ordinamenti federali: Australia, Svizzera e
America latina
Mentre è evidente lo sviluppo nel corso del tempo dell’archetipo inglese all’interno della nazione da cui ha avuto genesi, il prototipo statunitense, se non per il XVII emendamento
Tra le quali materie vi è anche quella di regolare il commercio intestatale,
122
previsione questa che è stata letta in maniera estensiva permettendo un’intromissione dello Stato Centrale all’interno delle federazioni; Ciò in senso opposto a quanto invece accaduto in Canada come emerge da G. D’Ignazio, L’influenza del modello statunitense, in Amministrare, n. 1/2, 2002, pp. 10-21.
del 1913, che ha introdotto l’elezione diretta dei senatori, tende a rimanere uguale a sé stesso dal 1787 a oggi negli Stati Uniti.
Anche per questo motivo sarà interessante vedere lungo quali percorsi si sia incamminato al di fuori dei propri confini nativi e come esso sia stato recepito in ordinamenti federali con contesti sociali e storici diversi da quelli di origine.
2.1. Australia
L’Australia, i cui territori sono stati colonizzati per circa due secoli dalla Gran Bretagna, nasce come stato federale con il
Commonwealth of Australia, proclamato nel 1901 dal Parlamento
inglese, a cui fa seguito l’approvazione della Costituzione australiana.
Il Commonwealth of Australia Constitution Act 1900 prevede un parlamento bicamerale composto da due Camere che nel loro nome riecheggiano le istituzioni legislative degli Stati Uniti d’America: la House of Representatives e il Senate.
I due rami del Parlamento sono eletti dal corpo elettorale dei singoli Stati e ripropongono nella durata del loro mandato il modello statunitense: la Camera dei rappresentanti rimane in carica per tre anni, mentre il Senato sei anni, rinnovandosi, però, per la metà ogni tre anni . 123
Mentre la House of Representatives è composta da 150 membri, del Senate fanno parte attualmente 76 membri, di cui 12 eletti in ciascuno Stato (Victoria, Queensland, Nuovo Galles del
M. Comba, Gli Stati Uniti d’America, in P. Carrozza, A. Di Giovine, G.F.
123
Sud, Australia Meridionale, Australia Occidentale, Tasmania) e due rispettivamente nel Territorio (Northern Territory) e nel Distretto federale (Australian Capital Territory) . 124
Dunque, ciascuno dei sei Stati membri della Federazione è rappresentato da un numero uguale di senatori, così come avviene nel Senato statunitense.
Inoltre, si può osservare che il numero dei senatori è di circa la metà rispetto a quello dei deputati, ciò in virtù del combinato disposto dell’art. 7, III comma, Cap. I, Parte II, Cost., che consente al Parlamento di diminuire o accrescere il numero dei senatori — ma sempre in modo che ogni Stato sia rappresentato da un numero di membri uguale a quello degli altri Stati (numero che non può, però, essere inferiore a sei) — con l’art. 24, Cap. I, Parte III, Cost., che invece prevede che il numero dei deputati <<directly chosen by
the people of the Commonwealth>> debba essere il doppio di quello
dei rappresentanti del Senato.
Per quanto attiene al procedimento di revisione costituzionale si noti che in Australia, per modificare le disposizioni costituzionali relative alla Camera alta, è necessario un referendum che ottenga la maggioranza dei voti della nazione e la maggioranza in quattro dei sei stati . 125
R. Archer, From an aristocratic anachronism to a democratic dilemma: an
124
elected House of Lords and the lesson from Australia, in Commonwealth & Comparative Politics, n. 3, 2013, pp. 267–282.
B. Stone, The australian Senate: Strong Bicameralism Resurgent, in J.
125
Luther, P. Passaglia, R. Tarchi (a cura di), A World of Second Chambers: Handbook for Constitutional Studies on Bicameralism, cit., pp. 529 ss.
