4. Proposte di un senato corporativo in Italia: il ruolo della Democrazia
2.1. Dalla III alla V Repubblica francese
Repubblica italiana. — 2.3.1. Il dibattito in Assemblea costituente. — 2.3.2. Un lungo percorso di proposte di riforma rimaste incompiute — 2.4. Il Senado spagnolo del 1979.
2.1. Dalla III alla V Repubblica francese
Nel 1875 la III Repubblica dava vita a una seconda Camera che conservava il ruolo di Camera di riflessione, proprio del modello francese del 1795, ma che allo stesso tempo non si limitava ad essere il luogo in cui i progetti di legge potevano raffreddarsi dopo essere stati discussi con fervore politico e approvati dalla prima Camera.
Le leggi costituzionali approvate nel 1875 erano in realtà tre ed era la legge del 24 febbraio a disciplinare il Senato come una Camera con uguali poteri legislativi rispetto al primo ramo del Parlamento, con l’unica eccezione in relazione alla priorità
riconosciuta alla Camera bassa nell’ambito dei progetti di leggi finanziari . 274
Inoltre, la seconda Camera, eletta in parte (225 membri) da collegi elettorali dipartimentali per nove anni e in parte nominata a vita dall’Assemblea costituente del 1871 (74 membri), era legata 275
a una rapporto di fiducia con i ministri, esattamente come la prima Camera . 276
La ragione del legame tra il Governo e il secondo ramo del Parlamento risiedeva nel ruolo di mediatore politico svolto dal Senato nei rapporti tra esso e la prima Camera.
Inoltre, i 225 senatori erano eletti dalle comunità locali (così come si vedrà anche nella IV e nella V Repubblica francese), senza per questo che la seconda Camera si facesse portatrice di istanze proprie di una Camera territoriale.
Il Senato della III Repubblica — creato sulle basi del modello francese del 1795 e coerente nei lineamenti essenziali ad esso — ha ispirato, in un contesto più democratico, le Camere alte del secondo dopoguerra, prime tra tutte quelle della IV e V
S. Ventura, Il Senato francese. Un contro-potere in un parlamentarismo
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razionalizzato, in Istituzioni del federalismo, n. 2, 2016, pp. 303-337.
Tale categoria di senatori, di carattere aristocratico (e frutto del
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compromesso tra monarchici e repubblicani), verrà abolita nel 1884.
T. Di Manno, The Sénat of the french republic, in J. Luther, P. Passaglia, R.
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Tarchi (a cura di), A World of Second Chambers: Handbook for Constitutional Studies on Bicameralism, cit., pp. 153-255
Repubblica francese, il Senato della Repubblica italiano e successivamente il Senado spagnolo del 1979 . 277
Ai sensi dell’art. 5 della Costituzione della IV Repubblica francese (e in combinato disposto con l’art. 6 Cost.), il Parlamento, disciplinato all’interno del Titolo II del dettato costituzionale, era composto da due Camere elette <<sur une base territoriale>>.
Si consideri, però, che mentre l’Assemblée nationale era eletta a suffragio universale diretto, il Conseil de la République era invece eletto, attraverso il suffragio universale indiretto, dalle collettività comunali e dipartimentali.
La Quatrième République (1946-1958) prevedeva una seconda Camera il cui nome, Consiglio della Repubblica, evocava il secondo ramo del Parlamento del 1795, ma che differentemente da quest’ultimo — e in linea con la Camera alta prevista nella III Repubblica — concorreva nell’iter legis con la Camera bassa.
Il procedimento legislativo, disciplinato all’art. 20 Cost., prevedeva comunque un potere limitato della seconda Camera, che quindi assolveva al ruolo di Camera di riflessione, rispetto alla prima, anche in virtù della maggiore legittimazione democratica di quest’ultima . 278
Il Conseil de la République esprimeva, infatti, il proprio parere entro due mesi dalla trasmissione, da parte dell’Assemblea nazionale, del progetto o della proposta di legge votata in prima lettura dalla Camera bassa.
M. Calamo Specchia, Il Senato in Belgio e Francia, in S. Bonfiglio,
277
Composizione e funzioni delle seconde Camere: un’analisi comparata, cit., pp. 56 ss.
