Il Titolo IV del Grundgesetz si apre con l’art. 50, ai sensi del q u a l e i L ä n d e r < < c o l l a b o r a n o a l l a l e g i s l a z i o n e e all’amministrazione e agli affari dell’Unione europea>> del Bund attraverso il Bundesrat . 192
Prima di approfondire il tema della funzione legislativa del Consiglio federale è necessario soffermarci su due aspetti.
Il primo attiene al fatto che l’art. 50 GG non menziona il rapporto fiduciario con il Governo federale, motivo per cui la fiducia è una prerogativa che riguarda solo la Camera elettiva.
Il secondo è collegato al modo in cui Il Bundesrat partecipa all’Unione europea, ovvero, dal giugno 1988, attraverso la
EuropaKammer, una Camera in cui vengono discussi i progetti di
legge relativi all’Unione europea e le cui decisioni sono equiparate a quelle del Consiglio federale (Art. 52, IIIa comma).
Inoltre, ai sensi dell’art. 23, II comma, GG, che esprime il principio di sussidiarietà, gli Stati partecipano in maniera attiva, attraverso il Bundesrat, agli affari dell’Unione europea.
5.1. La funzione legislativa
Il ruolo attivo degli Stati della Federazione in relazione alla funzione legislativa è inviolabile, dal momento che l’art. 79, III comma, GG sancisce l’inammissibilità di una revisione costituzionale di tale principio.
F. Lanchester, Le costituzioni tedesche da Francoforte a Bonn. Introduzione
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L’art. 76, I comma, GG risponde alla domanda attinente a chi abbia il diritto di presentare i progetti di legge al Bundestag. Sono, oltre ai membri del Bundestag, il Bundesrat e il Governo federale.
Si noti come, nel caso in cui il potere di iniziativa legislativa sia esercitato dal Consiglio federale, è il governo a dover esprimere un parere entro sei settimane al Bundestag, mentre se tale 193
prerogativa attiene al Governo è il Bundesrat che entro sei settimane deve rappresentare, attraverso un parere, al Bundestag 194
la posizione dei Länder.
L’art. 77 GG delinea il procedimento legislativo e il ruolo rivestito da una parte dal Bundestag e dall’altra dal Bundesrat.
Il Bundestag adotta le leggi federali (sulle cui tipologie ha 195
inciso la riforma del 2006 di cui parleremo in seguito) e le trasmette al Bundesrat dopo averle approvate.
Il Consiglio federale ha un ruolo diverso a seconda che si tratti di una legge sottoposta come di regola solo al suo veto sospensivo o che eccezionalmente richieda in modo necessario 196
un suo consenso.
Ai sensi dell’art. 76, III comma, GG, il Bundestag << deve discutere e
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pronunciarsi in ordine ai progetti in un termine adeguato>>.
Il termine delle sei settimane, prima della presentazione del progetto al
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Bundestag, può essere ridotto a tre qualora vi sia un’urgenza oppure prolungato a nove settimane su richiesta motivata del Bundesrat o qualora l’iniziativa legislativa riguardi una modifica della Legge fondamentale (Art. 76, II comma).
M. Niedobitek, The German Bundesrat and Executive Federalism, in
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Perspectives on Federalism, 2018, pp. 198-214.
S.J. Silvìa, The Bundesrat, Interest Groups, and Gridlock, in C. Lankowski,
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Breakdown, Breakup, Breakthrough: Germany’s Difficult Passage to Modernity, New York, Berghahn Books, 1999, p. 128
Nel primo caso si ha a che fare con una legge semplice (Einspruchsgesetze) e il Bundesrat, per impedire che essa si perfezioni, deve chiedere, entro tre settimane dalla delibera della Camera elettiva, la convocazione della commissione di intermediazione (Vermittlungsausschuss).
Solo qualora quest’ultima proponga una modifica del testo o proponga il rigetto, si rende necessaria una nuova deliberazione del
Bundestag, il quale è l’unico a poter determinare il contenuto del
testo legislativo.
Entro due settimane da questa nuova deliberazione o — nel caso in cui ad esito della convocazione non si sia giunti ad alcuna decisione o vi sia stata una conferma del testo — entro due settimane dalla conclusione della procedura di intermediazione, il Consiglio federale deve esercitare il veto sospensivo.
