UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PISA
Dipartimento di Economia e Management
Corso di laurea in Strategia, Management e Controllo
TESI DI LAUREA
METODOLOGIE E STRUMENTI PER LA GESTIONE DEI
PROGETTI EUROPEI. IL CASO BIO2ENERGY.
Relatore:
Prof. Vincenzo Zarone
Candidato:
Deborah Gini
1
INTRODUZIONE ... 3
CAPITOLO I ... 5
I FONDI EUROPEI PER FINANZIARE L’IMPRESA ... 5
I.1 Premessa ... 5
I.2 Le fonti finanziarie pubbliche ... 6
I.2.1 Gli strumenti offerti dalla normativa nazionale ... 6
I.2. 2 Le fonti di finanziamento europee ... 9
I.3 I fondi europei diretti ... 11
I.3.1 I programmi a gestione diretta 2014-2020 ... 13
I.4. I fondi indiretti ... 17
I.4.1 La Politica di Coesione dell’Unione Europea ... 18
I.4.2 I Fondi Strutturali e di Investimento Europei (SIE) ... 22
I.4.2.1 Il Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR) ... 22
I.4.2.2. Il Fondo Sociale Europeo (FSE) ... 23
I.4.2.3 Il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) e il Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP) ... 24
I.4.2.4 Il Fondo di coesione (FC) ... 27
I.4.3 Altri finanziamenti indiretti ... 28
I.4.4 I Programmi Operativi Nazionali e Regionali ... 31
I.4.4.1 I Programmi Operativi Nazionali (PON) ... 32
I.4.4.2 I Programmi Operativi Regionali (POR) ... 35
CAPITOLO II ... 39
LA GESTIONE DEI PROGETTI ... 39
II.1 Premessa ... 39
II.2 Il Progetto ... 39
II.2.1 Le definizioni e le caratteristiche ... 39
II.2.2 Funzioni operative e progetti in azienda ... 42
II.3 Project Management ... 44
II.3.1 Definizione e origini storiche ... 44
II.3.2 Gli aspetti organizzativi del Project Management ... 47
II.3.2.1 La componente culturale ... 47
II.3.2.2 La componente strutturale ... 51
II.3.3 Potenzialità e limiti del Project Management ... 59
2
II.4 La progettazione europea ... 63
II.4.1 Le modalità di accesso ai fondi europei ... 63
II.4.2 Gli strumenti di progettazione europea: il Project Cycle Management (PCM) ... 67
II.4.3 Il Logical Framework Approach (LFA) ... 70
II.4.3.1 La fase di analisi ... 71
II.4.3.2 La fase di progettazione ... 73
II.4.4 La predisposizione del piano di lavoro ... 76
II.4.4.1 La scomposizione dei progetti in attività ... 76
II.4.4.2 Il fabbisogno economico ... 78
II.4.5 Il processo di negoziazione e valutazione di una proposta progettuale ... 80
II.4.6 L’attuazione, il monitoraggio e la valutazione del progetto ... 82
CAPITOLO III ... 89
IL CASO: IL PROGETTO BIO2ENERGY ... 89
III.1 L’AZIENDA: SEA RISORSE S.P.A ... 89
III.2. Il finanziamento europeo a valere sul Progetto Bio2Energy ... 91
III. 3. Il Progetto ... 102
III. 3.1 La descrizione ... 102
III.3.2 L’Associazione Temporanea di Scopo (ATS) ... 106
III.3.3 L’organizzazione aziendale e il gruppo di progetto ... 109
III.3.4 La fase di progettazione: dalla nascita dell’idea alla sua formulazione 116 III.3.4.1 La gestione dei rischi ... 128
III.3.4.2 Il piano dei costi ... 135
III.3.5 Il finanziamento ... 147
III.3.6 La realizzazione del progetto e il controllo intermedio ... 155
III.3.6.1 Il controllo dei tempi ... 160
III.3.6.2 Il controllo dei costi ... 163
III.4. L’evoluzione futura del progetto ... 195
CONCLUSIONI ... 197
BIBLIOGRAFIA... 201
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INTRODUZIONE
L’accesso al capitale è di vitale importanza per la nascita e l’espansione delle imprese, tuttavia negli ultimi anni le possibilità di finanziamento anche per queste ultime si sono ridotte notevolmente a causa della recente crisi economica e finanziaria che, a livello europeo, ha colpito anche il tradizionale canale distributivo di servizi finanziari, ovvero quello bancario, richiedendo il necessario accesso a forme alternative di finanziamento. In un tale scenario un supporto notevole allo sviluppo proviene dal sussidio pubblico, nazionale ed europeo, erogato sottoforme differenti, tra le quali sovvenzioni, prestiti o garanzie, oltre a misure di assistenza “non finanziaria”.
Il lavoro in questione presenta le modalità di finanziamento diretto e indiretto elargite della Commissione Europea, per facilitare l’accesso al credito alle imprese, oltreché promuovere le politiche dell’Unione Europea, favorendo così una crescita sostenibile, l’occupazione, la competitività e la cooperazione tra imprese e enti appartenenti anche a Paesi differenti.
Più specificatamente l’obiettivo della tesi è quello di illustrare e analizzare le metodologie e gli strumenti considerati opportuni per pianificare, gestire e controllare un progetto realizzato usufruendo dei fondi sopraintrodotti. In tale ambito vengono in primo luogo descritti i progetti con le peculiarità e le caratteristiche che li contraddistinguono e il funzionamento della disciplina di Project Management, la quale, tramite l’operatività del Project Manager, si sta sempre più diffondendo in tutte le aziende, non solo quelle la cui attività prevalente o esclusiva è costituita dai progetti, in quanto, mediante un iter ben definito, favorisce la corretta attuazione e realizzazione del progetto, minimizzandone il rischio di insuccesso. In particolare, dopo aver evidenziato i vantaggi, ma anche le debolezze ad esso associati, oltre ai principali ambiti applicativi, vengono approfonditi i notevoli interventi nella componente “organizzativa” d’azienda che una tale gestione dei progetti comporta.
Ampio spazio viene garantito specificatamente ai metodi e agli strumenti di progettazione rientranti nell’approccio Project Cycle Management (o Ciclo di Gestione del Progetto), introdotto dalla Commissione Europea per migliorare le modalità di inoltro della richiesta di finanziamento e, una volta ottenute, favorire un efficace impiego di tali risorse, seguendo la sequenza di fasi costituenti il “ciclo di progetto” e gli strumenti da tale metodologia predisposti. In particolare sono descritte le fasi di
4 analisi e pianificazione dell’idea progettuale, le quali conducono alla formulazione del progetto, sottoposto successivamente alla valutazione da parte del soggetto finanziatore. Il “ciclo di vita” di un progetto procede con l’avvio dei lavori, ottenute le risorse finanziarie, con i frequenti controlli richiesti al fine di valutare se l’attività progettuale prosegue coerentemente con il percorso inizialmente pianificato, intervenendo così qualora si rilevino scostamenti, con appositi interventi correttivi che garantiscano al termine dei lavori, i risultati attesi e in sede di pianificazione definiti.
Dopo aver trattato il tema da un punto di vista teorico, viene riportata l’analisi “empirica” da me specificatamente operata nell’ambito di uno stage formativo, presso l’azienda Sea Risorse Spa, la quale ha ideato e gestisce, assieme ad altri partner, il progetto Bio2Energy, cofinanziato dai fondi di origine europea. Il caso applicativo si sviluppa descrivendo in primis il progetto al momento in atto, le aziende e gli enti partner che vi partecipano costituendo l’Associazione Temporanea di Scopo e i finanziamenti europei di cui usufruisce. Successivamente nella tesi si provvede a strutturare ed analizzare il processo di preparazione e realizzazione del progetto Bio2Energy sulla base delle diverse fasi costituenti il “ciclo di progetto” seguendo la metodologia di progettazione ispirata al Project Cycle Management (PCM), usufruendo degli strumenti alla sua base, tra i quali in primo luogo il Logical Framework Approch. Particolare attenzione viene garantita alla costruzione del budget di progetto, osservando a tal fine i limiti e i vincoli imposti dal bando di riferimento, oltreché, a seguito dell’avvio dei lavori, al processo di controllo intermedio svolto, in corso d’opera, con l’intento di valutare l’effettivo rispetto delle condizioni inizialmente definite, soprattutto in merito alle tempistiche e ai costi di progetto, in vista inoltre della rendicontazione contabile-amministrativa obbligatoria nei confronti dell’ente finanziatore, per l’erogazione delle successive tranche di finanziamento.
