4. Proposte di un senato corporativo in Italia: il ruolo della Democrazia
2.3. Il Senato della Repubblica italiana
2.3.1. Il dibattito in Assemblea costituente
Con il referendum del 2 giugno 1946, indetto — in ossequio del decreto legge luogotenenziale n. 151 del 1944 — dopo l’uscita dal regime autoritario e la liberazione della Nazione, il popolo italiano sceglie di modificare la forma di stato da monarchica a repubblicana ed elegge i cinquecentoquindici membri dell’Assemblea costituente . 305
Quest’ultima ha il compito di redigere un nuovo testo costituzionale, che, dopo essere stato approvato con soli sessantadue voti contrari, verrà promulgato nel dicembre 1947.
La Costituzione italiana prevede un Parlamento bicamerale, composto dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica, formati rispettivamente da seicentotrenta e trecentoquindici componenti(oltre agli ex presidenti della Repubblica e i cinque membri nominati dal Presidente della Repubblica).
L’opportunità di delineare un Parlamento composto da due assemblee viene discussa ancora prima che in Assemblea costituente, in una delle tre Commissioni create dal Ministero per la Costituente — istituito con decreto luogotenenziale n. 435 del 1945
P. Biscaretti di Ruffìa, Introduzione al diritto costituzionale comparato: le
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“forme di Stato” e le “forme di Governo”. Le Costituzioni moderne, cit., pp. 220 ss.
al fine di predisporre i lavori di quest’ultima —, la quale mostra chiaramente il favore verso la previsione di una seconda Camera . 306
Difatti solo il Partito comunista abbraccia inizialmente, segnando una posizione minoritaria, l’idea monocamerale, per poi cedere sul punto e farsi portavoce dell’esigenza di una Camera alta eletta direttamente dal popolo e avente la funzione di garante della Costituzione . 307
Proprio in relazione alla composizione, e prima ancora alla funzione, della seconda Camera, si anima il dibattito in seno alla Costituente.
La sottocommissione autonomie locali della Commissione Forti (1945) svolge un’inchiesta dalla quale emerge l’esigenza di creare un Senato delle regioni, in cui, differentemente dal modello statunitense, le autonomie locali non siano rappresentate in maniera paritaria all’interno di tale Camera, in chiaro segno di chiusura rispetto alla forma di Stato federale, al fine di evitare fratture e squilibri sul territorio nazionale . 308
Nel corso dei lavori della Costituente, si scontrano posizioni distinte, ciascuna delle quali prevede un collegamento del Senato quando con le autonomie territoriali, quando con gli interessi di
A. Mastropaolo, L’enigma presidenziale. Rappresentanza politica e capo
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dello Stato dalla monarchia alla repubblica, Torino, G. Giappichelli, 2017, p. 183.
E. Rotelli, L’avvento della Regione in Italia. Dalla caduta del regime
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fascista alla Costituente repubblicana (1943-1947), Milano, Giuffré, 1967, pp. 325 ss.
A. Macchiavello, Il problema del Bicameralismo e le origini del Senato. Il
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categoria e quando con esigenze più prettamente garantiste del sistema costituzionale . 309
In seno alla Costituente, quindi, non tutti i partiti appoggeranno una Camera che rappresenti le regioni e, tra quelli che lo faranno, non vi sarà un’univocità di vedute in merito al collegamento tra gli enti territoriali e il Senato . 310
La seconda Sottocommissione dell’Assemblea Costituente propone, senza successo, il compromesso di una seconda Camera eletta per un terzo da consiglieri regionali e per due terzi a suffragio universale e diretto (ordine del giorno Perassi), circoscrivendo in questo modo la connessione con gli enti territoriali . 311
Già nelle sedute della Commissione dei 75 emerge, infatti, la difficoltà nel coordinare la pluralità di visioni in ordine agli interessi che il Senato debba tutelare e alla ratio che sorregga la sua esistenza.
Gli unici punti di contatto, all’interno di tale molteplicità di vedute, attengono all’esigenza di creare una distinzione tra i due rami del Parlamento, evitando così che un’assemblea sia il duplicato dell’altra, e di fare della seconda Camera l’occasione per una migliore qualità del prodotto legislativo . 312
S. Mattarella, Il bicameralismo, in Rivista trimestrale di diritto pubblico,
309
1983, pp. 1162 ss.
