contesto europeo: la Costituzione francese del
1814 e lo Statuto albertino
Dopo la fine dell’Impero napoleonico, il Senato francese stila il 6 aprile del 1814 una Costituzione senatoriale, che prevede all’art. 6, in conformità al modello inglese, una Camera alta aristocratica composta da un massimo di 200 membri ereditari e 88
nominati dal re, oltre che dai principi della famiglia reale e i principi di sangue in qualità di senatori di diritto ai sensi dell’art. 7.
Come previsto dall’art. 5, alla formazione delle leggi concorrono il Re, il Senato e il Corpo legislativo; in particolare, occorre sottolineare un bicameralismo paritario zoppo — come 89
nel sistema britannico — relativamente ai progetti di legge in materia finanziaria, la cui iniziativa legislativa spetta esclusivamente alla prima Camera.
In virtù del principio no taxation without representation, anche l’art. 15 della Costituzione del 1814 prevede la necessità di un preventivo consenso parlamentare per stabilire o percepire una qualsiasi imposta.
Inoltre, per espressa previsione dell’art. 13, spetta esclusivamente al Senato giudicare un parlamentare accusato.
La proposta senatoriale trova terreno fertile e infatti Luigi XVIII il 4 giugno del 1814 concede la Charte Constitutionelle, che
L’art. 3 della Costituzione infatti sancisce che <<la nobiltà antica riprende i
88
suoi titoli: la nuova conserva i suoi ereditariamente>>.
Costituzione Senatoriale 6 aprile 1814, art. 5 <<I progetti di legge possono
89
al suo interno contiene un capo intitolato <<De la Chambre des
Pairs>>, in onore alla tradizione inglese, che riprende
essenzialmente i punti della Charte di Aprile, salvo alcune differenze: viene previsto un numero illimitato — e non più determinato — di senatori all’art. 27, viene attribuito alla seconda Camera il compito di giudicare i crimini, definiti per legge, di alto tradimento e di attentato allo Stato (art. 33) e infine non viene più previsto che le proposte di legge in materia di imposte debbano trovare origine nella sola Camera dei deputati . 90
La Carta francese del 1814 a sua volta influenza il bicameralismo dello Statuto albertino emanato nel 1848 , il cui 91
Senato è composto da membri di età superiore ai quaranta anni nominati dal re , senza limite di numero, a vita (come i Life Peers) 92
tra le 21 categorie elencate nello Statuto stesso all’art. 33.
Queste categorie vanno oltre le prerogative aristocratiche che caratterizzano i Pari ereditari della House of Lords, ma, riecheggiando i Lords Spiritual, comprendono gli Arcivescovi e i Vescovi dello Stato, oltre che ex deputati, Magistrati o chi con <<servizi e meriti eminenti avranno illustrato la Patria>>.
Inoltre, la ventunesima categoria prevede singolarmente e in aggiunta rispetto alle altre un requisito censuale: <<le persone che
V. Sellin, European Monarchies from 1814 to 1906, Monaco, De Gruyter
90
Oldenbourg, 2014, pp. 22 ss.
E. Crosa, La concessione dello Statuto. Carlo Alberto e il ministro Borelli
91
<< redattore >> dello Statuto (con lettere inedite di Carlo Alberto), Torino, Ist. Giuridico della R. Università, 1936, p. 68.
Al cui atto di nomina partecipa anche il Governo, che ha il potere di indicare
92
da tre anni pagano tremila lire d’imposizione diretta in ragione dei loro beni o della loro industria>> . 93
Come in Inghilterra non vi è la previsione di un numero massimo di senatori e questa lacuna si rende complice della pratica delle ‘infornate’: all’occorrenza vengono nominati nuovi senatori — dai 58 senatori del 1848 si passa ai 464 nel 1892 — scelti dal 94
governo, per alterare le maggioranze in parlamento, il cui scioglimento anticipato diventerà prerogativa dell’esecutivo e per questo dipendente, soprattutto per quanto riguarda i senatori, da esso; Da qui il Senato diventa oggetto di dibattito in senso riformatore.
Alla stregua della House of Lords, il Senato ha anche funzioni giurisdizionali, infatti ai sensi dell’art. 36 si costituisce in Alta corte di giustizia per giudicare i crimini di alto tradimento e di attentato alla sicurezza dello Stato, oltre che i Ministri accusati dalla Camera dei Deputati.