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CAPITOLO I
I FONDI EUROPEI PER FINANZIARE L’IMPRESA
I.1 Premessa
La recessione e il credit crunch hanno intaccato parti fondamentali della struttura produttiva, anche italiana; infatti nonostante la crisi abbia inciso sulla dinamiche delle imprese di tutte le dimensioni dell’Unione Europea, si ritiene che la flessione sia stata più lunga e profonda per le imprese italiane, soprattutto di piccola e media dimensione. Nel confronto europeo la struttura patrimoniale ed economica delle imprese italiane è considerata inadeguata allo sviluppo e ancor più ad affrontare una crisi economica della portata di quella attuale, essendo caratterizzata da:
1. «bassissimi livelli di capitalizzazione;
2. elevata presenza di debiti bancari nei bilanci;
3. scarso ricorso al mercato quotato (capitale e obbligazioni); 4. ridotte dimensioni aziendali;
5. mancanza di canali alternativi al finanziamento bancario e dalla presenza massiccia di operazioni a breve termine, in particolare a vista, le quali moltiplicano gli effetti negativi della crisi»1.
Il problema del consolidamento e riequilibrio della struttura finanziaria delle imprese richiede, dunque, il rafforzamento del capitale proprio, lo sviluppo di mercati di debito alternativi al canale bancario e una decisa riduzione e riqualificazione del debito bancario. La crisi finanziaria ha infatti comportato forti tensioni sul versante della provvista e del capitale per tale comparto, con una riduzione della redditività bancaria, riconducibile ai costi crescenti del finanziamento alla clientela, all’incremento del rischio percepito sulle banche, soprattutto italiane, a cui va aggiunto l’effetto negativo provocato dai bassi tassi d’interesse. Quanto appena detto ha generato una sempre crescente difficoltà per le aziende di accesso al credito, nonché un irrigidimento e inasprimento delle condizioni di offerta del medesimo.
Inoltre, poiché l’indebitamento cresce al ridursi delle dimensioni, è importante favorire la crescita aziendale (mediante fusioni e strumenti similari): ciò ha come conseguenza,
1 Cfr. Panetta, F., Un sistema finanziario per la crescita. Intervento al convegno “Il risparmio degli
6 fra l’altro, un cambiamento di visione degli imprenditori italiani, i quali possiedono aziende in maggioranza a controllo familiare, risultando così restii all’ingresso di nuovi soci. Un supporto per finanziare lo sviluppo senza appesantire la struttura finanziaria per le imprese proviene dagli strumenti appartenenti al mercato del capitale di rischio, seppur ancora poco diffusi, tra i quali, i principali: minibond, fondi venture capital e crowdfunding, le cui potenzialità sono però non ancora sfruttate a pieno, soprattutto in Italia.
I.2 Le fonti finanziarie pubbliche
Nelle pagine a seguire verrà trattato l’intervento pubblico (nazionale e europeo), utile per far fronte alla dimostrata difficoltà delle imprese, soprattutto di piccola e media dimensione, di accedere alle risorse finanziarie, compensando i sempre meno disponibili finanziamenti privati con finanziamenti pubblici a tassi ridotti, o fornendo garanzie pubbliche, in forza delle quali le imprese possono richiedere finanziamenti privati. Viene inoltre garantita un’assistenza pubblica non finanziaria, attraverso l’erogazione di appositi servizi che favoriscono la nascita, lo sviluppo e la competitività delle imprese.
I.2.1 Gli strumenti offerti dalla normativa nazionale
A livello nazionale opera il Ministero dello Sviluppo Economico, nella funzione della Direzione Generale per l’Incentivazione delle Attività Imprenditoriali (DGIAI), che coordina e gestisce gli interventi agevolativi a favore delle imprese.
Quest’ultimo, in risposta alla richiesta proveniente dall’Unione Europea di favorire l’avvio delle attività imprenditoriali, ha predisposto, con l’art. 38 del D.L. 112/2008, il Portale Nazionale “Impresa in un giorno”. Si tratta di un portale e-government, (www.impresainungiorno.gov.it) il quale, mediante appositi sportelli unici (online e non), agevola in termini di tempi e spese di avviamento la creazione di nuove imprese, fornendo all’utente richiedente una risposta telematica unica e tempestiva, in luogo degli altri uffici comunali e di tutte le autorità competenti, facilitando così la comunicazione tra imprese e Pubblica Amministrazione2. Ci si può rivolgere agli sportelli unici per ottenere informazioni dettagliate su come svolgere le attività
2
Bonifazi A., Giannetti A., Finanziare l’impresa con i Fondi Europei: strumenti e opportunità 2014-2020. Redazione e presentazione delle domande, IPSOA, Milano, 2014.
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commerciali, anche all’estero, e/o espletare le formalità amministrative necessarie ai fini della creazione dell’impresa. Ad oggi oltre centomila imprenditori hanno avviato la propria attività imprenditoriale usufruendo di tale iniziativa.
Più specificatamente per quanto attiene il supporto nazionale alla nascita di nuove start-up, il D.L. 18 Ottobre 2012, n. 179 recante “Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese”, convertito con modifiche dalla Legge 17 Dicembre 2012 n. 221, ha introdotto nel panorama legislativo italiano un quadro di riferimento utile per la nascita e la crescita di nuove imprese innovative. La norma è stata successivamente modificata dal D.L. n. 76/2013, in vigore dal 28 Giugno 20133. Le misure ivi inserite toccano tutti i momenti principali del ciclo di vita dell’impresa: dalla nascita, alla fase di crescita, sviluppo e maturazione. Si viene in tal modo a configurare l’Italia come un Paese ospitale per le nuove imprese, propenso a incentivare l’occupazione e la crescita economica.
L’accesso al credito alle micro, piccole e medie imprese di ogni settore viene agevolato a livello nazionale mediante il Fondo centrale di garanzia, istituito con la Legge n. 662/96 e operativo dal 20004. Mediante tale strumento non viene conferito all’azienda un finanziamento “a fondo perduto”, ma la possibilità di ottenere dalle banche, società di leasing o confidi, maggiore credito o condizioni economiche vantaggiose in merito ai tassi e alle commissioni, a fronte di una garanzia pubblica, che si affianca e/o sostituisce a quella reale portata dall’impresa, minimizzando in tal modo il rischio finanziario legato alla sua eventuale insolvenza, in quanto in tal caso è previsto per l’intermediario finanziario il rimborso da parte dello stesso Fondo. L’intervento è concesso fino a un massimo dell’80% del finanziamento su tutti i tipi di operazione, sia a breve che a medio-lungo termine, predisponendo a ciascuna impresa un importo massimo di 2,5 milioni di euro. Più specificatamente ne possono usufruire le imprese di micro, piccola e media dimensione iscritte al Registro delle Imprese e i professionisti iscritti agli ordini professionali, purché siano ritenuti finanziariamente ed economicamente sani, ovvero in grado di rimborsare il finanziamento ricevuto, sulla base di appositi modelli di valutazione.
Secondo le ultime rilevazioni oltre il 99% delle imprese ha ottenuto finanziamenti con la copertura del Fondo, in assenza di presentazione di garanzie reali. Il Ministero dello
3 Ministero dello Sviluppo Economico, Scheda di sintesi della policy a sostegno delle startup innovative, 2016.
8 Sviluppo Economico rende disponibile il sito internet www.fondidigaranzia.it al fine di fornire informazioni sulle procedure di concessione.