P. Biscaretti di Ruffìa, Introduzione al diritto costituzionale comparato, cit.,
278
Qualora il parere del Consiglio della Repubblica non fosse stato espresso entro il termine prescritto o fosse conforme, la legge era promulgata nel testo votato dall'Assemblée nationale.
Se invece il parere non fosse stato conforme, la prima Camera esaminava il progetto di legge in seconda lettura e decideva in via definitiva sugli emendamenti proposti dal Consiglio della Repubblica, accettandoli o respingendoli in tutto o in parte.
In caso di rigetto totale o parziale degli emendamenti, la seconda lettura del disegno di legge doveva avvenire a maggioranza assoluta dei membri della Camera bassa, se il Consiglio della Repubblica avesse emesso il voto con la stessa maggioranza.
Tale iter legis venne, però, modificato nel 1954 con una legge di revisione costituzionale: il nuovo testo dell’art. 20 Cost. delineava un procedimento legislativo che ispirerò l’art. 45 della Costituzione della V Repubblica . 279
L’art. 20 della Costituzione del 1946, così come modificato nel 1954, prevedeva, infatti, che i disegni o le proposte di legge fossero esaminate successivamente da entrambe le Camere del Parlamento, che dovevano adottare lo stesso testo.
Il progetto di legge poteva essere esaminato in prima lettura anche dal Consiglio della Repubblica, oltre che dalla Camera bassa. Se, però, il disegno di legge era adottato in prima lettura dall'Assemblea nazionale, la Camera alta doveva esprimersi entro due mesi da quando gli era stato trasmesso il testo legislativo, e, qualora non avesse rispettato tale termine, la legge era promulgata nel testo adottato dalla prima Camera.
M. Baroli, D. Robert, Du Sénat au Sénat: le Conseil de la République
279
Qualora entrambi i rami del Parlamento non avessero raggiunto un accordo sul testo da approvare, l’esame proseguiva davanti a ciascuna delle due Camere per due letture successive.
Continuando il contrasto, passati cento giorni (o un mese se si trattava di disegni in materia finanziaria) dalla trasmissione del testo alla Camera alta per la seconda lettura, era comunque l'Assemblea nazionale a prendere una decisione definitiva, adottando o l'ultimo testo da essa votato o modificandolo mediante l’adozione <<d'un ou plusieurs amendements proposés à ce texte
par le Conseil de la République>>.
Nonostante il Consiglio della Repubblica non avesse più il solo ruolo di esprimere pareri e presentare emendamenti relativi al testo adottato dall’Assemblea Nazionale — e si consideri che la seconda Camera del 1795 non aveva neanche il potere di modificare i testi approvati dalla prima Camera — quest’ultima continuava ad avere una posizione di preminenza nel procedimento legislativo, oltre al fatto che il rapporto di fiducia con l’Esecutivo era in capo alla sola Camera bassa . 280
In seguito alle crisi istituzionali, causate dall’eccessivo potere del Parlamento rispetto a quello dell’Esecutivo, e alla crisi algerina, nel 1958 venne data vita a una nuova Costituzione da parte del Generale de Gaulle, al quale erano stati concessi i pieni poteri . 281
I punti essenziali di tale testo costituzionale sono riscontrabili già nel discorso di Bayeux tenuto da de Gaulle nel 1946, la cui
Presidenza della provincia di Roma (a cura di), Un Senato delle autonomie
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per l'Italia federale. Atti del Convegno (Roma, 20 febbraio 2003), Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2003, p. 234
T. Venezia, La Quinta Repubblica: una Monarchia repubblicana, in
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visione di uno Stato regionalizzato e di un Senato espressione delle categorie sociali, avrebbe raggiunto espressione massima, con forti ripercussioni sulle funzioni del Parlamento bicamerale, se il referendum del 1969 non avesse bocciato la riforma costituzionale. 282
Ai sensi dell’art. 24 Cost., il Parlamento è composto da due Camere: la Camera bassa prende il nome di Assemblée Nationale ed è eletta direttamente, mentre la Camera alta è chiamata Sénat ed è eletta indirettamente in modo da assicurare la rappresentanza delle collettività territoriali — come avviene a partire dalla III 283
Repubblica — e dei francesi residenti all’estero (dal 2008 rappresentati anche nella prima Camera ) . 284 285
Dunque, il Senato è eletto, attraverso un’elezione di secondo grado, da un collegio formato da centocinquanta-mila grandi elettori, di cui il novantacinque per cento è composto da consiglieri municipali, mentre la restante parte da consiglieri generali, regionali e da deputati. Si noti che questi ultimi non rispecchiano in
Le Mong Nguyen, La Constitution de la Cinquième République. Théorie et
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pratique de Charles De Gaulle à François Mitterrand, Parigi, STH, 1989, pp. 62 ss..
