituzionale comparato, Milano, Giuffré,
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Dunque, l’organo rappresentativo dei sedici Stati si rinnova parzialmente in seguito alle elezioni periodiche dei governi regionali e per questo motivo è un’istituzione permanente . 185
La scelta di restringere la partecipazione al Bundesrat a coloro che fanno parte dei governi regionali non riguarda, però, le commissioni dell’organo, alle quali possono prendere parte anche i soggetti privi di tale requisito soggettivo e appartenenti all’apparato burocratico (art. 52, IV comma ). 186
Per evitare che un singolo Land possa assumere una posizione di preminenza — come avvenuto con la Prussia nel
Bundesrat del 1871 — avendo un pacchetto di voti sproporzionato
rispetto agli altri stati, l’art. 51, II comma, GG introduce una spartizione di voti secondo un criterio proporzionale alle dimensioni demografiche, ma temperato.
Tale comma prevede che ogni Länder abbia << almeno tre voti>> e che tali voti possano salire fino a sei a seconda del numero di abitanti: quattro voti per i Länder che hanno << più di due milioni di abitanti>>, cinque se gli abitanti sono più di sei milioni e, a seguito di una modifica del 1990 (dopo l’inizio del processo di riunificazione con la Germania dell’Est), i voti sono sei se gli abitanti superano i sette milioni.
Per cui oggi il totale dei membri dell’Organo rappresentativo dei sedici esecutivi regionali è 69, così spartiti: tre voti per Breema, Saarland, Ambrugo e Meclemburgo-Pomerania Anteriore, quattro
F. Marcelli, R. Tutinelli, Le Camere alte in Europa e negli Stati Uniti,
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Senato della Repubblica, Servizio Studi del Senato della Repubblica, n. 54, 2013, pp. 63-70.
Art. 52, IV comma, GG <<Delle commissioni del Bundesrat possono far
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per Baden-Württemberg, Berlino, Brandeburgo, Renania-Palatinato, Sassonia-Anhalt, Sassonia, Schleswig-Holstein, Thuringia, cinque per l’Assia e sei per la Renania Settentrionale-Vestfalia, Bassa Sassonia, Baviera e Baden-Württemberg . 187
Il terzo comma dell’art. 51 specifica il modo in cui i voti devono essere espressi, ovvero <<solo>> unitariamente.
Questa disposizione sottolinea nitidamente come la centralità del potere decisionale all’interno dell’organo sia attribuita al singolo Stato, mentre riduce il ruolo dei membri del Bundesrat a rappresentanti formali della volontà dei Länder.
Le conseguenze di quanto appena detto si ripercuotono su più ambiti: in materia di garanzie riconosciute ai membri di questa istituzione territoriale, in relazione agli argomenti su cui possono vertere le interrogazioni al governo federale o ai ministri federali e in punto di facoltà di presentare proposte legislative.
Relativamente al primo punto, è necessario affermare che non si può riconoscere l’estensione delle prerogative attribuite ai membri del Bundestag anche ai componenti del Bundesrat, proprio in virtù dell’irrilevanza del loro potere decisionale . 188
La vincolatività e la dipendenza alle istruzioni dei rispettivi esecutivi è rinforzata dalla previsione espressa al primo comma, nel punto in cui si precisa che i governi possono, non solo nominare i membri del Bundesrat, ma anche revocarli.
M. Caciagli, Rappresentanza e consenso in Germania: Bundesrat e
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Bundestag nella repubblica Federale, Milano, cit., p. 11.
F. Furlan, La Repubblica Federale Tedesca, in AA. VV., Costituzioni
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Nonostante non vengano attribuite garanzie d’indipendenza ai componenti dell’organo territoriale, sono presenti in altre fonti disposizioni che riconoscono ad essi e ai deputati del Bundestag sia una tutela dalle interferenze nell’esercizio delle loro funzioni, sia garanzie processuali.
Queste ultime attengono in particolar modo alle sedi in cui essi hanno diritto di essere sentiti come testimoni, ovvero all’interno dell’istituzione di appartenenza.