Inoltre, come negli Stati Uniti, il Parlamento ha un potere di controllo sull’operato dell’Esecutivo, ovvero svolge una funzione di
scrutiny attribuitagli implicitamente dall’art. 64 Cost . 126
Ai sensi di questo articolo, infatti, i ministri devono, entro tre mesi dalle elezioni generali, divenire membri della prima o della seconda Camera.
Il Senate australiano, così come previsto in Costituzione, nasce per esprimere le istanze territoriali, in assenza, come negli Stati Uniti, di una classe sociale aristocratica, ma finirà per rappresentare le logiche di partito, divenendo un duplicato della
House of Representatives . 127
Ciò in considerazione anche del fatto che le due Camere del Parlamento australiano condividono gli stessi poteri, delineando nella sostanza una bicameralismo paritario, eccezion fatta per i
money bills . 128
L’art. 53, (relativo ai poteri del Parlamento) del
Commonwealth of Australia Constitution Act 1900 — testo
costituzionale che dedica alla seconda Camera il Capitolo I, parte II, artt. 7-23 — prevede, infatti, in materia di disegni di legge finanziari, una limitazione al potere legislativo del Senato.
C. Saunders, Separation of legislative and executive power, in C. Saunders,
126
A. Stone (a cura di), The Oxford Handbook of the Australian Constitution, Oxford, Oxford University Press, 2018, pp. 628 ss.
N. Aroney, P. Gerangelos, S. Murray, J. Stellios: The Constitution of the
127
Commonwealth of Australia: History, principle and interpretation, Port Melbourne, Cambridge University Press, 2015, pp. 44 ss.
N. Aroney, The Constitution of a Federal Commonwealth: the Making and
128
Meaning of the Australian Constitution, New York, Cambridge University Press, 2008, pp. 237 ss.
La Camera alta non ha il potere di emanare o emendare disegni di legge relativi alle imposte e alla tassazione, dal momento che la Costituzione le riconosce solo la possibilità di rinviare tali progetti alla House of Rappresentatives e di chiedere di adottare determinate modifiche . 129
Tale condizionamento in materia finanziaria risente del patrimonio giuridico di tradizione inglese che l’Australia ha alle spalle: di fatto il testo costituzionale australiano non fa altro che ricalcare l’esperienza della ex madrepatria britannica, che, come si è detto affrontando il modello inglese, ha visto la seconda Camera perdere il potere di emendare i money bills nel 1678.
Non si deve dunque commettere l’errore di guardare con occhi contemporanei il frutto costituzionale australiano, che prende vita nel 1900, ovvero un’epoca storica in cui l’Inghilterra non ha ancora dato alla luce il Parliament Act 1911, con il quale si realizzerà il forte squilibrio dei poteri tra House of Commons e
House of Lords.
In conseguenza di questa osservazione si deve dunque inquadrare all’interno del modello inglese anche la previsione della parità dei poteri delle due Camere australiane, che in prima battuta sembrerebbe invece rimandare al prototipo elaborato nel 1787 dalle tredici ex-colonie del Nord America.
Inoltre, come precedentemente accennato, la seconda Camera non si premura tanto di realizzare gli interessi locali, puntando invece al soddisfacimento delle logiche partitiche e divenendo per
C. Bassu, Il Senato Federale Australiano: Una Seconda Camera non
129
Secondaria, in S. Bonfiglio (a cura di), Composizione e funzioni delle seconde Camere: un’analisi comparativa, cit., pp. 143 ss.
questa ragione un duplicato della House of Representatives: si muta la veste di Camera territoriale in Camera di riflessione.
Distaccandosi dal quadro costituzionale, il Senato australiano finisce dunque per assorbire in parte il modello francese del 1795: assume un ruolo di cassa di risonanza per quei progetti di legge che nascono nella Camera bassa e poi necessitano di essere testati, lontani dagli impulsi, sulla base di logiche sistemiche.