Poiché l’internazionalizzazione e l’innovazione sono considerati due principali pilastri su cui far leva per uscire dalla recente crisi, rilevante è il contributo fornito dalle autorità nazionali in merito a tali tematiche.
Per favorire le imprese italiane nel recupero di competitività anche a livello internazionale, il Ministero dello Sviluppo Economico ha provveduto alla
costituzione, mediante l’art. 14, commi 17-27 del D.L. n. 98 del 6 Luglio 2911, dell’ ICE-Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane, come «ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico e sottoposto ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministero dell’Economia e delle Finanze»5. L’ICE rappresenta il soggetto di riferimento per l’assistenza all’estero e ha il compito di agevolare, sviluppare e promuovere i rapporti economici e commerciali italiani con l’estero, con particolare attenzione alle esigenze delle piccole e medie imprese. Si intende così accrescere il grado di internazionalizzazione delle aziende, fornendo strumenti di carattere promozionale e finanziario, tra i quali le apposite strategie di sostegno al Made in Italy, con l’obiettivo di promuovere l’immagine del prodotto italiano nel mondo e garantire la commercializzazione di beni e servizi italiani nei mercati internazionali. Altri Enti operanti a favore della promozione e il sostegno all’internazionalizzazione delle imprese italiane sono6
:
- SIMEST (Società Italiana per le imprese all’estero), la quale promuove gli investimenti italiani al di fuori dell’UE e gestisce le agevolazioni finanziarie a sostegno delle attività di internazionalizzazione delle imprese;
- SACE (L’Istituto per i Servizi Assicurativi del Commercio Estero) che fornisce un valido sostegno all’internazionalizzazione con una vasta gamma di servizi a questa collegati, tra cui la tradizionale copertura assicurativa da rischi commerciali e politici e il rilascio di apposite garanzie su finanziamenti, titoli e altri strumenti finanziari;
- FINEST (Finanziaria per gli imprenditori del nord est), il cui operato consiste nella promozione della cooperazione economica con i Paesi del Nord Europa, fornendo gli strumenti necessari per operarvi.
5 Cfr. Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane,
www.ice.gov.it.
6 Ministero dello Sviluppo Economico, Politiche e strumenti per l’internazionalizzazione delle imprese, pag. 8 della Pubblicazione e-mincomes-fondi.
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A seguito della crisi, si denota una sempre crescente sensibilità pubblico-privata riguardo l’innovazione, per consentire alle imprese italiane di competere sui mercati nazionali e internazionali, nonostante la distanza con la media europea, per quanto riguarda la spesa totale in Ricerca e Sviluppo, sia ancora rilevante. Poiché il digitale è sempre più alla base dei processi produttivi e di numerosi progetti innovativi, è fondamentale agevolare e supportare il suo impiego da parte dei cosiddetti nuovi imprenditori “innovatori digitali”. Mosso da tale finalità il Ministero dello Sviluppo Economico ha ideato e predisposto il “Pacchetto innovazione” con il quale «sostiene progetti di investimento solidi e competitivi e da impulso al trasferimento tecnologico e all’innovazione, diffondendo e valorizzando i risultati di ricerca»7
. Tale strumento favorisce inoltre l’introduzione sul mercato di prodotti e servizi innovativi, nonché la valorizzazione economica di brevetti e marchi. Appartiene al suddetto Pacchetto il Fondo Nazionale per l’Innovazione, per consentire alle imprese di accedere a risorse finanziarie, sotto forma di partecipazione al capitale di rischio o di finanziamenti agevolati in assenza di garanzie, per supportare progetti innovativi.
I.2. 2 Le fonti di finanziamento europee
Accanto all’intervento pubblico nazionale appena analizzato, subentra in un’ottica di sussidiarietà verticale l’Unione Europea, intervenendo cioè esclusivamente in quelle aree devolute dagli Stati membri nei trattati.
Gli sforzi collettivi a livello comunitario sono ritenuti necessari per riportare l’Europa sul cammino della ripresa economica, in una situazione di crisi che ha, come già detto, provocato un forte calo degli investimenti delle aziende anche a causa di ostacoli finanziari, incertezze normative e alta volatilità economica.
Le iniziative elaborate dalla Commissione Europea e dalla BEI (Banca Europea per gli investimenti) favoriscono così l’accesso al credito alle imprese, anche di piccola e media dimensione, sotto forme differenti tra le quali: sovvenzioni, prestiti e/o garanzie. Nel pacchetto di proposte da tali Enti elargito, il principale mezzo finanziario, al fine di perseguire l’integrazione economica e sociale dei Paesi membri, è rappresentato dai Fondi Europei. Tali strumenti consistono in investimenti a fondo perduto, assegnati dal Consiglio dell’Unione ai Programmi Operativi presentati dai Paesi e ritenuti meritevoli.
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10 Sono infatti organizzati in programmi dedicati a specifici obiettivi, per i quali viene emanato un bando con le caratteristiche che il progetto deve possedere per ricevere il finanziamento e le indicazioni inerenti la scadenza per la presentazione della domanda. La nuova programmazione settennale dei fondi europei è riferita agli anni 2014-2020 e, approvata il 2 Dicembre 2013, è in vigore dal 1° Gennaio 2014. Quest’ultima è ispirata a Europa 2020, la strategia decennale perseguita dalla Commissione Europea per superare la crisi economica e favorire una crescita:
«Intelligente: (puntando cioè allo sviluppo di un’economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione);
Sostenibile: (per promuovere un’economia più verde e efficiente sotto il profilo delle risorse);
Solidale: (per la promozione di un’economia caratterizzata da un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione territoriale e sociale), dell’Unione Europea»8.
In base a questi principi le risorse vengono messe a disposizione sia di settori “prioritari” quali ad esempio le infrastrutture, la ricerca e l’innovazione, sia per “priorità strategiche trasversali” come la protezione dell’ambiente e la lotta contro il cambiamento climatico.
I cinque principali obiettivi, tra loro interconnessi, che l’UE intende perseguire sulla base di tale programma entro il decennio, mettendo in atto diverse iniziative prioritarie (dette flagship iniziatives), sono così riassumibili9:
tasso di occupazione del 75%;
aumento degli investimenti in ricerca e sviluppo e innovazione al 3% del PIL dell’UE;
riduzione delle emissioni di gas serra del 20%;
riduzione degli abbandoni scolastici al di sotto del 10%;
minimo 20 milioni di persone a rischio o in situazione di povertà in meno. Per conseguire tali finalità l’Unione Europea, per il periodo 2014-2020, ha a disposizione 959.99 miliardi di euro. Le tre principali tipologie di risorse “proprie” con cui l’Unione Europea finanzia la spesa sono10
:
8
Cfr. Cappello M., Guida ai fondi europei 2014-2020, Maggioli Editore, 2015.
9 Commissione Europea, paper: Europa 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e
inclusiva, 2010.
10 Commissione Europea, pubblicazione: Il Bilancio. Utilizzare al meglio le risorse disponibili, in: le politiche dell’Unione Europea, 2014.
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le risorse proprie tradizionali, costituite principalmente da dazi doganali sulle importazioni provenienti dai paesi extra UE;
la risorsa propria basata sull’imposta del valore aggiunto (IVA);
la risorsa basata sul prodotto nazionale lordo, ad oggi divenuta la principale fonte di entrata per l’UE.
Ulteriori fonti di entrata sono costituite da imposte e altre trattenute sulle retribuzioni del personale UE, interessi bancari, contributi di paesi extraeuropei ad alcuni programmi ecc.