De Gaulle aveva invece ideato un Senato che rappresentasse sia le
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collettività territoriali che gli interessi socio-professionali.
Legge costituzionale n. 724/2008 del 23 luglio 2008 sulla modernisation
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des institutions de la Ve République.
R. Bastianelli, Struttura e forma di governo della “Quinta Repubblica”
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alcun modo il dettato costituzionale, che rimanda a una rappresentanza territoriale . 286
Con la legge organica n. 696 del 2003, la durata del mandato di senatore è stata ridotta da nove a sei anni (ma il Senato si rinnova della metà ogni tre anni), per allineare, sotto il punto di vista temporale, la carica dei membri della seconda Camera a quella dei rappresentanti delle collectivités territoriales . 287
Si consideri, però, che nonostante quanto appena affermato in relazione al ruolo del Senato come rappresentante delle istanze delle Comunità locali, l’art. 1 Cost. delinea la Repubblica francese come una Repubblica indivisibile.
Dunque, la Camera alta, indipendentemente dal modo in cui essa viene eletta, rappresenta la nazione, al pari della prima Camera, che, però, ha una legittimazione democratica maggiore e per questo avrà una prevalenza nell’iter legis.
Dunque l’art. 24, III comma, Cost. deve essere interpretato, anche alla luce della decisione del Conseil Constitutionnel n. 91-290 DC del 9 Maggio 1991, nel senso che la seconda Camera debba garantire una rappresentanza identitaria di ogni singola entità locale, senza che ciò vada a incidere sull’indivisibilità rappresentativa . 288
Si consideri inoltre che alle collettività territoriali (Regioni, Comuni, Dipartimenti, Collettività a statuto speciale e Collettività
F. Marcelli, R. Tutinelli, Le Camere alte in Europa e negli Stati Uniti,
286
Servizio studi del Senato della Repubblica, n. 54, 2013, pp. 49-62.
R. Biagi, La Costituzione francese tra continuità e innovazione, Torino, G.
287
Giappichelli, 2010, p. 69
A. Sajò, R. Uitz, The Constitution of Freedom: An Introduction to Legal
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d’Oltremare) è riconosciuta dal 2003 un’autonomia amministrativa, senza, però, che siano loro affidati poteri in ambito legislativo: si ha dunque solo un’organizzazione decentrata in uno Stato indivisibile in cui non vi sono più livelli istituzionali . 289
A tal proposito, si deve accennare al fatto che l’art. 89, IV comma, Cost., in materia di revisione costituzionale, dispone che tale procedura non possa essere iniziata o continuata quando sia violata <<l'intégrité du territoire >>.
Tale Camera alta non è quindi assimilabile in primo luogo né al modello statunitense, in relazione sia a quanto appena affermato sia al fatto che il Presidente della Repubblica francese ratifica i trattati internazionali ed effettua le nomine delle più alte cariche di stato senza l’intervento in alcuna fase della seconda Camera, né al
Bundesrat tedesco, in quanto l’art. 27 della Costituzione del 1958
vieta il vincolo di mandato imperativo nei confronti dei parlamentari.
Per quanto attiene il procedimento legislativo si noti che, differentemente dalla Costituzione del 1795, il potere di iniziativa spetta ad entrambi i rami del Parlamento (art. 39 Cost.), nonostante sia riconosciuta la priorità dell’una o dell’altra Camera in specifici ambiti.
