AGRICOLTURA E BENI PUBBLICI
AzIONI COLLETTIvE PER LA GOvERNANCE dEL TERRITORIO
a cura di Francesco vanni collana STUdI E RICERCHE
ro delle politiche agricole e di sviluppo rurale. La produzione di beni e servizi non di mercato da parte del settore primario non è determinata esclusivamente dalle pratiche agricole adottate dalle singole aziende, ma anche da una serie di fattori che attengono alle dinamiche sociali e culturali dei diversi territori, tra cui il tipo di relazioni che legano i diversi portatori d’interesse, la qualità delle istituzioni locali e non ultimo la creazione e la valorizzazione di reti. La ricerca presentata in questo volume mette in luce la rilevanza di questi fattori attraverso cinque proget-ti territoriali di successo, dai quali emerge il ruolo centrale dell’azione colletproget-tiva nella gestione e valorizzazione di beni e servizi di natura ambientale e socio-eco-nomica connessi alle attività agricole. Attraverso un’attenta analisi di questi casi, lo studio vuole stimolare una riflessione critica sulle nuove sfide che l’agricoltura italiana dovrà affrontare nel prossimo futuro per rispondere alla crescente do-manda di beni e servizi d’interesse collettivo espressa dai cittadini, consumatori e contribuenti al settore primario e alle aree rurali.
A zio n i co ll et tiv e p er lA g o ve r n A n ce d el te r r it o r io
AgricolturA e Beni PuBBlici
Azioni Collettive per lA GovernAnCe del territorioa cura di Francesco Vanni
I capitoli sono stati redatti da:
Capitolo 1: Gianluca Brunori (1.1) e Francesco Vanni (1.2, 1.3, 1.4)
Capitolo 2: Massimo Rovai (2.1, 2.2, 2.3) e Francesco Vanni (2.4, 2.5, 2.6, 2.7) Capitolo 3: Monica Caggiano
Capitolo 4: Stefano Trione (4.1, 4.2), Patrizia Borsotto (4.3, 4.6, 4.7), Sylvie Chaussod (4.4, 4.5) Capitolo 5: Silvia Coderoni
Capitolo 6: Martina Bolli Capitolo 7: Francesco Vanni Appendice 1: Francesco Vanni Appendici 2, 3 e 4: tutti gli autori
Coordinamento editoriale: Benedetto Venuto
Realizzazione grafica: Ufficio grafico INEA (J. Barone, P. Cesarini, F. Lapiana, S. Mannozzi) Segreteria editoriale: Roberta Capretti
Copertina: olio su tela di Aleardo Monaci, "La Trebbiatura"
INEA, 2014
Il presente rapporto è il risultato di sintesi del progetto interno INEA “Agri-coltura e beni pubblici, ri-orientamento delle politiche e governance territoriale”. Gli autori desiderano ringraziare Franco Mantino, Roberto Henke e Gilles Allaire per i preziosi consigli nell’impostazione del lavoro, Francesca Ribacchi per l’atten-to lavoro di correzione delle bozze, e Francesca Giarè per il supporl’atten-to nella fase di realizzazione del rapporto.
Si ringraziano Rosildo e Rosalba Monaci per l’uso a titolo gratuito dell’im-magine di copertina, che ritrae un dipinto del padre Aleardo Monaci, il “pittore contadino” della Val d’Orcia.
Un sentito ringraziamento va anche a Marcello De Rosa (Università di Cas-sino e del Lazio meridionale) e Silvia Novelli (Università di Torino) per la lettura critica di una versione preliminare del lavoro che ha permesso un consistente mi-glioramento della stesura definitiva.
Si ringraziano, infine, tutti gli agricoltori, i tecnici, gli amministratori locali e gli esperti intervistati per la loro disponibilità a collaborare, senza la quale non sarebbe stato possibile realizzare la ricerca.
PRESENTAZIONE 9 CAPITOLO 1
BENI PUBBLICI E GOVERNANCE TERRITORIALE 11
1.1 INTRODUZIONE 11
1.2 ILQUADROTEORICOEGLIOBIETTIVIDELLARICERCA 17
1.3 L’ANALISIDELLEAZIONICOLLETTIVE 18
1.4 LAMETODOLOGIAUTILIZZATA 22
RIFERIMENTIBIBLIOGRAFICI 27
CAPITOLO 2
IL PROGETTO CUSTODIA DEL TERRITORIO 29
2.1 ILCONTESTOTERRITORIALEEISTITUZIONALE 29
2.2 ILQUADRONORMATIVOELEPOLITICHE 36
2.3 ILPROGETTO: DESCRIZIONEEFUNZIONAMENTO 41
2.4 MOTIVAZIONIEATTITUDINIDEGLIAGRICOLTORI 48
2.5 LAVALORIZZAZIONEDELLACONOSCENZALOCALE 52
2.6 RETIEINNOVAZIONENELPROGETTO 56
2.7 GOVERNANCETERRITORIALEEPOLITICHE 64
RIFERIMENTIBIBLIOGRAFICI 73
CAPITOLO 3
GLI ORTI URBANI DI PONTECAGNANO 75
3.1 INQUADRAMENTOGENERALE 75
3.2 LEGISLAZIONEEPOLITICHE 81
3.3 GLIORTI, DESCRIZIONEEFUNZIONAMENTO 90
3.4 I BENIEISERVIZIPUBBLICILEGATIALPROGETTO 92
3.5 MOTIVAZIONIEATTITUDINIDEGLIASSEGNATARIDEGLIORTI 101
3.6 I SOGGETTICOINVOLTI: RUOLI, RELAZIONIECOORDINAMENTO 105
3.7 CONOSCENZAEAPPRENDIMENTO 108
C 4
GESTIONE DEI PRATI E DEI PASCOLI IN ALTA VAL D’AYAS 121
4.1 INQUADRAMENTOGENERALE 121
4.2 LEGISLAZIONEEPOLITICHE 127
4.3 BENIESERVIZIPUBBLICICONNESSIALL’UTILIZZAZIONEDEIPRATIEDEIPASCOLIALPINI 129
4.4 LERELAZIONITRAGLIOPERATORI 134
4.5 CRITICITÀLEGATEALL’UTILIZZAZIONEDEIPASCOLI 139
4.6 I FATTORICHEINFLUENZANOL’APPROCCIOCOLLETTIVOALLAGESTIONEDEIPASCOLI 142
4.7 LEESIGENZEDIRI-ORIENTAMENTODELLEPOLITICHE 146
RIFERIMENTIBIBLIOGRAFICI 150
CAPITOLO 5
L’ACCORDO AGRO-AMBIENTALE D’AREA DELLA VALDASO 151
5.1 ILCONTESTOTERRITORIALE 151
5.2 L’ACCORDOAGRO-AMBIENTALE 154
5.3 I RISULTATIDELL’ACCORDO 160
5.4 GLIATTORICOINVOLTIELEDINAMICHEDELL’ACCORDO 165
5.5 ANALISIDELL’AZIONECOLLETTIVA 172
5.6 STRATEGIEAGRO-AMBIENTALICOLLETTIVE: OPPORTUNITÀEOSTACOLI 180
RIFERIMENTIBIBLIOGRAFICI 184
CAPITOLO 6
AGRICOLTORI CUSTODI DELLA BIODIVERSITÀ NEL PARCO NAZIONALE DEL
POLLINO 185
6.1 INQUADRAMENTOGENERALE 185
6.2 LEGISLAZIONEEPOLITICHE 189
6.3 ILPROGETTODITUTELADELLABIODIVERSITÀ: FINALITÀ, NASCITAESVILUPPO 191
6.4 ILPROGETTO: STRATEGIA, ATTUAZIONEERISULTATI 201
6.5 I BENIESERVIZIPUBBLICILEGATIALPROGETTO 218
6.6 COORDINAMENTO, APPRENDIMENTOERELAZIONI 220
6.7 ANALISIDELL’AZIONECOLLETTIVA 222
7.1 introduzione 231 7.2 supportoistituzionale 232 7.3 CapitalesoCiale 234 7.4 ConosCenzaeinnovazione 237 7.5 politiChe 239 riferimentibibliografiCi 241
APPENDICE 1 - la grounded theory 243
riferimentibibliografiCi 248
APPENDICE 2 - leinterviste 249
APPENDICE 3 - sChederiassuntivedeiCasidistudio 255
APPENDICE 4 - i CasidistudioaConfronto 267
benipubbliCi 268
azioneCollettiva 269
Il dibattito sulla necessità e sull’entità del sostegno pubblico in agricoltura è fortemente caratterizzato dalle relazioni tra il settore primario e i beni pubblici che esso è in grado di fornire. Esiste, infatti, una crescente consapevolezza, sia da par-te dei decisori politici che da parpar-te della società civile, di come le attività agricole possano fornire alla collettività non solo prodotti che possono essere remunerati dal mercato, ma anche altri beni e servizi, volti alla salvaguardia dell’ambiente e all’aumento del benessere sociale, per i quali il mercato non riesce ad assicurare una congrua remunerazione. Le relazioni che intercorrono tra agricoltura e questi beni e servizi d’interesse collettivo rivestono quindi un’importanza strategica per le scelte politiche del settore, in particolare nell’ambito della Politica Agricola Co-mune.