Una parte importante della strategia deve essere attuata dalle autorità nazionali, regionali e locali dei Paesi dell’UE, coinvolgendo i parlamenti nazionali, le parti sociali e la società civile. La Commissione Europea, è responsabile per la valutazione dei progressi e, al fine di garantire che ciascun Paese adatti la strategia Europa 2020 alla sua specifica situazione, ogni anno redige per ogni Stato membro delle raccomandazioni specifiche in cui analizza la situazione economia del Paese e fornisce suggerimenti sulle misure da adottare nei periodi a seguire e che dovranno trovare evidenza nei bilanci e nelle politiche dei rispettivi Paesi. Le raccomandazioni, specificatamente rivolte all’Italia, da parte della Commissione Europea riguardano: «la necessità di rispettare tutti gli impegni di bilancio presi a livello europeo e ridurre l’elevato debito pubblico, migliorare la capacità amministrativa, il sistema giudiziario e la gestione dei fondi europei, oltre a incrementare la redditività e l’efficienza del settore bancario, nonché l’accesso al credito e agli strumenti alternativi a quelli bancari»11
. Sono definite prioritarie anche le azioni finalizzate a migliorare l’attuale situazione del mercato del lavoro, il livello di istruzione e la complessità del sistema fiscale italiano.
I fondi europei, di cui l'UE si avvale per raggiungere gli obiettivi di Europa 2020, si classificano in:
fondi europei DIRETTI ; fondi europei INDIRETTI.
I.3 I fondi europei diretti
Si tratta di contributi pluriennali programmati, gestiti e erogati direttamente dalla Commissione Europea attraverso le sue Direzioni Generali (DG) o da Agenzie nazionali
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12 (AN) da essa delegate, sulla base di obiettivi e principi prefissati per il periodo di riferimento. Tali fondi si ripartiscono in:
programmi comunitari, detti anche “programmi tematici”; strumenti finanziari per l’assistenza esterna.
I primi permettono agli Stati membri di cooperare tra di loro e possono avere ad oggetto qualsiasi tema tipico delle politiche comunitarie, mentre i secondi rappresentano il quadro legislativo dell’assistenza esterna dell’Unione Europea nei confronti dei Paesi in via di sviluppo o Paesi terzi rispetto ai membri.
Una delle principali caratteristiche di tali fondi è la dimensione transnazionale: ai fini dell’ottenimento è infatti di norma richiesta la costituzione di un partenariato transazionale con almeno due organismi di due Stati membri diversi.
“Le due tipologie di procedura impiegate per l’attuazione di tali fondi sono: 1. sovvenzioni;
2. contratti pubblici”12.
E’ il Regolamento europeo finanziario e le sue modalità di applicazione a fissare le regole riguardanti tali strumenti e più specificatamente a chiarire che: «con le sovvenzioni viene garantito il co-finanziamento del progetto al beneficiario attraverso inviti a presentare proposte (Call for proposal), ovvero sotto forma di bandi emanati e gestiti dalla Commissione Europea e dalle sue Agenzie esecutive e pubblicate nei siti internet delle Direzioni Generali, delle Agenzie dipendenti dalla Commissione Europea o nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea»13. Tali bandi a loro volta si suddividono in:
bandi periodici, (ovvero inviti a presentare proposte in settori definiti, con scadenze predefinite);
bandi aperti, (dunque offerte di finanziamenti per progetti inerenti un’area geografica o tematica di particolare interesse per la Commissione Europea, ma senza scadenza).
Secondo quanto stabilito dal Regolamento finanziario la sovvenzione deve osservare il principio del divieto del doppio finanziamento e di cumulo, secondo il quale il beneficiario non può usufruire di più di una sovvenzione per progetto. Le sovvenzioni
12 Così Antonelli A., I finanziamenti della Comunità Europea: i consigli e le informazioni utili per
attingere ai fondi stanziati dalla Comunità Europea, B2Corporate, 2013.
13 Cfr. Regolamento (UE, EURATOM) 2015/1929 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 28 ottobre 2015.
13
devono rispettare inoltre il principio di trasparenza, garantendo cioè informazioni che risultino facilmente accessibili.
La sovvenzione accordata non copre però l’intero ammontare richiesto dal progetto, ma normalmente oscilla tra il 50% e l’80% dei costi totali, e per tale motivo è richiesto un cofinanziamento con risorse proprie. Le somme vengono erogate al beneficiario in una o più tranches, previa dimostrazione delle spese effettuate.
“I contratti pubblici prevedono invece l’assegnazione dei fondi mediante gare di appalto (Call for tenders)”14 per l’erogazione di servizi specifici, forniture, messi a gara e aggiudicati secondo regole di mercato. Dunque i bandi di gara si caratterizzano per il fine commerciale o scopo di lucro perseguito dal richiedente, a differenza delle sovvenzioni, le quali finanziano aziende no profit e soprattutto per la copertura totale dei costi da sostenere che il finanziamento garantisce.
I progetti, assieme al piano finanziario (budget form) al primo allegato, verranno così sottoposti a una valutazione ai fini della selezione, sulla base di appositi standard predisposti, dovendo tuttavia in primis presentare carattere innovativo e alto valore aggiunto europeo, quest’ultimo inteso come la possibile attuazione della soluzione proposta in più Stati membri, per favorire l’obiettivo di interesse generale europeo. Pur avendo applicazione generale, i principali ambiti in cui tali fondi trovano più spesso applicazione sono: agricoltura, pesca, cultura, istruzione e gioventù, economia, finanze e fiscalità, scienza e tecnologia. Possono accedere ai suddetti finanziamenti europei persone giuridiche pubbliche o private, stabiliti nei Paesi membri dell’Unione Europea o in altri Stati che partecipano ai programmi europei di riferimento, purché presentino i requisiti di ammissibilità legale, capacità tecnica e finanziaria.
I.3.1 I programmi a gestione diretta 2014-2020
Di seguito sono richiamati alcuni tra i principali programmi a gestione diretta, coerenti con la strategia Europa 2020 per la competitività, la crescita e l’occupazione.
Horizon 2020
Riunisce in un unico programma tutti gli investimenti dell’Unione Europea per favorire la ricerca e l’innovazione. Il piano mira più specificatamente a «creare una società e un’economia basate sulla conoscenza e sull’innovazione, mediante la mobilitazione di finanziamenti supplementari per la ricerca e lo sviluppo e contributi, al fine di
14 Così Vecchi V. - Cusumano N. - Minardi P., Finanziamenti comunitari 2014 2020:strategia, gestione e
14 conseguire l’obiettivo del 3% del PIL per la ricerca e lo sviluppo europeo entro il 31 Dicembre 2020»15, garantendo così l’emergere di nuove idee e posti di lavoro.
Horizon 2020 ha il primario obiettivo di innalzare a livelli eccellenti la ricerca europea, sia nel campo delle nuove tecnologie che nell’innovazione di prodotto, affinché risulti competitiva sui mercati internazionali. Tali finanziamenti si rivolgono a tutti gli interlocutori che operano nell’ambito della ricerca e dell’innovazione, pubblici e privati, sostenendo l’intero percorso dalla nascita dell’idea di base alla sua applicazione. L’Italia è stata uno dei primi Paesi a dotarsi di una programmazione quadro nazionale su ricerca e innovazione, mediante “Horizon 2020 Italia”, anche se la sintonizzazione con la programmazione comunitaria risulta complessa, soprattutto a causa dell’eccessiva frammentazione e parcellizzazione del sistema istituzionale di regolazione e finanziamento, oltre a una smisurata burocratizzazione. HIT 2020 «fornisce il quadro strategico di medio-lungo periodo per permettere al sistema italiano della ricerca e dell’innovazione di recuperare competitività e giocare un ruolo di protagonista in Europa»16.
Nell’ambito di Orizzonte 2020 le imprese possono presentare progetti relativamente ai tre pilastri17 in cui lo stesso si articola:
Excellent science (eccellenza scientifica), per rafforzare ed estendere l’eccellenza della base scientifica europea e consolidare la ricerca, con l’obiettivo di rendere il sistema della ricerca e dell’innovazione dell’UE più competitivo a livello globale;
Industrial leadership (leadership industriale), per supportare la ricerca e l’innovazione dell’industria europea;
Societal challenges (sfide nella società) che intende affrontare le grandi preoccupazioni condivise dalla società e dai cittadini (come la salute, il clima, la sicurezza, i trasporti, l’ambiente ecc).
I finanziamenti per Horizon 2020, il cui budget ammonta, per la programmazione 2014-2020, a 80 miliardi di euro, sono elargiti tramite bandi di gara e gestiti a livello centrale direttamente dalla Commissione Europea o dalle sue agenzie esecutive, senza una preassegnazione definita delle risorse a ciascun Paese.