Relativamente al secondo punto, e quindi agli argomenti su cui possono incentrarsi le interrogazioni rivolte al governo federale e ai ministri, è necessario fare una distinzione in merito al soggetto che agisce . 189
Se sono i singoli delegati a ricorrere allo strumento dell’interrogazione, allora l’oggetto deve essere limitato all’ordine del giorno, mentre tale condizionamento non è subito dagli Stati, le cui domande possono vertere su qualsiasi tema.
Sull’ultimo punto, relativo all’iniziativa legislativa, è necessario dire che tale facoltà non spetta ai singoli membri, ma solo allo Stato.
L’influenza dominante del Land, e non dei suoi componenti, all’interno del Bundesrat è rimarcata all’interno dello stesso articolo 51 GG con l’anteposizione della trattazione e specificazione dei voti a quella dei membri.
Infatti, prima il secondo comma si interessa del numero dei voti che ha a disposizione ogni Land e solo dopo il terzo comma
L. Mezzetti, R. Billè, La forma di governo tedesca, in S. Gambino (a cura
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precisa che i rappresentanti degli stati possono essere tanti quanti i suoi voti.
La Legge fondamentale fa riferimento esplicito al voto unitario, ma non costituzionalizza — come invece aveva fatto la Costituzione imperiale del 1871 — il potere di istruzione degli esecutivi dei Länder nei confronti dei rispettivi componenti del Consiglio federale.
Viene così lasciato alle Costituzioni dei singoli Stati il compito di disciplinare tale materia.
Ai sensi dell’art. 52, I comma, GG, il Bundesrat elegge senza dibattito il proprio Präsidenten per un anno.
Il Presidente è scelto tra i membri dei sedici stati, per prassi consolidata, a rotazione secondo l’ordine decrescente di popolazione . 190
L’art. 57 GG, rubricato <<supplenza>>, dispone che sia il Presidente del Bundesrat a esercitare le funzioni del Presidente federale (Bundespräsident) qualora quest’ultimo abbia un impedimento o cessi anticipatamente dalla carica.
Nel caso in cui sia il Presidente del Bundesrat a versare nell’impossibilità di esercitare le proprie attribuzioni, sono i tre Vicepresidenti, eletti anch’essi per un anno e facenti parte della Presidenza (Präsidium), a sostituirlo.
Ai sensi dell’art. 52, II comma, è il Presidente a convocare il
Bundesrat, ma è il Präsidium che prepara le sedute, coadiuvato per
le questioni più importanti dallo Ständiger Beirat, un Consiglio
N. Foster, S. Sule, German Legal System and Laws, Oxford, Oxford
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permanente di cui fanno parte, oltre al Presidente, i delegati di ciascuno Stato.
Il Consiglio permanente, anche in relazione alla sua composizione, riveste il ruolo di collante tra il Bundesrat, espressione degli esecutivi di ciascun Land, e il Governo federale.
Il Bundesrat svolge le proprie funzioni attraverso le commissioni, dal momento che queste ultime possono essere composte, come già anticipato, anche dall’apparato burocratico.
Sono quindi i funzionari burocratici, scelti per le loro competenze in ordine ai progetti di legge in discussione, a rappresentare durante i lavori delle commissioni i membri degli esecutivi e a predisporre raccomandazioni relative alla posizione che questi ultimi dovranno tenere nella votazione finale 191
dell’assemblea plenaria.
Questa è una conseguenza diretta del fatto che i membri del
Bundesrat sono prima di tutto componenti del governo dei propri Länder e quindi non possono partecipare in maniera piena alle loro
attribuzioni di consiglieri, dovendosi impegnare in prima linea a livello regionale.
Importante a tal proposito è la Commissione, bicamerale, di Intermediazione, che svolge un ruolo conciliatore tra la Camera elettiva e il Consiglio federale nell’ambito dell’esercizio della funzione legislativa, e i cui membri, per metà del Bundesrat, non sono soggetti al potere di istruzione.
Y. Hegele, Multidimensional Interests in Horizontal Intergovernmental
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Coordination: The Case of the German Bundesrat, in The journal of federalism, n. 2, 2017, pp. 244-268.