Gli artt. 57 e 58 dello Statuto albertino affrontano il tema delle petizioni, che non possono essere presentate personalmente, ma solo inviate da chiunque sia maggiorenne alle Camere, le quali, in un secondo momento, le faranno esaminare da una Giunta . 95
In ultimo luogo, un breve accenno ai diritti dei parlamentari.
Art. 33 dello Statuto albertino.
93
S. Bonfiglio, Il Senato in Italia. Riforma del bicameralismo e modelli di
94
rappresentanza, Bari, Editori Laterza, 2006, pp. 12 ss.
Se la relazione della Giunta riterrà meritevole di considerazione la petizione,
95
questa sarà inviata o al Ministro competenze o <<depositata negli uffizii per gli opportuni riguardi>> (art. 57 Statuto albertino)
In Inghilterra, dopo una lunga battaglia, Enrico VII aveva riconosciuto il diritto per ogni membro del parlamento (Lord, Cavaliere, Borghese) di esprimere liberamente il proprio pensiero 96
durante la sessione parlamentare, vietando l’arresto o la detenzione dei deputati o senatori se non per tradimento, assassinio o attentato alla pace.
Erede di questa conquista è l’art. 51 dello Statuto albertino, il quale stabilisce che <<i Senatori e i Deputati non sono sindacabili per ragione delle opinioni da loro espresse e dei voti dati nelle Camere>>.
Al fine di un’effettiva libertà di pensiero i Comuni avevano chiesto nel 1401
96
la segretezza del dibattito; questo diritto è sancito anche dall’art. 52 dello Statuto albertino che dopo aver specificato che le sedute delle camere sono pubbliche, aggiunge la possibilità di deliberazioni in segreto su domanda scritta di 10 membri.
CAPITOLO II
IL MODELLO STATUNITENSE
SOMMARIO: 1. Un prototipo al di fuori delle esperienze precedenti. — 2. La circolazione del modello statunitense in altri ordinamenti federali: Australia, Svizzera e America latina. — 2.1. Australia. — 2.2. Svizzera. — 2.3. America latina. — 2.3.1. Messico. — 2.3.2. Argentina. — 2.3.3. Brasile. — 3. L’influenza del Senato statunitense in Europa: brevi cenni alla seconda Camera belga e spagnola.
1. Un prototipo al di fuori delle esperienze
precedenti
L’originalità del modello statunitense, così come delineato nella Costituzione degli Stati Uniti d’America del 1787, rispetto a quello della ex madre patria, è costituita dalla ragione — al di fuori di qualsiasi esperienza precedente — che sorregge la scelta stessa del bicameralismo parlamentare.
L’approvazione della Costituzione del 1787 rappresenta, per gli Stati dell’America del Nord, la volontà di sopperire all’instabilità e all’inadeguatezza delle strutture politiche e governative di cui essi si sono dotati provvisoriamente a seguito della Dichiarazione d’Indipendenza (4 luglio 1776) . 97
Le tredici Colonie inglesi del Nord America — dopo aver subito da parte del Parlamento inglese, intento a risanare le finanze
G. Abbattista, La rivoluzione americana, Bari, Editori Laterza, 2009, pp. 65
97
dello Stato disastrate dalla guerra dei sette anni, provvedimenti iniqui in materia di tassazione (tra cui lo Sugar Act del 1764 e lo
Stamp Act del 1765) — si rendono indipendenti e approvano gli
Articoli della Confederazione nel 1777.
Tale ordinamento costituzionale, però, non essendo in grado di rispondere ai problemi e alle esigenze degli Stati, necessita di integrazione.
In ragione di ciò viene convocata a Filadelfia una Convenzione, i cui lavori, dopo un lungo confronto tra le molte forze contrapposte, portano all’approvazione nel 1787 della Costituzione americana, che delinea in maniera molto chiara la forma di stato e di governo della nuova federazione, i cui poteri si relazionano tra loro sulla base di un sistema di checks and
balances . 98
Nel Federalist n. 51, Madison, affrontando il principio della separazione dei poteri, riporta le argomentazioni a sostegno dell’esistenza di una seconda Camera, la quale a suo avviso deve essere eletta con modalità diverse rispetto alla prima Camera, in modo tale che siano rappresentati all’interno del Congresso gli interessi sia generali che particolari del popolo . 99
Il Parlamento, nella sua diramazione secondaria, rappresenta non le classi sociali, ma le entità statali della Federazione e ciò in virtù di due ragioni.