15
Così Europe Direct, (Rete dei centri informativi promossi dalla Direzione Generale Comunicazione della Commissione europea),Guida alle opportunità di finanziamento dell’Unione Europea 2014-2020.
16 Cfr. Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, paper: Horizon 2020 Italia. Ricerca e
innovazione, 2013.
15
Comparativamente con la programmazione precedente, in Horizon 2020 si denota una semplificazione delle procedure amministrative per accedere ai fondi, un tasso forfettario unico per i costi indiretti, un approccio inclusivo anche per coloro che vi partecipano per la prima volta e infine una vasta gamma di finanziamenti che permettono l’integrazione di innovazione e ricerca. I programmi di lavoro di Horizon 2020, nelle loro versioni definitive, sono pubblicati sul Partecipant Portal, il quale funge da punto di accesso a tutte le informazioni e documenti necessari.
COSME (Programma Competitività PMI)
COSME (Competitiveness of Enterprises and Small and Medium sized Enterprises) con un budget di 2,3 miliardi di euro si propone come strumento a sostegno delle piccole e medie imprese per favorire l’accesso ai finanziamenti, incrementarne la competitività sui mercati e supportare lo sviluppo della cultura imprenditoriale.
Le principali azioni18 messe in atto per conseguire gli obiettivi del programma sono: azioni per migliorare l’accesso delle PMI ai finanziamenti, attraverso due
strumenti:
- strumento di capitale proprio (EFG), - strumento di garanzia dei prestiti (LGF).
Il primo garantisce alle PMI finanziamenti azionari rimborsabili a orientamento commerciale, principalmente sotto forma di venture capital, ottenuti attraverso intermediari finanziari. L’LGF invece fornisce garanzie dirette o altre formule di condivisione del rischio, utilizzabili presso intermediari finanziari quali le banche, i fondi di venture capital, per garantire crediti fino a 150.000 euro. Condividendo il rischio con le garanzie Cosme, gli istituti creditizi e finanziari sono incentivati ad estendere il numero di imprese da finanziare.
azioni per migliorare l’accesso al mercato, attraverso centri specifici e help desks, come i servizi della rete Enterprise Europe Network (EEN), la quale offre informazioni e consulenza sulle iniziative e il diritto dell’Unione; assolve anche alla funzione di canale di comunicazione tra le imprese e la Commissione Europea, oltre ad agevolare l’internazionalizzazione e i partenariati internazionali;
18 Europe Direct, (Rete dei centri informativi promossi dalla Direzione Generale Comunicazione della Commissione europea),Guida alle opportunità di finanziamento dell’Unione Europea 2014-2020.
16 azioni specifiche per la competitività e la sostenibilità delle imprese, fornendo assistenza nell’applicazione degli orientamenti dell’UE in materia di PMI, con la riduzione degli oneri amministrativi e normativi nonché migliorando lo sviluppo delle politiche a favore delle stesse imprese;
azioni per promuovere l’imprenditorialità, che comprendono lo sviluppo di capacità e atteggiamenti imprenditoriali, unitariamente a programmi di scambio, quali “Erasmus per giovani imprenditori”.
Dunque il nuovo programma si rivolge più specificatamente a:
- imprese (soprattutto PMI) perché possano agevolmente accedere ai finanziamenti;
- aspiranti imprenditori che intendono creare una propria impresa;
- la pubblica amministrazione che riceverà assistenza nell’elaborazione e attuazione di efficaci politiche.
Europa Creativa: strumento di garanzia PMI
Europa Creativa (Creative Europe) 2014-2020 è il nuovo programma a sostegno dei settori culturali e creativi europei, con una disponibilità di 1,46 miliardi di euro che “si basa sul successo dei programmi Cultura, Media, Media Mundus della precedente programmazione 2007-2013”19. Il programma, che ha come principali destinatari istituzioni, associazioni, imprese, (pubbliche e private, operanti nei settori culturali e creativi), artisti, professionisti della cultura e organizzazioni culturali, intende promuovere e salvaguardare la diversità linguistica e culturale europea, rafforzare la competitività dei settori culturali e creativi e rafforzarne la capacità finanziaria.
Tale sostegno favorirà le imprese dei suddetti settori nell’affrontare numerose sfide ad oggi sempre più ricorrenti, quali la frammentazione del mercato culturale, il passaggio al digitale, l’ampliamento del pubblico e l’accesso ai finanziamenti. Il programma si articola in tre sezioni20:
- sottoprogramma cultura, destinato ai settori culturali e creativi, favorendo così la cooperazione transnazionale, i network e le traduzioni letterarie;
19
Cfr. Unione Europea, Il Programma dell’Unione europea per i settori culturali e creativi 2014-2020, 2013.
20 Bartolomei G. - Marcozzi A., I fondi europei 2014-2020: guida operativa per conoscere ed utilizzare i
17
- sottoprogramma media, rivolto al settore audiovisivo, per sostenere le iniziative che promuovono lo sviluppo, la distribuzione e l’accesso alle opere audiovisive; - sezione transettoriale, che rappresenta il vero elemento di novità e si articola in
due parti: lo Strumento di Garanzia per i Settori Culturali e Creativi, del valore di 121 milioni di euro, gestito dal Fondo Europeo per gli Investimenti, al fine di facilitare l’accesso al credito alle PMI del settore; la seconda parte della sezione è anzi relativa alla cooperazione politica transnazionale, con l’intento di supportare studi, analisi dei progetti sperimentali e per garantire appunto la cooperazione politica transnazionale.
Le sovvenzioni sono erogate tramite inviti a presentare proposte (Call for Proposal) pubblicati periodicamente (sul sito: www.europacreativa media.it/europa-creativa), adottando un tasso di cofinanziamento al massimo pari all’80% dei costi delle operazioni sostenuti.
I.4. I fondi indiretti
Al gruppo dei “finanziamenti indiretti” appartengono i cosiddetti “Fondi strutturali e di investimento europei” (Fondi SIE), tra i quali:
il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), il Fondo Sociale Europeo (FSE),
il Fondo di Coesione (FC),
il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).
I finanziamenti a gestione indiretta sono definiti tali proprio perché il rapporto con il beneficiario finale (imprese, enti, associazioni) non è diretto, ma risulta mediato da autorità nazionali, regionali o locali che hanno il compito di programmare gli interventi, gestire le risorse comunitarie ed erogarle tramite i bandi. Dunque «il budget destinato a tali fondi è speso secondo un sistema di responsabilità condivisa, tra la Commissione Europea e gli Stati membri, e in particolare con le Regioni»21. Più specificatamente:
1. la Commissione Europea finanzia i programmi a gestione indiretta, a seguito della loro approvazione;
21 Cfr. Grazi L., Introduzione all’Europrogettazione: I fondi a gestione diretta e indiretta. Il bando e il
piano di lavoro, intervento nel Modulo europeo Jean Monnet “Le città e l’UE”,Università degli studi di Siena, 2013.
18 2. gli Stati membri e le Regioni gestiscono i programmi, li attuano attraverso la
selezione, la valutazione e il controllo dei progetti;
3. la Commissione interviene nel monitoraggio effettuando, mediante sistemi di controllo, periodiche verifiche; infine si impegna a pagare le spese approvate. Dunque, mentre per i fondi diretti le proposte di progetto vengono presentate direttamente alle Direzioni Generali della Commissione Europea o alle Agenzie esecutive da essa delegate, nell’ambito dei fondi strutturali le proposte di progetto vanno consegnate a livello locale o regionale, alle autorità regionali e nazionali.