2.2. Svizzera
Il processo aggregativo degli Stati della Svizzera ha radici molto antiche: le prima alleanza, di carattere difensivo, di cui abbiamo notizia risale al 1291 e prende il nome di Patto di Grütli, un patto stipulato fra tre Comunità svizzere . 130
Nel corso dei secoli, la Svizzera si è caratterizzata per il suo essere intrinsecamente un’unione di più comunità, di cultura e lingue diverse, spinte ad aggregarsi per difendere la propria indipendenza, ma inabili e inadatte a costituire nel loro insieme uno Stato unitario.
Prima di configurarsi come Stato federale con la Costituzione del 1848, la Svizzera a partire dal 1815 è una confederazione di Stati sovrani, ciascuno dei quali è rappresentato da un proprio delegato all’interno della Dieta federale . 131
E.A. Ferioli, La Svizzera, in P. Carrozza, A. Di Giovine, G. Ferrari, Diritto
130
Costituzionale Comparato, cit., pp. 256-292.
E. Wheaton, Elementi di Diritto Internazionale, Napoli, Giuseppe
131
Attualmente i Cantoni sono 26 e sono elencati all’art. I della Costituzione del 2000, che ha sostituito quella del 1848 senza rivoluzionarne i principi fondamentali, la forma di stato o di governo, ma semplicemente modernizzandone e attualizzandone i contenuti . 132
Quelli che oggi chiamiamo Cantoni, fino al XVIII secolo sono indicati come <<Stati>> e proprio in virtù di questa tradizione la Camera che li rappresenta si chiama Consiglio degli Stati.
Oltre allo Ständerat, il Parlamento, o Assemblea federale (Bundesversammlung), è composto da una Camera bassa, ovvero il Consiglio nazionale (Nationalrat): il bicameralismo, previsto già nella Costituzione del 1848, si ispira direttamente al modello statunitense.
Il Consiglio nazionale rappresenta il popolo e i suoi duecento membri sono eletti a suffragio universale e diretto ogni quattro anni.
Anche il Consiglio degli Stati è eletto direttamente dal popolo, ma ciò non in virtù di una norma costituzionale, dal momento che l’art. 150, III comma, Cost. lascia che siano i singoli Cantoni a determinare la procedura dell’elezione . 133
Il fatto che il dettato costituzionale faccia riferimento alle <<elezioni>> ha portato ad escludere che siano gli esecutivi di
M.P. Viviani Schlein, La nuova Costituzione svizzera: una soluzione
132
originale, in A. Reposo (a cura di), La revisione della Costituzione federale svizzera, Torino, G. Giappichelli, 2000, pp. 7-13.
D.J. Elazar, Federal Systems of the World: A Handbook of federal,
133
Confederal and Autonomy Arrangements, Harlow, Longman Current Affairs, 1994, p. 248
ciascun Cantone a designare i propri rappresentanti, come invece avviene nel modello Bundesrat.
Si è invece interpretata la norma nel senso che essa consenta ai singoli Stati di scegliere tra l’elezione diretta o l’elezione dei senatori da parte dei Parlamenti di ciascun Cantone . 134
A tal proposito si noti che, ancora prima dell’entrata in vigore del XVII emendamento, i Cantoni della Svizzera intraprendono la strada delle elezioni dirette dei membri che devono rappresentarli nel Consiglio degli Stati . 135
Inoltre sono i Cantoni stessi a stabilire la durata della carica dei loro rappresentanti alla Camera alta: se in passato si assisteva a una maggiore discrasia del termine dell’ufficio da Stato in Stato, oggi c’è più omogeneità, rafforzata dal fatto che, ormai, quasi in tutti i Cantoni, il giorno dell’elezione coincide con quello in cui si elegge la Camera bassa . 136
In linea con il modello statunitense, e di conseguenza in esplicita contraddizione con il modello del Consiglio federale tedesco (che sicuramente dal punto di vista geografico rappresenterebbe un modello più vicino da seguire) l’art. 161, I comma, Cost. prevede il divieto di mandato imperativo: dunque i
F. Palermo, M. Nicolini, Il bicameralismo: pluralismo e limiti della
134
rappresentanza in prospettiva comparata: in ricordo di Giancarlo Doria, cit., pp. 135 ss.