R. Bin, G. Pitruzzella, Diritto costituzionale, Torino, G. Giappichelli, 2017,
98
pp. 40 ss.
A. Hamilton, J. Jay, J. Madison, The Federalist Papers, Auckland, The
99
In primo luogo i padri costituenti scelgono il bicameralismo per permettere agli Stati membri di esercitare un controllo sulle leggi approvate dalla Camera bassa e rispetto ad essa dare un contributo che abbia origine da un’ottica differente: un’ottica che prenda avvio dagli interessi e dalle esigenze particolari degli Stati della federazione . 100
In secondo luogo, la composizione del Senato riflette una realtà storica improntata, non sull’aristocrazia e sulla divisione per classi sociali, ma sulla democrazia (senza dimenticare, però, la forte discriminazione razziale).
Proprio l’assenza di una classe aristocratica negli Stati 101
Uniti anima il dibattito relativo alla composizione della seconda Camera e porta alla conseguente lotta ostruzionistica in sede costituente riguardo a cosa sarebbe dovuto essere il Senato.
Durante la Convenzione costituzionale si assiste in particolar modo a un punto di rottura tra gli Stati di più piccole dimensioni e quelli con popolazione maggiore, le cui posizioni si riflettono rispettivamente nel New Jersey Plan di William Paterson e nel
Virginia Plan di Edmund Randolph . 102
Gli Stati non riescono a trovare un accordo in punto di rappresentanza in Parlamento: quelli più popolosi ritengono che essa debba essere proporzionale alla popolazione, mentre quelli
Come erge anche dal Federalist Paper n. 62.
100
L’art. II, sez. 9, IIX comma, della Costituzione degli Stati Uniti stabilisce
101
che nessun titolo di nobiltà sarà concesso dagli Stati Uniti.
B. McClanahan, The Politically Incorrect Guide to the Founding Fathers,
102
meno popolosi affermano che ciascuno Stato debba essere rappresentato alla luce del principio di uguaglianza.
Il conflitto di interessi che spinge i piccoli e i grandi Stati verso soluzioni diametralmente opposte si basa su priorità economiche differenti; priorità che ciascuno Stato vuole proteggere attraverso un’adeguata rappresentanza in Congresso, in modo tale che siano tenute in considerazione le proprie esigenze nel corso del procedimento legislativo . 103
A risolvere tale impasse è Roger Sherman, delegato dello stato del Connecticut, che suggerisce un compromesso e crea una fusione tra il New Jersey Plan e il Virginia Plan: tale compromesso passerà alla storia come <<the Great Compromise>>, o anche
Connecticut Compromise . 104
Il Great Compromise, adottato il 16 luglio 1787 con lo scarto di un solo voto, tiene conto delle richieste e degli interessi sia degli stati più popolosi sia di quelli meno popolosi: mentre la prima camera rappresenta proporzionalmente la popolazione in favore degli stati più grandi, il Senato assicura una rappresentanza egualitaria per ogni entità territoriale, a prescindere dalle dimensioni demografiche, prevedendo, a favore di quelli più piccoli, che tutti gli stati (attualmente cinquanta e a cui corrispondono cinquanta collegi elettorali) eleggano 2 senatori . 105
K.L. Hill, An Essential Guide to American Politics and the American
103
Political System, Bloomington, Authorhouse, 2012, pp. 19 ss.
A. Malaspina, A Primary Source History of the Colony of Connecticut, New
104
York, The Rosen Publishing Group, 2006, pp. 48 ss.
D.B. Robertson, The Original Compromise: What the Constitution’s
105
Framers Were Really Thinking, Oxford, Oxford University Press, 2013, pp. 102 ss.
Già da ora è opportuno precisare che la parità nel numero di senatori chiamati a rappresentare ogni Stato della federazione costituisce un limite alla revisione costituzionale.
Tale condizionamento è sancito all’art. V della Costituzione degli Stati Uniti d’America, norma che nella sua ultima parte dispone che <<no State>>, senza il suo consenso, possa essere privato <<of it’s equal suffrage in the Senate>> e ciò in virtù del diritto di ciascuno Stato ad essere rappresentato da un numero di senatori pari a quello degli altri.