Il tema dei beni pubblici è stato al centro del dibattito accademico e istitu-zionale sulla riforma della PAC 2014-2020, nel quale è stato sottolineato come la crescente importanza che i cittadini europei attribuiscono a questo tema debba riflettersi in politiche sempre più orientate a valorizzare il ruolo ambientale delle attività agricole e la vitalità sociale ed economica delle aree rurali.
In questo dibattito la maggioranza degli studi è prevalentemente incentrata sull’analisi e la valutazione degli strumenti di politica attualmente in uso e sulla definizione di nuove misure, mentre uno degli aspetti maggiormente sottovalutati è stato quello relativo alla definizione e alla implementazione di queste politiche nei diversi sistemi territoriali. Al contrario, gli assetti istituzionali, le forme or-ganizzative, le regole e convenzioni sociali dei territori rurali rivestono un ruolo centrale nella produzione e valorizzazione dei beni pubblici associati all’agricol-tura, influenzando in maniera determinante l’efficacia e l’efficienza delle politiche stesse.
Lo studio presentato in questo volume nasce proprio con l’obiettivo di inse-rirsi in questo dibattito offrendo una chiave di lettura innovativa delle relazioni tra il settore primario e i beni pubblici che esso è in grado di fornire. La ricerca si è così incentrata non tanto sugli strumenti di policy adottati, ma sulle dinamiche sociali, territoriali e di governance locale che possono favorire un ri-orientamento delle attività agricole verso la produzione di beni e servizi d’interesse collettivo.
solo di carattere ambientale, ma anche di tipo economico e sociale. I risultati met-tono in luce la complessità delle relazioni che intercorrono tra le attività produttive e i beni e servizi non di mercato, la cui valorizzazione è spesso determinata da una serie di fattori che attengono alle dinamiche sociali e culturali dei diversi territori, tra cui il tipo di relazioni che legano i diversi portatori di interesse, la qualità delle istituzioni locali e la loro capacità di mediare gli interessi in gioco, e non ultimo la valorizzazione di diversi tipi di conoscenza e la capacità di stabilire processi di apprendimento. Un’attenta analisi di questi fattori si rivela quindi fondamentale per costruire e implementare politiche che sappiano generare processi innovativi e che siano in grado di rispondere in maniera efficace alle nuove istanze della società.
L’interesse per la tematica trattata e l’approccio adottato sono dimostrati anche dalla valorizzazione dei casi di studio presentati in questo volume da parte di organizzazioni internazionali, tra cui la Rete Europea per lo Sviluppo Rurale (Il Fondo europeo per lo sviluppo rurale: esempi di progetti per i servizi ambientali), la Banca Mondiale (Shades of green: Lessons from Partnerships to Reduce the Environmental Footprint of Commercial Agriculture) e l’OCSE (Providing Agri-en-vironmental Public Goods through Collective Action).
È auspicabile che i casi di successo illustrati in questo volume possano es-sere d’ispirazione anche a livello nazionale, favorendo una riflessione critica sulle nuove sfide che l’agricoltura italiana dovrà affrontare nel prossimo futuro per ri-spondere alla domanda espressa dai cittadini, consumatori e contribuenti al set-tore primario e alle aree rurali.
INEA, finanziando direttamente questo studio nel proprio bilancio, investen-do sull’operosità del curatore, ha inteso rispondere a queste esigenze avvertite da una parte significativa dei suoi portatori d’interesse e contribuire ad ampliare gli orizzonti di ricerca dei suoi collaboratori.
Prof. Giovanni Cannata (Commissario straordinario INEA)
1.1 Introduzione
Le politiche europee di sviluppo rurale sono ormai alla fine del secondo ci-clo. Esse hanno apportato cambiamenti notevoli nel modo di concepire l’intervento pubblico in agricoltura, sottolineando – in contrasto con la filosofia di intervento delle politiche dei mercati – la necessità di gestire i processi di cambiamento at-traverso il coinvolgimento di una molteplicità di attori locali. Nonostante i passi in avanti compiuti, tuttavia, l’esperienza di questi anni ha suscitato diversi punti in-terrogativi sulla reale efficacia di queste politiche. In particolare le politiche agro-ambientali, che preesistono alla più ampia politica di sviluppo rurale, sollevano ancora molti dubbi sulla loro efficacia, soprattutto se vengono valutate in relazione alle risorse ad esse destinate (Burton e Paragahawewa, 2011).
Come sottolinea il rapporto della Corte dei conti europea (2011), in mol-ti casi le polimol-tiche agro-ambientali sono inefficaci perché le amministrazioni non sono in grado: • di definire obiettivi ambientali precisi; • di definire standard adeguati alle caratteristiche specifiche dell’ambiente e del beneficiario; • di calcolare le compensazioni in modo adeguato; • di controllare l’applicazione degli standard; • di misurare gli effetti dell’applicazione.
Nel frattempo si sta facendo strada la convinzione che la scarsa efficacia delle misure agro-ambientali sia legata non solo all’applicazione, ma alla stessa filosofia di intervento alla base di tali schemi (Burton e Paragahawewa, 2011), pe-raltro definita durante i negoziati WTO. Se la regola per definire l’ammontare del premio stabilisce che esso debba essere tale da motivare il land manager ad adot-tare tecniche di produzione più sostenibili, ma al contempo non debba eccedere i
maggiori costi o le minori perdite1, la filosofia di intervento si traduce in un rappor-to contrattuale tra l’amministrazione e il beneficiario individuale, in cui i termini del contratto sono stabiliti unilateralmente dall’amministrazione, ancorché sulla base di un processo di concertazione e con il supporto di esperti.
Tale filosofia si basa su tre ipotesi implicite:
• la prima – avvalorata dalle teorie neoclassiche – è che l’agricoltore agisca sulla base di motivazioni puramente economiche e individualistiche;
• la seconda è che l’amministrazione abbia le competenze necessarie per iden-tificare le tecniche che, applicate in uno specifico contesto, siano in grado di perseguire gli obiettivi ambientali prefissati;
• la terza è che non ci siano, nel corso dell’applicazione dello schema nel tempo, guadagni di efficienza economica o ambientale tali da comportare un aggiusta-mento dinamico tanto degli standard che del livello delle compensazioni.