Hans-Adam II del Liechtenstein, Lo Stato nel terzo millennio (Mercato
135
Diritto Libertà), Milano, IBL Libri, 2009 pp. 95 ss.
G. Biaggini, C. Sarrot, The Swiss Council of States (Ständerat / Conseil des
136
etats), in J. Luther, P. Passaglia, R. Tarchi (a cura di), A World of Second Chambers: Handbook for Constitutional Studies on Bicameralism, cit., pp. 723 ss.
membri della Camera alta non possono ricevere istruzioni dai Cantoni di provenienza.
I membri della seconda Camera sono quarantasei: ogni Cantone elegge due senatori, mentre i Cantoni speciali (chiamati in passato quasi Cantoni) ne eleggono soltanto uno . 137
La garanzia della rappresentanza paritaria nella Camera alta di ciascun Cantone — raggiunta in fase costituente grazie a un compromesso tra i Cantoni di più grandi dimensioni e quelli più piccoli — e il numero ristretto dei senatori eletti in ognuno di essi, ovvero due, rimanda proprio al modello statunitense . 138
Ai sensi delle norme in materia di revisione costituzionale, entrambe le camere devono partecipare in modo paritario a tale procedimento, oltre al fatto che poi le modifiche costituzionali devono essere ratificate obbligatoriamente dal Popolo e dai Cantoni . 139
Da ciò si può desumere che, essendo l’art. 150 della Costituzione, rubricato <<Composizione ed elezione del Consiglio degli Stati>>, a prevedere il numero di senatori che devono essere eletti nei Cantoni, per modificare la composizione del Senato è necessario il consenso anche del Cantone stesso.
B. Caravita, Lineamenti di Diritto Costituzionale Federale e Regionale,
137
Torino, G. Giappichelli, 2009, p. 45
M. Galizia (a cura di), Forme di Stato e Forme di Governo: Nuovi Studi sul
138
Pensiero di Costantino Mortati, Torino, G. Giappichelli, 2007, p. 1205.
N. Rodean, Iniziativa (legislativa) popolare: Profili di diritto costituzionale
139
Quest’ultima osservazione illustra ulteriormente la linea di continuità con il modello statunitense e in particolar modo con l’art. V della Costituzione del 1787.
L’art. 148, II comma, Cost. non solo dice che il Parlamento è composto da due Camere, ma precisa che esse <<sono dotate delle medesime competenze>>, affermazione questa a cui la Costituzione dà un contenuto concreto negli articoli successivi: tra le altre funzioni, le due Camere esercitano la vigilanza sul Consiglio federale, sull’amministrazione generale e sui Tribunali.
Dunque la Svizzera è caratterizzata da un bicameralismo perfetto , con una seconda Camera che ha affermato sempre di più 140
il suo potere, finendo per costituire una Camera di riflessione incline alla funzione delle Camere alte del modello francese del 1795.
Ai sensi dell’art. 156 Cost., le decisioni del parlamento federale richiedono l’approvazione di entrambe le Camere: sia la Camera alta che quella bassa devono votare la legge in un testo identico, per cui si assiste a una navette parlamentare fino al raggiungimento di tale scopo . 141
Nonostante sia il Parlamento ad eleggere il governo federale, in linea con il principio di separazione dei poteri di matrice
L. Anselmi, F. Donato, L. Giovanelli, A. Pavan, M. Zuccardi Merli, I
140
principi contabili internazionali per le amministrazioni pubbliche italiane, Torino, G. Giappichelli, 2009, pp. 56
F. Marcelli, R. Tutinelli, Le Camere alte in Europa e negli Stati Uniti,
141
statunitense, non esiste alcun rapporto di fiducia tra il potere legislativo e quello esecutivo . 142
Differentemente dal modello statunitense, sono entrambe le Camere, e non il solo Senate, a eleggere alte cariche, tra cui il Presidente del Governo federale e i giudici del Tribunale federale (art. 168 Cost.).