Si ottiene così una seconda Camera composta da cento membri e presieduta dal Vicepresidente degli Stati Uniti , a cui la 106
Costituzione conferisce il ruolo per evitare che uno stato abbia 107
un’ingiustificata preminenza . 108
Il mandato senatoriale ha una durata di sei anni, ma i senatori non vengono eletti tutti contemporaneamente, essendo previsto che ogni due anni vi sia un rinnovo parziale di un terzo della Camera alta e che ogni stato elegga i propri senatori in momenti diversi.
Ai sensi dell’art. II, sez. 5, <<ciascuna Camera sarà giudice di elezioni, voti e requisiti dei propri membri>>, per cui, se il Senato ritiene che le elezioni dei senatori siano avvenute secondo un procedimento illegittimo, ha il diritto di rifiutare la nomina.
Il cui ruolo è per lo più cerimoniale, potendo votare solo in caso di parità di
106
voti (art. II, sez. 3, IV comma, Cost. USA).
Ma il Senato sceglierà anche un Presidente pro tempore, per il caso in cui il
107
Vice Presidente manchi o eserciti l’ufficio di Presidente degli Stati Uniti ( art. II, sez. 3, V comma, Cost. USA).
P. Biscaretti di Ruffìa, Introduzione al diritto costituzionale comparato: le
108
“forme di stato” e le “forme di governo”. Le Costituzioni moderne, cit., pp. 121 ss.
Inoltre, la norma continua stabilendo che <<ciascuna Camera può determinare le regole per i propri lavori, punire i suoi membri per comportamenti scorretti e, con la maggioranza dei due terzi, espellere uno dei suoi membri>>.
I due senatori <<from each State>> in origine sono scelti dall’assemblea legislativa di ogni stato , ma, al fine di rendere 109 110
la Camera alta più democratica, il XVII emendamento introdurrà le elezioni dirette , prevedendo che i membri del Senato siano 111
<<elected by the people>>.
Questa innovazione renderà la seconda Camera responsabile solo nei confronti dei cittadini e per questo i voti, per teste e non per stato , dei suoi membri non saranno più vincolati dagli Stati, 112
perdendo così il carattere originario di freno agli impulsi democratici.
In conseguenza del fatto che per essere eletti senatori il dettato costituzionale richieda di aver raggiunto i trenta anni di età — oltre alla cittadinanza statunitense da almeno nove anni e la residenza nello stato in cui ci si candidi — e non i venticinque come nella Camera bassa, si può presumere l’intenzione dei Padri
Prima del 1913, l’art. II, sez. 3, recitava <<Two Senators from each State,
109
chosen by the legislature thereof for six years>>.
I singoli stati membri della Federazione hanno adottato Costituzioni che
110
prevedono un Congresso bicamerale, salvo il Nebraska.
Vi sono le elezioni primarie in cui sono scelti i più eletti dai due maggiori
111
partiti politici e poi le elezioni generali.
Art. III, sez. 3, I comma, Cost. USA, <<[…] each Senator shall have one
112
costituenti di creare un organo i cui membri siano dotati di una conoscenza pratica della politica e degli affari pubblici.
Dunque, il dettato costituzionale allude implicitamente a un Senato composto da uomini illustri, oltre che preparati, e in quanto tali capaci di proteggere lo stato — esprimendo in questo specifico contesto una Camera di riflessione che sarà tipica del modello francese del 1795 — dalla tirannia e da derive autoritarie della prima Camera . 113
Al fine di evitare tale conseguenza, la Costituzione prevede per i rappresentanti della Camera bassa mandati legislativi più brevi rispetto a quelli della Camera alta: i deputati vengono infatti eletti ogni due anni . 114
Per James Madison, però, il Senato, più che il freno a una prima Camera democratica, rappresenta, in virtù della sua composizione ristretta rispetto al numero elevato della Camera bassa, un argine di carattere selettivo . 115
Il Senato, grazie alla sua più matura composizione, è quindi sia il luogo in cui i progetti di legge ‘più caldi’, approvati dalla
House of Representatives, possono ‘raffreddarsi’, sia quello in cui
V. Mondello, Il mandato parlamentare nelle costituzioni degli Stati
113
dell’Unione e degli Stati Uniti (1776-1789), in Amministrare, Fascicolo 1, supplemento 2016, pp. 173-212.