Una crescente mole di evidenza empirica mostra che queste ipotesi non sono realistiche. Un articolo di Hagedorn sull’European Review of Agricultural Economics, la rivista che più ha contribuito a legittimare l’individualismo metodo-logico, dà un contributo sostanziale alla demolizione di queste ipotesi (Hagedorn, 2008), già ampiamente messe in discussione da approcci non convenzionali (si veda ad esempio Falconer, 2000; Juntti e Potter, 2002).
Per quello che riguarda le caratteristiche dei beneficiari, Hagedorn ci inco-raggia a vedere i land manager come componenti di una rete piuttosto che come atomi di un sistema meccanico. La principale implicazione di questo approccio è la comprensione del ruolo che giocano le relazioni tra i land manager e le altre com-ponenti delle reti cui appartengono. Attraverso le reti, i land manager acquisiscono e trasmettono conoscenze, ricevono feedback, attivano processi di collaborazione, condividono risorse (Juntti e Potter, 2002). Diverse configurazioni relazionali ge-nerano diverse motivazioni e diversi modelli di azione. Il ruolo dei vicini, della co-munità, della famiglia, dei clienti è molto più importante nelle decisioni di quanto il modello neoclassico non ipotizzi.
1 L’Organizzazione mondiale del commercio, per quanto riguarda i pagamenti concessi nel quadro di programmi ambientali, ha stabilito due criteri chiave (WTO, 1994, p. 63), ovvero:
a) L’ammissibilità ai pagamenti in questione deve essere determinata nel quadro di un preciso pro-gramma statale per la protezione o la conservazione dell’ambiente, nonché essere subordinata al rispetto di specifiche condizioni dettate da tale programma, comprese condizioni relative ai metodi e ai fattori di produzione.
b) L’importo del pagamento deve essere limitato ai costi supplementari o alla perdita di reddito derivanti ’dall’osservanza del programma statale.
Per ciò che concerne il rapporto tra amministrazioni e beneficiari, Hagedorn respinge l’ipotesi, molto semplicistica, che l’amministrazione sia in grado di defi-nire uno standard ottimale per ogni ecosistema, e implicitamente rifiuta un model-lo tecnocratico che affida a sempre più raffinati e complessi apparati di raccolta ed elaborazione dei dati il compito di definire standard adeguati. Mettepenningen et al. (2013) mostrano come un diverso disegno degli schemi agro-ambientali abbia effetti molto diversi sulla motivazione dei land manager. Stobbelaar et al. (2009) sottolineano l’importanza dell’internalizzazione degli schemi da parte dei soggetti del sistema, ovvero la sovrapposizione tra filosofie di intervento e conoscenze e motivazioni dei soggetti stessi.
Hagedorn assegna un ruolo rilevante all’informazione e alla conoscenza dei land manager, sottolineando la necessità che le politiche rurali agiscano in modo da sviluppare la capacità di riflessione e di apprendimento da parte di tutti i sog-getti coinvolti.
Infine, Hagedorn tiene conto della dinamica di queste relazioni, suggerendo la presenza di meccanismi di feedback in grado di fornire agli attori informazioni adeguate ad aggiustare la propria azione in funzione dello sviluppo dei processi. La figura 1.1, tratta dal citato articolo, suggerisce di analizzare gli effetti sul sistema fisico e sociale che le transazioni, atti di scambio con il mondo sociale e fisico, han-no nel tempo. Ogni transazione, suggerisce Hagedorn, genera un adattamento da parte dei sistemi su cui agisce, tanto di quello fisico che di quello socioeconomico. Questo è il risultato di un processo di adattamento di schemi mentali, routines, tecnologie, infrastrutture che coinvolge tutti gli attori del sistema.
Dal modello di Hagedorn si evince come il perseguimento della sostenibilità attraverso schemi di supporto debba agire sui “contesti di azione” dei land mana-ger, sviluppando la riflessività degli attori e la capacità del sistema di evolvere in relazione a specifici problemi ambientali.
Le implicazioni di un tale modello sono molto profonde:
• i risultati degli schemi agro-ambientali non si devono misurare soltanto in ter-mini di performance ambientali, ma anche come incremento della capacità de-gli attori e dei sistemi agricoli di ottenere tali performance: processi di appren-dimento, nuove configurazioni relazionali, nuove regole tradotte in routines, nuovi assetti di governance, capitale culturale (Burton e Paragahawewa, 2011); •
il disegno di questi schemi deve prevedere una molteplicità di attori e una plu-ralità di misure tra loro integrate, e dev’essere fortemente ancorato a uno spe-cifico contesto agro-ambientale (Sutherland et al., 2012; Uthes et al., 2010);
• la progettualità degli attori e delle reti di attori, e ancor più i processi di proget-tazione, diventano parte integrante del successo degli schemi.
Figura 1.1- Il modello transazionale di Hagedorn
Fonte: Hagedorn (2008)
In questo modello concettuale assumono un ruolo rilevante le cosiddette “azioni collettive”, che rappresentano esempi di schemi innovativi di intervento
generati localmente (Stobbelaar et al., 2009). In gran parte queste si sono svilup-pate al di fuori delle misure agro-ambientali convenzionali, e oggi rappresentano un significativo patrimonio di esperienze ai fini della definizione di nuovi schemi di intervento.
Le azioni collettive hanno alla loro base il principio della collaborazione in rete, che presuppone l’autonomia dei soggetti coinvolti – con la possibilità che i soggetti siano anche in qualche modo in competizione tra di loro –, la partecipazio-ne di ciascun soggetto su base volontaria, la condivisiopartecipazio-ne di risorse, un alto grado di apertura a collaborazioni con l’esterno, la definizione degli impegni reciproci su base contrattuale, la capacità di adattamento reciproco. La principale caratteristi- ca di queste azioni è che esse avviano percorsi di innovazione tecnica, organizzati- va, sociale, costruendo nuove reti di conoscenza (Juntti e Potter, 2002). Tali percor-si agiscono sulle azioni e sulle motivazioni individuali attraverso una modifica dei “contesti di azione” – materiali e simbolici – in cui gli individui agiscono.
La ricerca è strutturata intorno a cinque progetti territoriali di successo, in cui emerge in maniera evidente il ruolo della rete e dell’azione collettiva nella gestione e valorizzazione di beni e servizi di natura ambientale e socioeconomica d’interesse per la comunità di riferimento. La tabella 1.1 mostra i casi di studio, il contesto di azione in cui i land manager vengono mobilitati e gli effetti più rilevanti dei casi in esame.
L’analisi di questi casi ha messo in luce la specificità dei diversi contesti di azione, la diversità della composizione tra attori, la diversa combinazione tra azio-ni volontarie e strumenti di supporto. È particolarmente rilevante l’analisi degli effetti di queste iniziative, che vengono valutati soprattutto nei termini di “appren-dimento strutturale”, ovvero di generazione di capacità di operare in modo innova-tivo su un contesto dato.
La riflessione su questi casi potrà essere di grande aiuto nel nuovo ciclo di costruzione dei programmi di sviluppo rurale, per il quale l’aspettativa di un gran-de sforzo di innovazione è pari alla frustrazione per la lentezza con cui negli anni passati si è affermato il cambiamento.
Tabella 1.1 - I casi di studio analizzati nella ricerca
I casi di studio Descrizione Contesto Impatto
Custodia del territorio (Capitolo 2)
Azione collettiva volta alla prevenzione del dissesto idrogeologico e alla manutenzione del territorio attraverso monitoraggio e interventi svolti dagli agricoltori locali. Il progetto è rego-lato da contratti di “custodia del territorio”, che si configurano come dei veri e propri contratti di remunerazione per i servizi ambientali svolti dagli agricoltori locali.