Per il periodo 2014-2020 un’importante novità, al fine di garantire una maggiore cooperazione e coordinamento tra i fondi e favorire inoltre una semplificazione normativa, è l’adozione di un approccio integrato nel definire la programmazione dei Fondi, attraverso un regolamento generale unico, comune a tutti e cinque i fondi, identificato nel Regolamento UE n. 1303/2013 (RDC). Allo stesso tempo esistono norme a parte nei regolamenti specifici di ciascun fondo, ovvero:
- Il “Regolamento FESR” n. 1301/2013; - Il “Regolamento FSE” n. 1304/2013;
- Il “Regolamento Fondo di Coesione” n. 1300/2013; - Il “Regolamento FEASR” n. 1305/2013;
- Il “Regolamento FEAMP” n. 508/2014.
Sussiste infine il Regolamento (n. 1299/2013) in materia di cooperazione territoriale europea che si applica ai programmi di cooperazione cofinanziati dal FESR.
I.4.1 La Politica di Coesione dell’Unione Europea
Gli strumenti finanziari sopra presentati attuano la cosiddetta “Politica di Coesione”, nota anche come la “Politica Regionale” dell’Unione Europea. Quest’ultima rappresenta una delle tredici politiche settoriali dell’UE e “ha l’obiettivo di rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale”22, concorrendo così alla realizzazione della Strategia Europa 2020. La coesione economica e sociale rappresenta un principio che ispira l’attività della Comunità Europea sin dal Trattato di Roma e che vede con il Trattato di Maastrich del 1992 il riconoscimento nei fondi strutturali delle politiche economiche utili alla realizzazione di tali finalità, garantendo cioè la riduzione di disparità
22
19
economiche, sociali e territoriali tra le varie regioni europee, marcate ulteriormente a seguito della recente crisi economica23.
Alla politica di coesione per il periodo 2014-2020 è destinato un terzo delle risorse previste per il bilancio complessivo dell’Unione Europea, ovvero pari a un investimento di 351,8 miliardi di euro, di cui la maggior parte indirizzata ai paesi e alle regioni in ritardo di sviluppo, anche se i beneficiari della politica in esame risultano tutte le regioni dell’UE, mediante i diversi strumenti messi a disposizione. Più specificatamente queste ultime si distinguono in: regioni “più sviluppate” (in cui il PIL/pro-capite è superiore al 90% della media comunitaria), quelle “in transizione” (in cui il PIL/pro-capite è compreso tra il 75% e il 90% della media europea) e le “meno sviluppate” (se hanno un PIL/pro-capite inferiore al 75% della media comunitaria); sulla base di tale distinzione i progetti possono ricevere un finanziamento nella misura del 50%-85%, di cui la restante parte integrata da fonti di finanziamento pubbliche (nazionali, regionali) o private. Quanto appena detto è perfettamente coerente con il primo principio cardine della politica di coesione, ovvero la concentrazione24. Quest’ultima riguarda:
- le risorse: prevedendo per il periodo di programmazione 2014-2020 di devolvere il 70% dei fondi alle regioni e paesi più poveri;
- gli sforzi: indirizzando cioè gli investimenti alle priorità chiave per la crescita, individuati nella ricerca e innovazione, tecnologie dell’informazione e comunicazione, potenziamento della competitività per le PMI nonché economia a basso livello di carbonio;
- la spesa: all’inizio di ogni periodo di programmazione vengono infatti assegnati i finanziamenti annuali, da utilizzare entro la fine del secondo anno alla loro assegnazione.
Gli altri principi alla base della politica di coesione sono:
programmazione, in quanto, come già detto, la suddetta politica non finanzia direttamente i singoli progetti ma i programmi nazionali pluriennali, coerenti con le politiche e le priorità dell’UE;
partnership, ogni programma viene infatti elaborato mediante un processo collettivo che coinvolge amministrazioni a livello europeo, nazionale o regionale e locale, parti sociali e organizzazioni e riguarda ogni fase del processo di
23 Vinci F., L’efficacia dei fondi strutturali europei. Processi e protagonisti al vaglio della sociologia
dell’azione pubblica, FrancoAngeli, 2013.
24
20 programmazione (dall’elaborazione alla gestione e all’attuazione, fino al monitoraggio e alla valutazione)25. Tale approccio contribuisce ad assicurare che l’intervento sia conforme alle esigenze e alle priorità locali. Al fine di garantire un rafforzamento di tale principio, una novità nella politica di coesione per il periodo 2014-2020 è l’introduzione di un Codice di condotta contenente gli obiettivi e i criteri per sostenere l’attuazione del partenariato e agevolare lo scambio di informazioni, pratiche e esperienze tra gli Stati membri;
addizionalità, i finanziamenti strutturali europei non possono sostituirsi cioè alla spesa nazionale di uno Stato membro. Tale principio consiste più precisamente nell’assicurare la continuità di un intervento pubblico nazionale, anche successivamente all’erogazione di quello comunitario, considerato che entrambi perseguono i medesimi obiettivi. «La Commissione si accorda con ciascun Paese in merito al livello di spesa ammissibile, da mantenere durante il periodo di programmazione e ne verifica il rispetto»26.
All’inizio di ogni periodo di programmazione i principi e le priorità della politica di coesione vengono decisi in modo condiviso tra la Commissione e i Paesi membri, i quali stabiliscono gli “Obiettivi Tematici” (OB), definiti all’art. 9 dell’RDC, sintetizzati, per il periodo 2014-2020, nella figura di seguito riportata:
Figura I.1: Gli Obiettivi Tematici 2014-2020
Fonte: Commissione Europea, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources
25 Mairate A., L’esperienza delle politiche strutturali in Europa: una valutazione d’insieme, in: Le istituzioni del federalismo, fascicolo 2, 2001.
26
21
Più specificatamente gli obiettivi dall’1 al 4 costituiscono le principali priorità di investimento nell’ambito del FESR; le principali priorità del FSE sono invece gli obiettivi dall’8 all’11 e infine il Fondo di Coesione finanzia direttamente gli obiettivi dal 4 al 7 e l’11, analizzati dettagliatamente nei paragrafi a seguire27
.
Con l’intento di garantire il perseguimento degli obiettivi e i traguardi indicati nella strategia Europa 2020, è stata introdotta per il nuovo periodo di programmazione una governance multilivello che prevede:
un Accordo di partenariato (Partnership Agreement, AP) da parte dei singoli Paesi con la Commissione Europea, ovvero documenti che definiscono le strategie e le priorità dello Stato membro e le modalità di impiego efficace ed efficiente dei fondi nazionali e dell’UE tra i programmi e settori prioritari, oltre al coordinamento tra i fondi;
un Quadro strategico comune, del Regolamento UE n.1303/2013, che rappresenta l’unico quadro di riferimento per i cinque Fondi, indicante da parte della Commissione Europea le azioni chiave, in modo da destinare le risorse in settori che favoriscano la crescita e garantiscano un miglior impatto per cittadini e imprese; costituisce inoltre il quadro di riferimento nell’ambito del quale le autorità nazionali e regionali sviluppano i loro “accordi di partnership”.
i Programmi Operativi (nazionali, regionali, interregionali) sono individuati all’interno del Quadro strategico nazionale (QSN), introdotto con la programmazione 2007-2013 e «indicante la strategia che si intende perseguire nell’ambito della politica di coesione, da presentare alla Commissione Europea per l'approvazione»28. Per quanto concerne l’Italia il QSN prevede un approccio unitario della politica regionale di sviluppo, in quanto riguarda non solo i fondi strutturali, bensì anche risorse nazionali aggiuntive. I PO traducono i documenti strategici in concrete priorità di investimento, corredate da obiettivi chiari e misurabili. Questi ultimi costituiranno oggetto di specifica trattazione successivamente, nel paragrafo I.4.4.
27 Cappello M., (2015), op.cit.
28 Cfr. Ministero dello Sviluppo Economico, Quadro strategico nazionale per la politica regionale di
22
I.4.2 I Fondi Strutturali e di Investimento Europei (SIE)
Analizziamo più dettagliatamente gli strumenti finanziari adottati dalla politica di coesione per finanziare i propri interventi.