L’opposizione del Bundesrat è superabile con una maggioranza assoluta o qualificata dei voti della Camera elettiva, qualora rispettivamente il veto sia stato deliberato a maggioranza dei voti del Consiglio federale o a maggioranza di due terzi.
In caso invece di Zustimmungsgesetze, ovvero di leggi bicamerali, il disegno di legge, il cui contenuto è determinato dal
Bundestag, non può acquistare efficacia senza il consenso del Bundesrat.
Se per respingere una legge federale adottata dalla Camera elettiva è sufficiente in questa ipotesi che il Consiglio federale neghi il suo consenso, per modificarne il testo (o qualora sorgano contrasti) occorre convocare la commissione di intermediazione.
Il sub-procedimento può essere attivato in questo secondo caso sia dal Bundesrat che, qualora siano sorti contrasti che lascino
intendere la negazione del consenso del Consiglio federale, dal
Bundestag.
Un breve accenno deve essere fatto anche alla legislazione federale in materia fiscale, alla cui approvazione, ai sensi dell’art. 105, III comma, GG, concorre il Bundesrat se i proventi delle imposte sono destinati, in tutto o in parte, agli Stati, ai Comuni o ai Consorzi di Comuni . 197
Il combinato disposto tra l’art. 77, II comma, GG e l’art. 59, II comma, GG rende necessario il consenso del Bundesrat per la ratifica dei trattati relativi a materie per le quali si richiede una legge bicamerale.
Per le modifiche o le integrazioni attinenti al testo del
Grundgesetz, l’art. 79 GG richiede al secondo comma l’assenso dei
due terzi sia dei <<membri>> della Camera elettiva, sia dei <<voti>> del Consiglio federale, rendendo evidente come sia importante in tale ambito un’equiparazione tra il Bund e i Länder.
La partecipazione del Bundesrat all’emanazione dei decreti legislativi del Governo è prevista all’art. 80 GG, che richiede il consenso del Consiglio federale e la possibilità per esso di inviare proposte al Governo nelle materie elencate al seconda comma, <<se il legislatore federale non dispone diversamente>>.
C. Fraenkel-Haeberle, A. Valdesalisi, La terza riforma del federalismo
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tedesco: il Finanzausgleich tra vecchie e nuove previsioni normative, in Le Regioni, n. 3, 2018, pp. 374-411.
5.2. La funzione giurisdizionale
Come detto, l’art. 50, oltre a far riferimento alla partecipazione del Consiglio federale alla funzione legislativa, delinea anche la sua collaborazione all’amministrazione del Bund, dal momento che sono i Länder a dover dare esecuzione alle delibere legislative . 198
Una delle modalità in cui si estrinseca la compartecipazione del Bundesrat all’amministrazione dello Stato federale è disciplinata all’art. 84 GG, che prevede il controllo di questo organo sull’esecuzione delle leggi federali.
Questo articolo disegna per il Consiglio federale un’ulteriore funzione, ovvero quella giurisdizionale, nonostante essa non sia menzionata nel suddetto art. 50 GG.
La funzione giurisdizionale emerge dalla previsione del quarto comma dell’art. 84 GG.
L’art. 84 GG, dopo aver previsto al terzo comma la possibilità per il Governo federale di inviare commissari allo scopo di controllare la conformità al diritto nell’esecuzione delle leggi federali, prevede che, qualora siano riscontrate violazioni a cui non è posto rimedio, l’organo preposto a pronunciarsi in punto di legittimità sia il Bundesrat.
Il Consiglio federale dunque, su richiesta del Bund o degli Stati, decide in primo grado se si è in presenza di una violazione di norme di diritto da parte dei Länder. Contro tale sentenza si può
J. Luther, Il modello tedesco dello Stato federale sociale, in F. Pizzetti,
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Federalismo, regionalismo e riforma dello Stato, Torino, Giappichelli, 1996, pp. 241 ss.
r i c o r r e r e a l T r i b u n a l e c o s t i t u z i o n a l e f e d e r a l e (Bundesverfassungsgericht).
Da notare è peraltro che, l’art. 94 GG, rubricato <<Composizione del Tribunale costituzionale federale >>, prevede che i membri del Bundesverfassungsgericht siano eletti per metà dal Consiglio federale e per l’altra metà dalla Camera elettiva.