Fragilità di un ambiente di montagna Consolidamento di un quadro di governance. Mobilitazione risorse locali.
Gli orti urbani di Pontecagnano (Capitolo 3)
Creati nel 2001 dal circolo locale di Legam-biente, recuperando un’area archeologica de-gradata, gli orti urbani di Pontecagnano hanno dato vita ad un Parco eco-archeologico, in cui assieme agli ortaggi si coltivano beni pubblici ambientali e sociali. Fragilità sociale, degrado aree periurbane Creazione di capitale sociale, sensibilizzazione sul valore dell’ambiente urbano. Gestione prati e pascoli
in Alta Val d’Ayas (Capitolo 4)
Tradizionale approccio collettivo all’utilizzazione delle superfici foraggere d’alpe e di mayen, che prevede lo scambio interaziendale dei capi di bestiame durante la stagione estiva.
Fragilità di un paesaggio tradizionale per rischio di abbandono Mantenimento di un paesaggio tradizionale, supporto all’atti-vità turistica. L’accordo agro-ambientale d’area della Valdaso (Capitolo 5)
È un progetto territoriale nato per incrementare la sostenibilità ambientale delle produzioni lo-cali, in particolare la protezione del suolo e delle acque dall’inquinamento da fitofarmaci e nitrati, attraverso il ricorso a metodi di produzione a basso impatto ambientale.
Agricoltura intensiva. Pericolo di inquinamento Concentrazione territoriale, capi-tale sociale. Agricoltori custodi della biodiversità del Parco nel Pollino (Capitolo 6)
Azione collettiva e integrata volta alla conser-vazione, valorizzazione e promozione di specie e varietà genetiche agricole di reale e potenziale valore per lo sviluppo rurale, attraverso un’azio-ne di mappatura e ricognizioun’azio-ne che ha interes-sato il settore frutticolo e orticolo-cerealicolo a rischio di estinzione.
Area rurale di montagna
Apprendimento del rapporto tra biodiversità e attività commer-ciale.
1.2 Il quadro teorico e gli obiettivi della ricerca
Il processo di produzione di beni pubblici associati all’agricoltura è stato tradizionalmente analizzato attraverso i concetti di “esternalità” (negative e po-sitive) e di “fallimento del mercato”. Secondo la teoria economica neoclassica le esternalità rappresentano quegli effetti collaterali non intenzionali alla produzione e al consumo che influiscono, positivamente o negativamente, su terzi. Nel caso di produzione di esternalità, i soli meccanismi di mercato non consentono un’allo-cazione efficiente delle risorse, in quanto l’attività che incidentalmente le produce non è adeguatamente compensata (nel caso di esternalità positive) o sanzionata (nel caso di esternalità negative). Il concetto di “fallimento di mercato” esprime così l’impossibilità di remunerare o di sanzionare questi effetti esterni, rendendo necessario l’intervento pubblico, che dovrà fare i conti con i costi e i ricavi aggiun-tivi di chi produce tali esternalità.
Dal quadro concettuale di Hagedorn (2008) emerge chiaramente come que-sto approccio non sia soddisfacente, e come la crescente complessità delle rela-zioni tra attività economiche e risorse naturali richieda solurela-zioni più complesse. Secondo questo schema interpretativo, basato sull’economia istituzionale, l’in-tervento pubblico non deve confrontarsi esclusivamente con la contabilizzazione delle esternalità in assenza di un prezzo di mercato, ma deve invece tenere conto anche della dimensione sociale e culturale dei beni pubblici associati alle attività produttive (Kaul e Mendoza, 2003). Questo è possibile solamente attraverso forme d’intervento innovative e indirizzate non ai singoli attori economici, ma a una rete di soggetti, in modo da rendere l’intervento più efficace, maggiormente finalizzato alle esigenze delle comunità locali e soprattutto durevole nel tempo.
L’individuazione degli obiettivi di ricerca e del percorso di analisi dello studio deriva da questo approccio istituzionale alla produzione dei beni pubblici (Kaul e Mendoza, 2003; Ostrom, 1990), dove il punto di partenza sono i beni e servizi col-lettivi prodotti o gestiti attraverso specifiche modalità organizzative, determinate dal sistema di governance locale e dalle dinamiche relazionali fra i diversi soggetti che agiscono all’interno di un sistema territoriale. In questo quadro il ruolo dell’a-gricoltura e delle attività rurali nella produzione di beni e servizi pubblici viene analizzato in relazione non tanto alla scelta di strumenti di politica e di forme di regolamentazione adeguate a garantirne un certo livello di erogazione, quanto alle differenti soluzioni organizzative e di coordinamento del contesto istituzionale e sociale di un territorio. Queste ultime, infatti, influenzano fortemente il
funziona-mento di una politica, di un intervento o di una norma, spiegandone l’efficienza e, soprattutto, l’efficacia nel raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Su tali aspetti si concentra l’interesse della ricerca, ponendosi come obietti-vo generale quello di esplorare i modelli organizzativi adottati in differenti contesti rurali per incentivare la produzione di beni pubblici, approfondendone i caratteri e i meccanismi comuni ritenuti più rilevanti nell’implementare, anche in maniera innovativa, soluzioni efficaci a tale scopo.
Gli obiettivi specifici individuati sono declinabili nel modo seguente:
• definire un quadro concettuale per le politiche dell’innovazione in agricoltura e nelle aree rurali rivolte alla gestione delle risorse collettive e alla produzione di beni pubblici;
• analizzare le strategie di successo realizzate su scala locale in differenti siste-mi territoriali italiani, confrontando le diverse soluzioni adottate e valutando la loro efficacia nel produrre direttamente e indirettamente dei beni pubblici, in particolare a carattere ambientale;
• analizzare e valorizzare, in una prospettiva futura, i fattori determinanti nel co-struire politiche agricole e rurali per la produzione di beni pubblici, concilian-done la domanda crescente con l’esigenza di rafforzare, allo stesso tempo, la produzione agricola locale;
• approfondire le implicazioni di tali fattori sulla produzione e diffusione di cono-scenza e innovazione.
Nell’analisi dei cinque casi di studio della ricerca, l’attenzione è stata foca-lizzata sul ruolo della pluralità di soggetti locali coinvolti nelle varie iniziative, sulla combinazione e interdipendenza di politiche, di strumenti finanziari e di risorse ambientali e umane locali e, infine, sulla portata innovativa delle strategie, delle quali è stato analizzato il processo di costruzione e attuazione, utile a comprende-re quali sono stati i meccanismi attivati per quali è stato analizzato il processo di costruzione e attuazione, utile a comprende-realizzaquali è stato analizzato il processo di costruzione e attuazione, utile a comprende-re i beni e servizi di intequali è stato analizzato il processo di costruzione e attuazione, utile a comprende-resse collettivo.
1.3 L’analisi delle azioni collettive
Le azioni collettive sono state definite da Marshall (1998) come «le azioni che un gruppo di persone (direttamente o attraverso un’organizzazione) intraprendono per il raggiungimento di interessi percepiti comuni». Come mostrato da Meinzen-Dick et al. (2004), le varie definizioni di azione collettiva che si sono susseguite nel tempo hanno sempre in comune le seguenti caratteristiche: il coinvolgimento di
un gruppo di persone, la presenza d’interessi condivisi e la presenza di un’azione volontaria messa in campo per perseguire tali interessi.