2.3. America latina
2.3.1. Messico
Con la conquista spagnola, guidata da Hernan Cortés tra il 1519 e il 1521, il Messico, caratterizzato originariamente da un forte decentramento a livello governativo, diviene nel 1522
Gobernaciòn de Nueva España, colonia questa a cui viene data
un’organizzazione istituzionale sullo stampo della monarchia spagnola . 143
La Gobernaciòn de Nueva España, al cui vertice vi è un governatore, viene quindi suddivisa in municipi, province,
audiencitas e viceregni.
G. Guzzetta, F. S.Marini, Diritto Pubblico Italiano ed Europeo, Torino, G.
142
Giappichelli, 2017, pp. 214 ss.
F.J.M. Espinosa, H.M. Ruiz, Historia de México 1: Serie integral por
143
Il potere legislativo attiene esclusivamente alla madrepatria spagnola, se non per le norme che il Consejo de las Indias emana in relazione alle esigenze particolari dei territori colonizzati . 144
L’assetto strutturale di questi ultimi cambia alla fine del XVIII secolo, quando la monarchia di stampo assolutista dei Borboni spinge verso l’accentramento governativo in tutta l’America Latina: il Reino de Nueva España viene dunque diviso in dodici Intendenze e tre province.
Dopo che nel 1808 Ferdinando VII viene costretto ad abdicare da Napoleone, le Colonie si ribellano tra il 1808 e il 1824 per raggiungere l’indipendenza . 145
Tra il 1810 e il 1814 viene approvata, ma non entrerà mai in vigore, la prima Costituzione messicana, che si ispira a quella approvata a Cadice nel 1812 dai costituenti spagnoli in fuga dall’invasione francese . 146
Il testo costituzionale siglato a Cadice enuncia il principio di separazione dei poteri e prevede un parlamento monocamerale; tale assetto viene dunque riproposto nella prima costituzione autoctona messicana.
La Costituzione di Cadice entra in vigore nel 1812, viene sospesa nel 1814, per poi tornare a costituire la legge fondamentale nella Spagna e nelle sue colonie tra il 1820 e il 1823.
A. Jiménez, El Gran Norte de México: Una frontera imperial en la Nueva
144
España (1540-1820), Madrid, TEBAR, 2006, pp. 41 ss.
J. Carpizo, M. Carbonell, Diritto Costituzionale Messicano, Torino, G.
145
Giappichelli, 2010, p. 133.
P. Barbieri, Le cause della guerra civile spagnola, Roma, Robin Edizioni,
146
Nello stesso periodo storico le battaglie dei messicani portano all’indipendenza all’interno di un contesto storico in cui proprio nel 1823 viene enunciata la c.d. ‘dottrina Monroe’: l’America agli americani . 147
La prima Costituzione messicana ad entrare in vigore è quella del 1824 e si ispira nei suoi punti essenziali alla Costituzione statunitense del 1787: prevede uno stato federale e un parlamento bicamerale.
La Camera bassa prende il nome di Camera dei Rappresentanti ed è eletta direttamente dal popolo, mentre i Parlamenti degli Stati membri eleggono ciascuno due rappresentanti della Camera alta, ovvero il Senato . 148
Il potere legislativo spetta a ciascuna Camera, e non tanto ad entrambe, nel senso che se uno dei due rami del Parlamento approva un disegno di legge con una certa maggioranza, esso diventa esecutivo se l’altro ramo non si oppone con la stessa maggioranza.