Infatti, mentre l’Assemblea nazionale spetta la prima lettura in materia finanziaria (art. 39, II comma, Cost.), al Senato, dal 2003 e ai sensi dell’art. 39, ult. comma, Cost., è riservata la priorità
C.U. De Girolamo, Décentralisation francese alla prova della crisi: verso
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una riaffermazione del decentramento con lo sguardo alla tradizione centralisatrice?, in P. Vipiana (a cura di), Tendenze centripete e centrifughe negli ordinamenti statali dell’Europa in crisi, Torino, G. Giappichelli, 2014, pp. 122 ss.
d’esame per i progetti di legge che hanno ad oggetto l’organizzazione delle collettività territoriali.
Il procedimento di revisione costituzionale prevede, invece uguale partecipazione di entrambi i rami del Parlamento, in quanto l’art. 89 Cost, riconosce al primo comma la possibilità di iniziativa <<aux membres du Parlement>>, mentre al secondo comma prevede che in fase deliberativa sia il Senato che la prima Camera devono approvare lo stesso testo del progetto.
La potestà legislativa è prerogativa del Parlamento solo nelle materie espressamente indicate, in quanto il Titolo V della Costituzione del 1958, nel delineare i rapporti tra l’Esecutivo e le due Camere, prevede una riserva di regolamento per gli ambiti residuali, in modo tale da rafforzare la posizione del Governo . 290
Nel corso del procedimento legislativo i due rami del Parlamento devono approvare il medesimo testo in virtù di un bicameralismo perfetto, ma, dopo due letture, il Governo può attivare la procedura del c.d. dernier mot . 291
La navette tra le due Camere può essere dunque interrotta con la convocazione, da parte dell’Esecutivo, di una Commissione mista paritetica avente finalità conciliative.
Qualora anche in seno a quest’ultima non si giunga all’approvazione di un testo, dopo un’ulteriore lettura in ciascun ramo del Parlamento, il Governo può chiedere alla prima Camera di deliberare in maniera definitiva (art. 45, ult. comma, Cost.).
P. Ardant, Les insitutions de la Ve Republique, Paris, Hachette, 2005, pp.
290
101 ss.
A. Apostoli, M. Gorlani, S. Troilo (a cura di), La Costituzione in
291
movimento: La riforma costituzionale tra speranze e timori, Torino, G. Giappichelli, 2016, p. 154
Il Senato, però, si trova in una posizione recessiva rispetto all’Assemblea nazionale anche in relazione al vote bloqué di cui all’art. 44 Cost.
Attraverso tale istituto, il Governo consente alla sola prima Camera di votare, una sola volta — e sulla base di emendamenti approvati dall’Esecutivo — su un disegno legislativo di iniziativa governativa, in modo tale che il significato di quest’ultimo non possa essere alterato attraverso modifiche apportate dall’una o dall’altra Camera . 292
Inoltre, la sola Camera bassa è legata al Governo dal rapporto di fiducia, ai sensi dell’art. 49 Cost., e può essere sciolta dal Presidente della Repubblica senza che ciò comporti anche lo scioglimento anche del Senato.
La funzione giurisdizionale, differentemente dal modello statunitense, è condivisa da entrambe le Camere: in caso di altro tradimento, ai sensi dell’art. 68 Cost. (così come modificato con la legge costituzionale n. 238 del 2007), il Presidente della Repubblica può essere destituito, a maggioranza dei due terzi, dal Parlamento, costituito in Alta Corte di Giustizia (Haute Cour de Justice) . 293
A partire dal 2003, invece, i membri del Governo sono giudicati, per i reati compiuti nell’esercizio delle loro funzioni, dalla Corte di Giustizia della Repubblica (Cour de justice de la
République), formata, ai sensi dell’art. 68-2 Cost., non solo da una
E. Grosso, La Francia, in P. Carroza, A. Di Giovine, G.F. Ferrari (a cura di),
292
Diritto Costituzionale comparato, cit., pp. 108-148.
R. Biagi, La responsabilità penale del Presidente della Repubblica
293
francese: un problema di attualità, in Diritto pubblico comparato ed europeo, n. 3, 2002, pp. 1673 ss.
componente politica (sei senatori e sei deputati), ma anche da tre magistrati della Cour de cassation.