I.4.2.1 Il Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR)
Assieme al Fondo Sociale Europeo (FSE) e al Fondo di coesione (FC), costituiscono i principali “Fondi strutturali”, a cui l’UE destina per il periodo 2014-2020 oltre 256 miliardi di euro. Il FESR è stato istituito dal Regolamento CEE del Consiglio n. 724/1975 del 18 Marzo 1975 con la principale finalità di contribuire «alla correzione dei principali squilibri regionali esistenti nell’Unione, partecipando allo sviluppo e all’adeguamento strutturale di tali regioni, nonché alla riconversione delle regioni industriali in declino»29. Il campo di operatività del Fondo FESR rientra dunque tra gli obiettivi “convergenza” e “cooperazione territoriale europea” che assieme a “competitività regionale e occupazione” costituivano, nella precedente programmazione 2007-2013, le finalità alla base dell’impiego dei tre principali fondi strutturali (FESR, FSE, FC).
Il Fondo supporta la politica europea nel favorire il consolidamento e il potenziamento della coesione economica e sociale, finanziando la realizzazione di infrastrutture e investimenti in diverse aree prioritarie, definite nei primi quattro obiettivi tematici prima citati, ovvero: innovazione e ricerca, miglioramento dell’accesso alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (anche attraverso l’agenda digitale, una delle sette “iniziative faro” previste da Europa 2020, al fine di creare un mercato unico del digitale, caratterizzato da un alto livello di sicurezza e da un quadro giuridico chiaro), sostegno alle piccole e medie imprese, economia a bassa emissione di carbonio, e offerta di servizi ai cittadini in determinati settori (tra i quali l’energia, i servizi online, l’istruzione, le infrastrutture sanitarie, i servizi sociali, la qualità dell’ambiente).
Il FESR partecipa al finanziamento di investimenti produttivi che contribuiscono inoltre alla creazione e il mantenimento di posti di lavoro, tramite l’istruzione e la formazione, agevolando l’inserimento professionale dei disoccupati e delle categorie sociali meno favorite e promuovendo l’uguaglianza tra donne e uomini e la non discriminazione30.
29 Cfr. art. 176, Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, n.C326 del 26/10/2012. 30 Antonelli A., (2013), op.cit.
23
Alle regioni “più sviluppate” è richiesto, sulla base dell’art. 4 del Regolamento del FESR di destinare l’80% dei fondi agli obiettivi sopradetti, nelle regioni “in transizione” il 60%, contro il 50% delle regioni “meno sviluppate”31. Il Fondo FESR dedica dunque particolare attenzione alle specificità territoriali, stanziando le risorse in funzione del grado di sviluppo della regione destinataria, riservando un trattamento economico maggiormente favorevole alle aree svantaggiate, anche dal punto di vista geografico (in quanto isolate o con scarsa densità demografica) o naturale; in tal modo nelle regioni meno sviluppate (e ultra periferiche) il progetto può essere finanziato anche fino all’85% del costo. L’attuazione di tale finalità si realizza mediante la predisposizione di appositi piani nazionali e regionali.
I.4.2.2. Il Fondo Sociale Europeo (FSE)
Il Fondo Sociale Europeo è il principale strumento, istituito in virtù del Trattato di Roma del 1957 e impiegato dall’Unione Europea per investire nelle risorse umane al fine di supportare l’occupazione, aiutare i cittadini a trovare migliori posti di lavoro e assicurare sempre maggiori opportunità lavorative.
Grazie a una dotazione di 10 miliardi di euro annui, tale strumento si prefigge l’intento di riunire i 28 Stati membri in uno sforzo comune, per potenziare la capacità europea di creare occupazione e fornire ai cittadini le competenze per poter essere impiegati32. I suoi compiti e norme operative sono stati rivisti per un miglior adeguamento alla situazione economica attuale e alla luce delle priorità e finalità definite dall’Unione Europea e sono il risultato di una decisione congiunta della Commissione Europea con gli Stati membri.
I quattro obiettivi tematici33 nell’ambito dell’attuale politica di coesione, perseguiti mediante il Fondo Sociale Europeo sono:
- promuovere l’occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori;
- promuovere l’inclusione sociale e lottare contro la povertà, devolvendovi, come da Regolamento, almeno il 20% del Fondo;
- investire in istruzione, competenze e apprendimento permanente. Tra le priorità perseguite in tal contesto dall’UE si riscontrano anche: la riduzione del tasso di
32 Bartolomei G. - Marcozzi A., (2015), op.cit.
33 Europe Direct, (Rete dei centri informativi promossi dalla Direzione Generale Comunicazione della Commissione europea),Guida alle opportunità di finanziamento dell’Unione Europea 2014-2020.
24 abbandono scolastico e il miglioramento delle opportunità di istruzione universitaria;
- migliorare la capacità istituzionale e un’efficiente amministrazione pubblica. Più specificatamente nell’ambito del primo obiettivo sopra riportato l’FSE finanzia una molteplicità di progetti locali, regionali, nazionali in materia di occupazione, partendo da quelli di minori dimensioni, gestiti da associazioni benefiche locali fino ad arrivare a progetti di portata nazionale. Appartiene a questi ultimi l’Iniziativa proposta dalla Commissione Europea a favore dell’occupazione giovanile (IOG), finalizzata a sostenere l’integrazione dei giovani disoccupati o non, partecipanti a programmi di istruzione o di formazione, definiti anche Not in Education, Employment and Training (NEET), con un bilancio complessivo di 6,4 miliardi di euro per il nuovo periodo di programmazione, mediante la predisposizione, da parte di ogni Stato membro, di un piano nazionale per assicurare a tutti i giovani, di età inferiore a 25 anni, un’offerta di lavoro, formazione continua, apprendistato o tirocinio. Trovano appoggio ivi anche le iniziative finalizzate a supportare imprenditori, tramite fondi di avviamento o le aziende che devono affrontare una riorganizzazione o la mancanza di personale qualificato34. La nuova programmazione prevede che il FSE venga impiegato anche per garantire i prestiti concessi ad organismi appartenenti agli Stati membri che finanzino le misure rientranti tra gli obiettivi di intervento del fondo.
Normalmente è richiesta l’istituzione di una quota minima FSE nel bilancio assegnato a ciascuna categoria di Regione, in funzione del suo grado di sviluppo (25% per le regioni meno sviluppate, 40% per quelle in fase di transizione, 52% per quelle più sviluppate), destinato alle suddette finalità mediante i Programmi Operativi, gestiti con progetti cofinanziati dagli Stati membri, dalle Regioni e dagli Enti Locali. La Commissione Europea sta, ad oggi, aiutando gli Stati membri a semplificare l’attuazione del Fondo, al fine di concentrarsi maggiormente sui risultati e renderlo più semplice e sicuro per i beneficiari.
I.4.2.3 Il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) e il Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP)
Il FEASR «è lo strumento di finanziamento della politica di sviluppo rurale
34 Commissione Europea, Fondi strutturali e di investimento europei 2014-2020: testi e commenti ufficiali, 2015.
25
per migliorare la competitività dei settori agricolo e forestale, l’ambiente e la gestione dello spazio rurale, la qualità della vita e la diversificazione delle attività nelle zone rurali»35.
Il processo di revisione che ha riguardato la riforma generale della Politica Agricola Comune dell’UE (PAC) è stato in gran parte completato nel Dicembre 2013 con l’approvazione degli atti legislativi di base per il periodo 2014-2020; la riforma ha garantito una maggiore flessibilità nell’adozione delle misure, una maggiore semplificazione nelle norme di attuazione e nelle procedure, nonché collegamenti più stretti con gli altri Fondi SIE.
Il nuovo quadro finanziario della PAC conserva la precedente struttura a due pilastri, con una dotazione finanziaria invariata per ciascun pilastro rispetto ai livelli del 2007-2013:
a) I pilastro: pagamenti diretti e spese legate ai mercati (312,74 miliardi di euro); b) II pilastro: sviluppo rurale (95,58 miliardi di euro).
In linea con la strategia Europa 2020 e con gli obiettivi generali della PAC si possono individuare tre obiettivi strategici36 di lungo periodo per lo sviluppo rurale nell’ambito comunitario:
stimolare la competitività del settore agricolo;
garantire la gestione sostenibile delle risorse naturali e l’azione per il clima; realizzare uno sviluppo territoriale equilibrato delle economie e comunità rurali,
compresi la difesa e la creazione di posti di lavoro.