Questa particolarità del procedimento legislativo viene corretta nel 1847, quando, dopo essere stata sostituita prima dal testo costituzionale del 1836 e poi da quella del 1843, la Costituzione del 1824 torna in vigore, ma con alcune revisioni, tra le quali la previsione che ciascuna delle Camere debba approvare a
P.F. Galgani, America Latina e Stati Uniti: Dalla dottrina Monroe ai
147
rapporti tra G.W. Bush e Chavez, Milano, Franco Angeli, 2007, p. 16.
R. Tarchi, La forma di governo del Messico: dal presidenzialismo imperiale
148
alla “parlamentarizzazione” del presidenzialismo?, in DPCE online, n. 4, 2017, pp. 888-924.
maggioranza il disegno di legge perché esso possa divenire esecutivo . 149
Le Costituzioni del 1836 e del 1843 sono caratterizzate dal fatto di trasformare il Messico da uno Stato federale a unitario e ciò porta alla costruzione di un Senato che assume il ruolo di Camera di riflessione.
Il Messico torna ad essere uno Stato federale con la Costituzione del 1857, che, però, prevede un Parlamento monocamerale.
Il percorso a singhiozzo del federalismo messicano lo rende molto più debole e meno spontaneo rispetto agli assetti stabili, decisi e intrinseci che caratterizzano, come visto, la Svizzera, la Germania e gli Stati Uniti d’America.
Nel 1874, dopo che Napoleone III fallisce il progetto di trasformare la Repubblica messicana in una monarchia guidata dal principe Massimiliano I d’Asburgo (fratello di Francesco Giuseppe I, imperatore d’Austria), viene reintrodotto il bicameralismo.
Per contrastare il regime autoritario del generale Diaz ( regime che dura dal 1876 al 1911 e prende il nome di Porfiriato), Francisco I Madero guida una rivoluzione che durerà dal 1910 al 1917, anno in cui entra in vigore il testo costituzionale che ancora oggi rappresenta la legge fondamentale per il Messico, nonostante le moltissime riforme intervenute fino a oggi . 150
A. Hernàndez Chàvez, Storia del Messico: Dall’epoca Precolombiana ai
149
Giorni Nostri, Milano Bompiani, 2005, pp. 50 ss.
J. M. Serna de la Garza, The Constitution of Mexico: a Contextual Analysis
150
La Costituzione del 1917 delinea la Repubblica messicana come uno Stato federale caratterizzato dal bicameralismo, ma la novità che rappresenta questo testo costituzionale è data dal fatto che viene prevista per la prima volta l’elezione popolare e diretta, in linea con il XVII emendamento alla Costituzione statunitense.
Nonostante venga delineato costituzionalmente un assetto istituzionale democratico, nei fatti si instaura un regime di dittatura, favorito dalla creazione di un unico partito in cui entrano a far parte tutti i leader rivoluzionari e che nel 1946 prende il nome di Partito Rivoluzionario Istituzionale.
Solo a seguito della costituzionalizzazione del ruolo dei partiti cominceranno a formarsi delle opposizioni (in particolare rappresentate dal PAN, ovvero il Partito d’Azione Nazionale, e dal PRD, il Partito della Rivoluzione Democratica), che porteranno nel 2000 alla creazione di un governo multipartitico.
Per quanto attiene al potere legislativo, l’art. 50 Cost. attribuisce tale funzione in maniera paritaria a entrambe le camere del Congresso.
La parità tra i due rami del Parlamento viene meno in relazione a particolari materie: solo la prima Camera approva il bilancio federale annuale e ha il diritto di esaminare in maniera prioritaria i progetti di legge in materia finanziaria ai sensi dell’art. 74 Cost.
Tra le attribuzioni esclusive del Senato, invece, rientrano alcune di matrice statunitense, ovvero l’approvazione delle nomine presidenziali e l’approvazione — e dal 2007 anche la sospensione, modificazione, emendazione e il ritiro — dei Trattati internazionali stipulati dal Governo.
La Corte Suprema in una pronuncia del 1999 ha chiarito che il Senato interviene in tale materia internazionale in quanto rappresentante degli Stati della federazione . 151