Thomas Jefferson è sostenitore proprio dei mandati legislativi brevi.
114
D. Wirls, S. Wirls, The invention of the United State Senate, Baltimora, The
115
trovano bilanciamento i poteri della prima Camera e del Presidente . 116
Questa vocazione mitigatrice — che emerge anche nei
Federalist Papers al n. 51 — getta luce sui principi che muovono
l’agire del Senato in chiave garantista e che rispondono all’esigenza di reciproco controllo nutrita dal principio di separazione dei poteri.
Oltre al fatto di non essere né ereditario né permanente, il Senato americano, a differenza della maggioranza dei legislatori bicamerali, non ha un ruolo simbolico né una limitazione di poteri nei confronti della prima Camera.
Ai sensi dell’art. I, sez. 1, della Costituzione americana, alla funzione legislativa partecipano in modo paritario i due rami 117 118
del Congresso : il Senate e la House of Representatives. 119
Entrambe le camere, alla luce sia del XVII emendamento (di cui si è trattato precedentemente) sia del XIX emendamento (che nel 1919 introduce il suffragio femminile), sono elette a suffragio universale diretto, rappresentando in egual modo la popolazione . 120
J.W. Leckrone, The United States Senate, in J. Luther, P. Passaglia, R.
116
Tarchia (a cura di), A World of Second Chambers: Handbook for Constitutional Studies on Bicameralisn, cit., pp. 97-150.
I disegni di lege che devono essere esaminati sono organizzati in base a un
117
Calender of Business.
Tutta la legislazione sottoposta al presidente deve passare da entrambe le
118
Camere.
Entrambi i rami del Parlamento devono approvare il medesimo testo perché
119
un progetto diventi legge; inoltre sono le commissioni permanenti, in cui si articola l’attività parlamentare del Senato, ad occuparsi del procedimento legislativo.
F. Marcelli, R. Tutinelli, le Camere alte in Europa e negli Stati Uniti,
120
La Costituzione, all’art. I, sez. 8, riconosce come prerogativa del Congresso il potere di fissare e riscuotere le tasse, ma limita, all’art. I, sez. 7, I comma, l’iniziativa legislativa del Senato in riferimento alle leggi in materia d’imposta.
Dunque, i progetti di legge in ambito finanziario, e solo questi, devono trovare origine nella Camera bassa e il Senato può solo approvarli o emendarli.
Qualora in ordine all’approvazione di una legge emerga un contrasto tra le due Camere, il compito di conciliare e risolvere lo stallo spetta a un Commitee of Conference.
Con la House of Representatives, il Senate condivide il potere di controllare e investigare sull’operato dell’Esecutivo.
La seconda Camera, però, ha prerogative ulteriori ed esclusive rispetto alla prima: ai sensi dell’art. II Cost., ha il potere di confermare le nomine presidenziali delle più alte cariche del potere giudiziario ed esecutivo, oltre a quello di ratificare i trattati conclusi dal Presidente.
L’art. I, sez. VII, Cost. prevede il riconoscimento di particolari guarentigie per i membri del Congresso durante le sedute assembleari : non possono essere arrestati <<durante la sessione 121
delle rispettive Camere>> (eccetto nei casi di tradimento, reati penali e violazione dell’ordine pubblico) e non si può chiedere loro di riferire alcun argomento relativo ai dibattiti affrontati nelle rispettive Camere.
Anche la Costituzione argentina riconosce tale tutela ai propri senatori,
121
affermando all’art. 68 che <<Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador>>.
Il ruolo giocato dalle due articolazioni parlamentari nel procedimento di impeachment nei confronti dei funzionari civili statali (finanche del Presidente degli Stati Uniti) si disloca in due diversi momenti: la Camera bassa mette in stato di accusa, mentre il Senato — presieduto dal Presidente della Corte Suprema, se si tratta di giudicare il Presidente — ha il compito di esplicare funzioni giurisdizionali e di emettere un verdetto a maggioranza dei due terzi.
Nella distribuzione delle Competenze legislative e amministrative tra la Federazione e gli Stati, l’art. I, sez. 8, Cost. stabilisce espressamente l’ampia latitudine delle materie che sono attribuite al Congresso federale , mentre, ai sensi del X 122
emendamento, agli Stati spettano le materia residue.