P. Aimo, Bicameralismo e regioni. La Camera delle autonomie: nascita e
310
tramonto di un’idea. La genesi del Senato alla Costituente, Milano, Edizioni di Comunità, 1977, p. 79 ss.
F. Rescigno, Disfunzioni e proposte di riforma del bicameralismo italiano:
311
la camera delle Regioni, Milano, Giuffré, 1995, pp. 87 ss.
S. Bonfiglio, Il Senato in Italia: riforma del bicameralismo e modelli di
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In realtà nella Seconda Commissione, ancora prima di prendere una posizione sulla composizione, si decide in merito alle attribuzioni relative alle due Assemblee e l’ordine del giorno Leone opta per la parità funzionale delle due Camere: da ciò si comprende che il Senato dovrà distinguersi dalla prima Camera in merito, non tanto alle sue funzioni, quanto alla sua struttura . 313
La Democrazia cristiana, rendendosi portavoce del corporativismo cattolico, porta avanti l’idea di una rappresentanza degli interessi sociali ed economici all’interno Camera alta.
Il Senato corporativo supera, però, tale tradizione cattolica con la proposta di Mortati, che crea una connessione tra gli interessi di categorie e gli enti locali: le organizzazioni professionali ed economiche devono essere elette su base regionale, in modo tale da rappresentare lo Stato . 314
Non si giungerà comunque all’approvazione di una Camera corporativa sia per la sua vicinanza evocativa alla Camera dei fasci e delle corporazioni e all’esperienza dittatoriale appena conclusasi, sia per il rischio di creare con essa una frattura all’interno della società e finire, non tanto con la composizione dei conflitti tra i diversi interessi professionali di una società pluralista, quanto con la creazione di una società classista come nel passato . 315
M. Cecchetti, Il bicameralismo in Italia: un nodo (ancora) in attesa di
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soluzione, in AA. VV., Autonomie territoriali, riforma del bicameralismo e raccordi intergovernativi: Italia e Spagna a confronto, Napoli, Editoriale scientifica, 2018, pp. 157-174.
F. Bruno, I giuristi alla Costituente: l’opera di Costantino Mortati, in U. De
314
Sierva, Scelte della Costituzione e cultura giuridica, Bologna, Il Mulino, 1980, pp. 107 ss.
L. Elia, Il dibattito sul bicameralismo, in Nuova Antologia, 1990, pp, 68-88
A seguito di ampie discussioni tra i Padri costituenti e il richiamo ai vari modelli di seconde Camere esistenti nel panorama istituzionale mondiale, la Costituzione delinea un Senato che non rispecchia nessuna posizione in particolare tra quelle manifestate in seno alla Costituente . 316
L’art. 57 Cost. stabilisce che il Senato sia eletto a base regionale, ma tale espressione rimane incompiuta si limita a configurare la regione quale mera circoscrizione elettorale, non portando alla creazione della Camera delle Regioni di cui si era discusso in Assemblea costituente.
Sicuramente la seconda Camera italiana abbandona nel 1947 sia la veste assunta durante lo Statuto albertino sia la relazione con il modello inglese, mantenendo di questi un solo retaggio storico: la nomina regia dei senatori viene reinterpretata in chiave moderna e si prevede, dunque, la possibilità per il Presidente della Repubblica di nominare cinque senatori a vita.
Per il resto, la Costituzione disegna un bicameralismo perfetto, in cui le due Camere riflettono gli stessi poteri e nella sostanza anche la medesima composizione, in quanto non vi è una corrispondenza effettiva tra il Senato e il decentramento territoriale . 317
La seconda Camera assume dunque la funzione di contrappeso rispetto al primo ramo del Parlamento, ponderando e ritardando le decisioni di quest’ultimo anche al fine di evitare, in
L. Paladin, Tipologia e fondamenti giustificativi del bicameralismo. Il caso
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italiano, in Quaderni Costituzionali, 1984, pp. 219-241.
M. Giannini, Senato e Camera: un giuoco di specchi, in Mondo operaio,
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linea con il modello della Costituzione francese del 1795, la dittatura dell’assemblea unica.
Tutto ciò non è in linea con l’evolversi degli ordinamenti e la previsione in Costituzione di adeguati strumenti — come la Corte Costituzionale e il Presidente della Repubblica — per contenere le derive democratiche, tali da rendere superflua e ripetitiva l’ulteriore funzione garantista del Senato.