Nell’ambito di questa ricerca il ruolo delle azioni collettive nella produzio-ne di beni pubblici è stato analizzato utilizzando il quadro concettuale proposto dall’OCSE, che in un recente studio ha esaminato proprio il ruolo delle azioni col-lettive nella fornitura di beni pubblici di carattere agro-ambientale (OECD, 2013). Questo schema, sintetizzato nella figura 1.2, permette di esplorare i fattori chia-ve per il successo delle azioni collettichia-ve, così come le barriere da superare per produrre beni e servizi d’interesse comune attraverso strategie condivise a livello territoriale.
Figura 1.2 - Benefici, barriere e fattori chiave delle azioni collettive
Fonte: OECD (2013)
I fattori di successo delle azioni collettive nella produzione di beni pubbli-ci possono essere sintetizzati in quattro variabili prinpubbli-cipali: le caratteristiche del sistema locale, le caratteristiche del gruppo (gli attori coinvolti), l’organizzazione istituzionale e l’ambiente esterno, inteso principalmente come istituzioni e politi-che di supporto (tabella 1.2).
Tabella 1.2 - I fattori di successo delle azioni collettive
1) Sistema locale (beni pubblici) 2) Attori coinvolti
• Conoscenza da parte delle comunità locali delle principali priorità ambientali e sociali
• Consapevolezza della necessità di intraprendere un’azione collettiva
• Capitale sociale
• Dimensione ed eterogeneità del gruppo di attori coinvolti
• Leadership
• Comunicazione e informazione
3) Organizzazione istituzionale 4) Politiche e sostegno esterno
• Elaborazione di regole a livello locale
• Efficace sistema di implementazione, monitorag-gio e sanzioni
• Supporto esterno da parte delle istituzioni gover-native e non govergover-native; sostegno di tipo finan-ziario (ad es. copertura costi di transazione) ma anche organizzativo e gestionale (coordinamento, comunicazione, ricerca e sviluppo)
Fonte: elaborazioni su Agrawal, 2001; Davies et al., 2004; OECD 2013
Le azioni collettive innanzitutto sono fortemente influenzate dalle caratte-ristiche del sistema locale, sia in termini di risorse naturali e di beni pubblici pre-senti, sia dal punto di vista della conoscenza e consapevolezza di tali risorse da parte delle comunità locali. Da questo punto di vista un efficace sistema informa-tivo e di comunicazione riguardo alle priorità ambientali e socioeconomiche delle comunità locali è un aspetto fondamentale per intraprendere un’azione collettiva di successo. Il tipo di conoscenza necessario per sviluppare azioni collettive in ge-nere include sia le conoscenze scientifiche sia le conoscenze locali, e in molti casi la loro integrazione è un aspetto determinante per promuovere un’utilizzazione sostenibile delle risorse naturali a livello locale (Agrawal, 2001; Pretty, 2003; Van-ni, 2014).
Il fattore della generazione e della trasmissione della conoscenza è forte-mente legato alle caratteristiche degli attori, e in particolare alle dimensioni e all’eterogeneità del gruppo coinvolto, all’eventuale presenza di un leader ma so-prattutto all’instaurarsi di relazioni sociali tra gli stakeholder, necessarie per un efficace sviluppo di iniziative territoriali di successo. Queste relazioni possono es-sere sintetizzate con il concetto di “capitale sociale”, che comprende la fiducia, le norme condivise e la reciprocità tra gli attori (Davies et al., 2004; Pretty, 2003).
Il successo dell’azione collettiva è determinato, inoltre, dall’organizzazio-ne istituzionale e dalle regole, formali e informali, messe in campo per regolare il funzionamento di tale azione (Olson, 1965; Ostrom, 1990; Wade, 1987). Queste
regole devono essere preferibilmente concepite a livello locale e soprattutto de-vono essere di facile attuazione e implementate attraverso un efficace sistema di monitoraggio e valutazione. In aggiunta alle regole implementate, il successo delle strategie locali è legato anche allo “spessore” delle istituzioni locali, che devono essere in grado di generare obiettivi pubblici a partire dalle attività economiche. Lo “spessore istituzionale” in un determinato territorio dipende dalla combinazione del capitale umano (risorse di conoscenza), del capitale sociale (fiducia e recipro-cità) e del capitale politico (capacità di promuovere un’azione collettiva) (Mantino, 2010).
Infine, una dimensione cruciale è quella del legame con le istituzioni loca-li, che possono supportare le azioni collettive attraverso un sostegno sia di tipo finanziario sia di tipo organizzativo e gestionale. Il sostegno finanziario è partico-larmente rilevante nella fase iniziale dell’azione collettiva, poiché di solito questa comporta costi di attivazione e di mobilitazione degli attori più elevati rispetto ad interventi finalizzati alle singole unità (Mills et al., 2011). Il sostegno gestionale e organizzativo, al contrario, è legato al ruolo proattivo che le istituzioni possono svolgere nel definire il sistema di regole, il monitoraggio e la valutazione (anche con sanzioni) necessari per l’implementazione di interventi di tipo territoriale.
Secondo questo quadro concettuale, attraverso l’analisi delle diverse com-binazioni di questi quattro fattori è possibile esplorare le principali determinanti delle azioni collettive. Dal rapporto dell’OCSE citato sopra emerge come il succes-so di queste azioni nella produzione e valorizzazione dei beni pubblici, rispetto alle iniziative individuali, sia riconducibile essenzialmente ai seguenti fattori:
• economie di scala;
• condivisione della conoscenza e maggiore capacità di azione; • capacità di affrontare in maniera più efficace i problemi locali.
Riguardo al primo punto, è evidente come molti beni pubblici ambientali (ad esempio biodiversità, paesaggio, stabilità climatica) per loro natura non pos-sono essere adeguatamente prodotti da singole unità produttive, mentre un’azio-ne condivisa a livello territoriale permette di affrontare la loro produzioun’azio-ne su una scala geograficamente ed ecologicamente più appropriata (OECD, 2013). Inoltre, attraverso un’azione collettiva è possibile ridurre i costi della produzione di beni pubblici (economie di scala), e in alcuni casi è possibile favorire i meccanismi di co-ordinamento per la fornitura congiunta di diversi beni pubblici (economia di scopo). Un altro vantaggio dell’azione collettiva è legato alla possibilità, da parte de-gli stakeholder coinvolti, di generare e condividere la conoscenza. Infatti, in molti
casi, l’approccio collettivo nella produzione di beni pubblici è basato sulla cono-scenza degli attori coinvolti delle priorità ambientali e sociali di un determinato territorio e sulla possibilità di integrare in maniera efficace questa conoscenza nel processo decisionale. Pertanto, in molti casi l’azione collettiva aumenta la credibi-lità e la legittimità dei processi decisionali, attraverso un processo di generazione e co-produzione di conoscenza che porta ad una condivisione delle informazioni a costi inferiori rispetto ad un approccio finalizzato ai singoli attori (Vanni, 2014).
Infine, un altro effetto positivo riguarda la possibilità di affrontare in modo efficace e coerente i problemi locali. Infatti, mentre le istituzioni centrali hanno sempre maggiori difficoltà nel trovare soluzioni efficaci ai problemi delle comunità rurali, le azioni collettive per loro natura sono più flessibili, reattive e finalizzate alla soluzione di problemi effettivamente rilevanti a livello territoriale (Davies et al., 2004).