Il Fondo fornisce un’assistenza complementare alle azioni nazionali, regionali e locali che contribuiscono alle sei priorità della Comunità37, a cui è fermamente orientato il secondo pilastro della PAC:
1. promuovere il trasferimento di conoscenze e innovazione nel settore agricolo e forestale e nelle zone rurali;
2. potenziare la redditività e competitività di tutti i tipi di agricoltura, promuovere tecnologie innovative e una gestione sostenibile delle foreste;
3. promuovere l’organizzazione della filiera alimentare, il benessere degli animali e la gestione dei rischi nel settore agricolo;
35Cfr. Bonifazi A., Giannetti A. (2014), op.cit.
36European Commission, Agriculture and rural development, on website: https://ec.europa.eu/agriculture. 37
26 4. preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all’agricoltura e alle
foreste;
5. incoraggiare l’uso efficiente delle risorse e il passaggio a un’economia a basse emissioni di anidride carbonica;
6. promuovere l’integrazione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo economico nelle zone rurali.
Gli Stati membri sono tenuti ad elaborare i Programmi di sviluppo rurale (PSR) settennali, basandosi su almeno quattro delle suddette priorità, con i quali si attuano gli interventi finanziati. Il Regolamento prevede infine che almeno il 30% della dotazione finanziaria di ciascun programma sia destinato a misure ambientali e climatiche specifiche.
Il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP)
La politica europea della pesca, inizialmente finanziata dallo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP), è stata sovvenzionata per il periodo 2007-2013 dal Fondo Europeo per la Pesca (FEP), sostituito per la programmazione 2014-2020 dal Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP). Esso si articola nei seguenti assi principali38:
una pesca UE rispettosa dell’ambiente;
un settore della pesca competitivo, aiutando tra l’altro le comunità costiere a diversificare le proprie economie;
migliori condizioni sociali, finanziando i progetti che creano nuovi posti di lavoro e migliorano la qualità della vita nelle regioni costiere europee.
Il Fondo contribuisce inoltre all’attuazione della Politica Marittima Integrata, definita anche “Libro Blu" e introdotta lo scorso 2007, la quale adottando un approccio trasversale della governance marittima, orizzontale e intersettoriale, «abbraccia tutti gli aspetti inerenti i rapporti con gli oceani e con il mare, al fine di preservare le risorse marine»39. Più specificatamente si fonda su un insieme di azioni volte a garantire una maggiore coerenza tra le varie politiche settoriali su scala europea, oltre alle sinergie che potrebbero scaturire dalla cooperazione a livello transettoriale e transfrontaliero40.
38
Regolamento UE n. 508 del 2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio, 15 Maggio 2014.
39 Paruolo S., 2020: La nuova Unione Europea. L’UE tra allargamento e vicinato, crisi, verticite, vecchie
e nuove strategie, Lulu.com, 2011.
27
Ivi risultano di particolare importanza i lavori previsti per un sistema di sorveglianza marittima maggiormente integrato e per la pianificazione dello spazio marittimo.
La politica summenzionata opera in modo complementare rispetto alla politica di coesione e alla Politica Comune della Pesca, la quale, introdotta per la prima volta negli anni Settanta e aggiornata a più riprese, costituisce un’evoluzione della politica marittima integrata, al fine di gestire una risorsa comune e dare a tutte le flotte europee un accesso prioritario alle acque dell’UE, permettendo ai pescatori di competere in modo equo, fissando tuttavia dei limiti di cattura che assicurino nel lungo termine la conservazione degli stock ittici.
A ciascun Paese viene assegnata una quota della dotazione complessiva del Fondo FEAMP che, per il periodo 2014-2020, è di 6,4 miliardi di euro (di cui l’11% gestito dalla Commissione Europea e il restante 89% dagli Stati membri nei PO), in base alle dimensioni del settore ittico ivi presente.
Il singolo Paese predisporrà dunque un Programma Operativo con l’indicazione delle modalità di utilizzo di tali risorse e, successivamente alla sua approvazione da parte della Commissione, le autorità nazionali selezioneranno i progetti a cui destinare i fondi.
I.4.2.4 Il Fondo di coesione (FC)
Il Fondo di Coesione è stato introdotto nel 1994 con l’intento di accelerare ulteriormente i tempi della convergenza economica, sociale e territoriale ed è disciplinato dal Regolamento UE n.1300/2013. Non tutti i Paesi ne beneficiano, ma solo quelli con un reddito nazionale lordo (RNL) pro capite inferiore al 90% della media europea, pari a 27. In base a quanto appena detto, sono giudicati ammissibili al fondo per il periodo 2014-2020 tali Stati membri: Bulgaria, Cipro, Croazia, Estonia, Grecia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia e Ungheria, tra i quali come si nota non compare l’Italia.
Il Fondo di Coesione prevede lo stanziamento di 63,4 miliardi di euro da destinarsi ad attività appartenenti a tali due categorie41:
- Investimenti nei trasporti: reti trans-europee di trasporto (RTE-T), sistemi di trasporto a basse emissioni di carbonio e trasporto urbano, in particolar modo rivolti a progetti infrastrutturali ritenuti di prioritario interesse dall’UE42;
41
28 - tutela dell’ambiente. In tale ambito il fondo può intervenire anche in progetti relativi al settore dell’energia o dei trasporti, purché diano chiari vantaggi sotto il profilo ambientale; dal 2007 il Fondo prevede infatti una sua operatività anche in progetti connessi allo sviluppo sostenibile, ovvero attinenti l’efficienza energetica e le energie rinnovabili.
Più specificatamente gli investimenti del Fondo di Coesione sostengono gli obiettivi tematici dal numero 4 al 7 e l’11 alla base della politica di coesione, ovvero: 4. favorire il passaggio ad un’economia a bassa emissione di carbonio in tutti i settori; 5. promuovere l’adattamento al cambiamento climatico, la gestione e la prevenzione dei rischi; 6. Preservare, proteggere l’ambiente e promuovere l’efficienza delle risorse; 7. promuovere il trasporto sostenibile ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete; 11. potenziare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e dei soggetti interessati e l’efficienza delle pubbliche amministrazioni.
Sulla base del Regolamento unico, il Fondo di Coesione è attualmente soggetto alle medesime norme di programmazione, gestione e controllo, previste per gli altri fondi, appena analizzati; tuttavia sono esposti anche a particolari condizioni, attinenti per esempio al caso in cui il Paese beneficiario presenti un deficit pubblico oltre il 3% del PIL, nel qual caso non verranno approvati progetti finché tale misura non risulti corretta43. Ad ogni modo lo stanziamento dei fondi in oggetto può essere interrotto per decisione del Consiglio qualora lo Stato membro dimostri un deficit pubblico eccessivo o non si è adoperato per risolvere tale situazione deficitaria o non vi sia riuscito.
I.4.3 Altri finanziamenti indiretti
Rientrano nella categoria dei fondi indiretti anche i finanziamenti indiretti “tramite intermediazione”, ovvero gestiti per mezzo di banche, istituzioni creditizie, fondi di investimento, con lo scopo di incrementare l’entità di credito a disposizione delle PMI nonché incentivare gli intermediari a sviluppare l’accesso al credito alle imprese.
42 Tra tali progetti rientrano quelli appartenenti all’iniziativa “Meccanismo per collegare l’Europa”, ovvero «lo strumento di finanziamento da utilizzare nel periodo di bilancio 2014-2020 per investire in infrastrutture nei trasporti, energia e TIC». Cfr. Ammannati L. – Canepa A., La politica dei trasporti in Europa: verso uno spazio unico?, G. Giappicchelli Editore, 2016. I fondi per i trasporti, da tale iniziativa stanziati, includono inoltre una somma considerevole destinata a migliorare le reti di trasporto nelle regioni più povere dell’UE.
43 Bruno E., Coesione Europea e finanza per l’impresa: strategie di approccio e di gestione del sistema