Nonostante esistano numerose evidenze empiriche sulla possibilità di ot-tenere benefici maggiori attraverso azioni collettive rispetto a interventi sulle sin-gole unità, queste azioni presentano anche importanti barriere e limitazioni di cui è necessario tenere conto, tra cui il problema del free riding e i maggiori costi di transazione. Il problema del free riding è particolarmente rilevante quando l’azio-ne collettiva si svolge con l’obiettivo della fornitura di beni pubblici che, per loro natura (caratteristiche di non escludibilità e di non rivalità), non possono essere limitati ad un gruppo specifico di persone e possono generare comportamenti op-portunistici. Infine, in particolare nella loro fase iniziale, le azioni collettive hanno costi di transazione più elevati rispetto alle azioni individuali (Ostrom, 1990; Davies et al., 2004). Ciò comporta importanti implicazioni proprio nella definizione delle politiche a sostegno delle strategie collettive per la produzione di beni pubblici, dal momento che le azioni collettive spesso sono caratterizzate da maggiori costi, di solito connessi all’aggregazione degli attori, al loro coordinamento, alla negozia-zione, alla comunicazione e al monitoraggio.
1.4 La metodologia utilizzata
Il principale obiettivo della ricerca è quello di analizzare in profondità alcune iniziative in cui la produzione di beni pubblici associati al settore primario è il risul-tato di un impegno collettivo, condiviso e conceriniziative in cui la produzione di beni pubblici associati al settore primario è il risul-tato tra diversi attori.
Lo svolgimento di casi di studio ha permesso di esplorare i meccanismi di produzione dei beni pubblici osservando i ruoli e le azioni dei diversi attori coin-volti in diversi contesti sociali, ambientali e istituzionali, evidenziando il processo
di costruzione delle reti locali e le relazioni al loro interno. Questo metodo ha per-messo, inoltre, di esplorare in dettaglio le dinamiche di governance territoriale, il ruolo delle istituzioni locali e le principali criticità riguardanti l’implementazione delle politiche, in linea con gli obiettivi della ricerca. L’analisi dei casi di studio è stata finalizzata anche ad esplorare i cambiamenti necessari, sia negli assetti isti-tuzionali che nella definizione e implementazione delle politiche, per promuovere la produzione di beni pubblici in maniera efficace e condivisa.
Da questo punto di vista epistemologico la ricerca si è basata sul costru-zionismo sociale, ovvero un nuovo approccio agli studi sociologici sull’ambiente che si contrappone all’approccio dominante, di tipo oggettivista e strutturalista. Il modello teorico e analitico proposto è, infatti, basato sulla costruzione sociale dei problemi ambientali e sociali dei territori e sul successivo trasferimento in specifi-che politispecifi-che a soluzioni di governance. Il costruttivismo sociale, negando il carat-tere oggettivo delle questioni ambientali, considera infatti le questioni ambientali unicamente nella misura in cui gli individui o i gruppi le costruiscono mentalmente e socialmente in quanto tali. Secondo questo approccio, ad esempio, la crisi ecolo-gica diventa una preoccupazione sociale solo quando gli attori – sociali, individuali o collettivi – la percepiscono e la trattano come tale (Beato, 1998). La ricerca, foca-lizzandosi sulla costruzione sociale dei beni pubblici associati all’agricoltura, pone l’attenzione sul contesto sociale e culturale nel quale le politiche e le strategie vengono sviluppate, sul modo in cui sono percepite, presentate e contestate dai principali attori coinvolti.
Seguendo questo approccio, i beni e servizi pubblici oggetto dello studio non sono stati stabiliti a priori, ma sono stati selezionati e individuati durante lo svol-gimento dell’analisi empirica. Infatti, anziché individuare i beni pubblici a priori e testare l’efficacia delle politiche nella fornitura di questi beni, la ricerca ha cercato di analizzare in primis il contesto territoriale di riferimento, esplorando i mecca-nismi, sociali e istituzionali, attraverso i quali i beni pubblici vengono prodotti. In questo modo si è posto l’accento su come gli agricoltori e i gruppi di interesse collegati ad essi affrontano e percepiscono il legame tra le loro attività ed i beni e i servizi di interesse collettivo, ed in particolare riguardo alle principali problema-tiche ambientali. Un approccio basato sulla definizione e percezione degli attori locali è quello che differenzia la presente ricerca dalla maggior parte degli studi e delle analisi sul tema agricoltura-beni pubblici, in quanto solitamente le cosiddet-te escosiddet-ternalità negative (ad esempio l’uso eccessivo o inappropriato di pesticidi) o la produzione dei beni pubblici (conservazione degli habitat naturali, della fertilità del suolo, del paesaggio) vengono definiti a priori, spesso sulla base di una lista
condivisa principalmente da soggetti istituzionali e rappresentanti della comunità scientifica.
Al contrario, in questa ricerca è stato possibile analizzare la dimensione locale del processo di produzione dei beni pubblici, anche per quei beni che spesso vengono associati ad una dimensione territoriale più ampia, nazionale o addirittu-ra sovaddirittu-ra-nazionale (ad esempio paesaggio, biodiversità e lotta ai cambiamenti cli-matici). Si è ritenuto, infatti, che i processi di definizione e adozione delle pratiche innovative per i beni pubblici, anche di quelli a dimensione “globale”, non possano prescindere da un’analisi delle azioni locali collegate ad essi, poiché è nel contesto locale, dove gli attori hanno un rapporto diretto e immediato con i processi e le pratiche, che interagiscono con la produzione di questi beni. Inoltre, la dimensio-ne locale permette di esplorare le interdipendenze tra i vari soggetti, un fattore particolarmente importante da considerare in quanto i cambiamenti relativi alle pratiche agricole e l’uso del suolo sono spesso il risultato di azioni condivise, di relazioni sociali e di scambi di esperienze che avvengono a livello locale (Steyaert et al., 2007).
Al fine di esplorare in profondità le dinamiche locali e la costruzione sociale delle problematiche agro-ambientali, nei diversi casi di studio sono stati utilizzati metodi di ricerca qualitativi, basati essenzialmente su due strumenti: l’analisi di documenti e di fonti secondarie e lo svolgimento d’interviste semi-strutturate con gli attori locali.
In una prima fase della ricerca è stata condotta un’analisi accurata della principale letteratura di riferimento. Oltre ai contributi di carattere scientifico, nell’ambito di ogni caso di studio sono stati analizzati in maniera approfondita (content analysis) articoli divulgativi, documenti legati alla programmazione e alla progettazione e ad alcuni aspetti legislativi, che hanno permesso di definire i rap-porti istituzionali ed economici tra i diversi attori (agricoltori, politici, tecnici e altre parti interessate). Unitamente a questi documenti di carattere divulgativo e politi-co-istituzionale, sono stati analizzati documenti di carattere tecnico, tra cui studi di valutazione delle politiche e documenti legati più direttamente alle pratiche agri-cole (disciplinari produttivi, progetti esecutivi, analisi ambientali, studi di fattibilità, etc.), che hanno messo in luce, in ogni contesto territoriale, le questioni emergenti e rilevanti rispetto ai beni pubblici ambientali e l’eventuale presenza di evidenze empiriche sull’efficacia delle strategie e degli strumenti di politica adottati.
L’analisi dei documenti è stata accompagnata da una rilevazione diretta di dati sul territorio attraverso lo svolgimento d’interviste semi-strutturate con una serie di testimoni privilegiati. Le interviste, condotte utilizzando una traccia
comu-ne ma con domande aperte che hanno permesso agli intervistati di orientare in maniera abbastanza libera la discussione verso gli aspetti considerati da loro più rilevanti rispetto al tema oggetto di studio, si sono rivelate uno strumento prezioso soprattutto per fare emergere le motivazioni, le attitudini e i comportamenti dei vari soggetti coinvolti nelle iniziative oggetto di studio.
Visto il carattere esplorativo e qualitativo della ricerca e l’approccio teorico delineato sopra, gli intervistati sono stati selezionati senza nessun tipo di cam-pionamento, ma seguendo i principi della Grounded Theory e della saturazione teorica (cfr. Appendice 1). Questo approccio ha permesso che in ogni caso di studio fossero rappresentate diverse tipologie di attori, corrispondenti ai vari interessi delle comunità locali, tra cui attori istituzionali, esperti, tecnici e rappresentanti del mondo produttivo. Nella maggior parte dei casi la categoria più rappresentata è stata quella degli agricoltori, emersi chiaramente come soggetti chiave all’inter-no delle reti territoriali in cui si sviluppaè stata quella degli agricoltori, emersi chiaramente come soggetti chiave all’inter-no e si diffondoè stata quella degli agricoltori, emersi chiaramente come soggetti chiave all’inter-no pratiche virtuose che consentono una maggiore produzione e valorizzazione di beni di interesse colletti-vo legati al settore primario.
Le metodologie descritte sopra (interviste semi-strutturate e analisi dei do-cumenti) sono state utilizzate in parallelo e in maniera congiunta, favorendo la comparazione e la valutazione delle informazioni raccolte con i due metodi. Men-tre i dati primari sono stati raccolti principalmente attraverso le interviste semi-strutturate con gli stakeholder locali, le fonti secondarie (analisi del contenuto dei documenti o content analysis) sono state uno strumento essenziale per supportare e verificare le informazioni ottenute tramite i colloqui (triangolazione).
Attraverso questo approccio ci si è concentrati soprattutto sul processo so-ciale che porta alla definizione e allo sviluppo delle reti a livello locale, attraverso cui è possibile implementare progetti collettivi ma soprattutto sperimentare nuo-ve forme di gocui è possibile implementare progetti collettivi ma soprattutto sperimentare nuo-verno delle zone rurali finalizzate alla produzione e valorizzazio-ne di una vasta gamma di beni pubblici. A questo proposito si sottolivalorizzazio-nea come, concentrandosi sulla costruzione sociale della realtà, la ricerca abbia esplorato prevalentemente il processo attraverso il quale i beni pubblici vengono prodotti, focalizzandosi perlopiù sugli aspetti di governance e di gestione delle politiche, di apprendimento e di relazione tra gli attori coinvolti nei vari contesti, mentre una valutazione quantitativa degli effetti economici e ambientali dei progetti analizzati esula dagli obiettivi dello studio.
In effetti, l’analisi della produzione di beni pubblici attraverso metodologie qualitative, come l’analisi dei documenti e la conduzione di interviste semi-strut-turate con testimoni privilegiati, non mira ad una valutazione quantitativa del bene
pubblico prodotto, ma a un’analisi dei punti di vista, delle motivazioni e delle atti-tudini degli attori locali rispetto ai beni pubblici. I casi di studio hanno permesso di analizzare nel dettaglio il processo di definizione delle strategie collettive riguar-danti in particolare la gestione delle risorse naturali e paesaggistiche associate al settore primario, nonché la fornitura di beni culturali, sociali e relazionali associati ad esso.
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2.1 Il contesto territoriale e istituzionale
Il contesto territoriale
Il contesto territoriale in cui è nato il progetto Custodia del Territorio è il Comprensorio di Bonifica n. 4 Valle del Serchio, un territorio della regione Toscana che occupa la parte montana del bacino idrografico del fiume Serchio e si estende su una superficie di oltre 115.000 ettari. Sino a dicembre 2011 facevano parte del-la gestione convenzionata del Comprensorio di Bonifica n. 4 Valle del Serchio: la Comunità Montana (CM) della Garfagnana, la CM dell’Appennino Pistoiese, la CM della Media Valle del Serchio e l’Unione dei Comuni (UdC) dell’Alta Versilia, per un totale di 35 comuni coinvolti.
Figura 2.1 - Il territorio di riferimento del progetto Custodia del Territorio
Fonte: Comprensorio di Bonifica Media Valle del Serchio
In base alla legge regionale n. 34/1994 e successive modifiche (in particola-re la legge regionale n. 79/2012), in questo territorio la Comunità Montana Media Valle del Serchio (CM MVS) è stato l’ente che, di concerto con le altre Comunità Montane (Garfagnana e Appennino Pistoiese), ha svolto le funzioni di ente gestore della bonifica, effettuando la manutenzione ordinaria (ad es. ripulitura degli alvei, taglio di vegetazione, ripristino alvei, etc.) sui 1.500 km di reticolo idraulico e sulle circa 2.500 opere idrauliche presenti nel territorio1 (Rovai, 2009).
A seguito del decreto del presidente della Giunta regionale n. 235 del 22 dicembre 20112 , la Comunità Montana della Media Valle del Serchio è stata sop-pressa e si è costituita l’Unione dei Comuni della Media Valle del Serchio (UdC MVS). Nonostante lo sviluppo e la storia del progetto Custodia del Territorio siano legati storicamente al ruolo della Comunità Montana, nel proseguimento del lavo-ro ci riferiremo all’Unione dei Comuni come al soggetto attualmente responsabile e gestore della attività di bonifica del comprensorio.
Il territorio ricadente nel Comprensorio di Bonifica n. 4 che, dal punto di vista amministrativo, interessa le province di Lucca e di Pistoia, è caratterizzato da una notevole complessità orografica e idrografica e da notevoli differenze struttu-rali, insediative e produttive.
Dal punto di vista delle dinamiche socioeconomiche, l’area si caratterizza per una bassa densità abitativa, un basso tasso di attività della popolazione e un forte fenomeno di abbandono che, a partire dagli anni ’50, ha interessato tutto il territorio. Durante gli ultimi decenni è stato rilevato un consistente fenomeno di esodo da queste aree, soprattutto dai nuclei montani più periferici, verso le zone più a valle, dove le condizioni di vita sono migliori per la presenza di servizi e la miglior accessibilità ai luoghi di lavoro. Questo fenomeno ha determinato un forte dualismo tra le aree del fondovalle, dove si concentrano le funzioni residenziali, produttive e terziarie, e le aree montane, dove le attività primarie (agricole e fore-stali) rivestono ancora un ruolo importante.
Una delle principali priorità ambientali che riguardano la Garfagnana, la Valle della Lima e la Media Valle del Serchio è la manutenzione idrogeologica del territorio. Infatti questo comprensorio è caratterizzato da una elevata fragilità
1 In questo territorio sono presenti moltissime opere di regimazione idraulica (briglie, difese di spon-da, etc.) costruite a partire dagli inizi del ’900 e fino agli anni ’50 per assolvere alla fondamentale funzione di rallentamento delle acque meteoriche al fine di proteggere le zone a valle dove si con-centra la maggior parte degli insediamenti residenziali e produttivi.
2 L’estinzione delle Comunità Montane (e il passaggio di deleghe alle Unioni di Comuni) è sancito e re-golato dalla legge regionale n. 68 del 27 dicembre 2011 “Norme sul sistema delle autonomie locali”.
idrogeologica e idraulica dovuta sia alle caratteristiche dei suoli, sia alle notevoli pendenze, sia all’elevato livello di piovosità. A fronte di questa elevata fragilità si riscontra, inoltre, una limitata attività di manutenzione del reticolo e delle opere idrauliche.
A seguito del notevole sviluppo di aree abitative, industriali e produttive nel-le zone a valle, si è manifestata in maniera ancora più consistente l’esigenza di manutenzione del reticolo e delle opere idrauliche, nonché di nuovi interventi di difesa. La manutenzione dell’equilibrio idrogeologico è considerata, infatti, dalle popolazioni locali una delle principali priorità ambientali di questi territori. Poiché questa funzione è strettamente legata alle attività antropiche, ha risentito enor-memente dei fenomeni di abbandono, in particolare delle attività agricole, zootec-niche e forestali.
Lo stretto legame tra il settore primario e i servizi pubblici è stato evidenzia-to anche dagli intervistati, che hanno rilevaLo stretto legame tra il settore primario e i servizi pubblici è stato evidenzia-to più volte come la presenza capillare dell’attività zootecnica e pastorale, in passato, assicurasse la prevenzione e la ma-nutenzione ordinaria del reticolo idraulico, con evidenti benefici dal punto di vista dell’equilibrio idrogeologico dei territori.
Gli obiettivi e la storia del progetto
L’Unione dei Comuni della Media Valle del Serchio (UdC MVS), in seguito alle difficoltà di gestione per la manutenzione di oltre 115.000 ha di territorio montano e circa 1.500 km di reticolo idraulico del comprensorio di sua competenza, ha de-ciso di affidare le azioni di monitoraggio e di primo intervento a chi risiede e lavora stabilmente in quei luoghi.
Il progetto Custodia del Territorio, ideato e sviluppato da un ex dirigente dell’allora Comunità Montana, si basa sull’affidamento di monitoraggio e manu-tenzione del reticolo idraulico e delle opere di bonifica situati nelle aree più margi-nali del territorio ai seguenti soggetti: Imprenditori agricoli professiomargi-nali (IAP), So-cietà cooperative locali del settore agricolo forestale e Organismi di gestione degli usi civici agro-forestali (frazionali e comunali). Nell’attuazione del progetto però, come verrà descritto più in dettaglio in seguito, i principali destinatari delle azioni previste sono stati gli imprenditori agricoli locali, che assicuravano una presenza più capillare sul territorio e una maggiore efficacia nello svolgimento dei servizi richiesti. Il progetto è nato con l’obiettivo di contrastare le dinamiche socioecono-miche e le emergenze ambientali del territorio enfatizzate sopra, in particolare:
• il crescente abbandono dell’attività agricola nelle zone montane più periferiche e isolate;
• la crescente difficoltà dell’ente ad assicurare adeguati livelli di manutenzione del reticolo e delle opere idrauliche.
L’affidamento è regolato da contratti di “custodia del territorio”, che si con-figurano come dei veri e propri contratti di remunerazione per i servizi ambientali svolti, che riguardano principalmente servizi di sorveglianza e di primo intervento nel ripristino degli alvei fluviali.
Il coinvolgimento delle aziende agricole nell’attività di controllo e di monito- raggio del reticolo idraulico è nato dalle difficoltà riscontrate dall’ente nella gestio-ne delle attività di manutenzioraggio del reticolo idraulico è nato dalle difficoltà riscontrate dall’ente nella gestio-ne del territorio, soprattutto a causa dalla vastità e complessità orografica del territorio stesso, che rende difficile l’implementazione di un sistema centralizzato di sorveglianza e d’intervento. A questo si è aggiunta una riorganizzazione istituzionale che nel corso degli anni ha notevolmente ridi-mensionato il ruolo delle Comunità Montane, sia in termini di personale che di disponibilità di risorse finanziarie.
L’idea della custodia del territorio nasce negli anni ’80 da un progetto speri- mentale in un piccolo comune della zona, Fabbriche di Vallico (LU). Questo proget-to, seppur limitato ad una realtà molto circoscritta, viene descritto dall’ex dirigente della Comunità Montana Media Valle del Serchio come un progetto particolarmen-te innovativo e di avanguardia, in un periodo in cui si iniziava a parlare di indennità compensativa per gli agricoltori e del loro coinvolgimento nella gestione e manu-tenzione del territorio.
Il progetto prevedeva, nell’ambito di un’iniziativa più ampia di razionaliz-zazione dei servizi comunali, l’affidamento agli agricoltori locali di alcuni lavori di manutenzione del territorio (viabilità locale), e di altri servizi (gestione rifiuti e incendi).
Nonostante il buon esito del progetto, l’ideatore non riuscì a replicare l’e-sperienza in altri comuni o a espandere il territorio di riferimento, soprattutto per la mancanza di un quadro normativo coerente, che consentisse l’affidamento dei lavori agli agricoltori. Infatti, i nuovi spazi di attività per le imprese agricole nella gestione del territorio sono stati resi possibile dall’approvazione del decreto legi-slativo n. 228 del 18 maggio 2001 “Orientamento e modernizzazione del settore agricolo” (cfr. par. 2.2). Infine, il tentativo di un’estensione di questo progetto co-munale su un’area più vasta con il coinvolgimento di altri enti si è scontrato con problemi legislativi, burocratici e di coordinamento tra istituzioni.
Secondo l’ideatore del progetto, a livello regionale e locale mancava inoltre una struttura organizzativa idonea per implementare un progetto di quel tipo su vasta scala, e soprattutto era ancora assente l’interesse politico-programmatico a sviluppare progetti riguardanti la multifunzionalità dell’agricoltura.
L’idea di estendere il progetto in un’area più vasta è stata proposta però dal-lo stesso ideatore molti anni dopo (fine degli anni ’90), quando è diventato dirigente della Comunità Montana della Media Valle del Serchio. Basandosi sull’esperienza pregressa a livello comunale, si è cercato, questa volta a livello comprensoriale, di affrontare congiuntamente i problemi dell’abbandono e della manutenzione del territorio attraverso un coinvolgimento diretto degli agricoltori nelle attività della bonifica.
È opportuno rilevare come in questa nuova fase il quadro normativo nazio-nale e internazionazio-nale fosse notevolmente cambiato: mentre in passato questa idea progettuale si scontrava con una legislazione più rigida che, di fatto, impediva la creazione di una sinergia tra manutenzione del territorio e attività agricola, a par-tire dal 2000 si è assistito, sia a livello nazionale che comunitario, allo sviluppo di politiche sempre più indirizzate alla valorizzazione della multifunzionalità dell’a-gricoltura.
La prima fase del progetto è stata una mappatura delle zone “coperte” dai potenziali destinatari del progetto stesso, ovvero un rilevamento capillare del-la presenza sia di agricoltori sia dell’Amministrazione separata beni uso civico (ASBUC, che è parificata ad un organismo agricolo). Questa ricognizione è stata effettuata con la collaborazione dei Comuni interessati, che hanno fornito i nomi-nativi delle piccole aziende, a volte anche familiari, che potevano essere interessa-te al progetto. La mappatura è stata poi integrata con un’indagine diretta presso gli agricoltori attraverso lo svolgimento d’interviste ad hoc, finalizzate a comprendere meglio il loro “raggio di competenza” rispetto ai confini aziendali. Questa opera-zione è stata funzionale allo sviluppo del progetto stesso, in quanto le operazioni di monitoraggio e manutenzione che venivano proposte agli agricoltori riguardavano un territorio ben più ampio di quello dell’azienda agricola:
Abbiamo chiesto agli agricoltori il loro raggio di conoscenza. Chiedevamo: la vostra azienda è di 15 ha tra bosco e seminativi, ma in realtà voi come vi muovete nella zona? Dove andate di solito? Fin dove arriva la vostra conoscenza? Quante volte an-date in un anno in queste zone? Loro ci spiegavano i loro spostamenti, le zone che conoscevano e i bisogni di manutenzione che avevano già individuato, e capimmo che avevano un’ottima conoscenza non solo della loro azienda e delle zone immediata-mente limitrofe, ma anche del territorio circostante (Intervista n. 1).
Dopo l’individuazione dei possibili soggetti da coinvolgere, sono state fatte una ricognizione e mappatura delle priorità ambientali e delle necessità di inter-venti di manutenzione del territorio. L’Unione dei Comuni ha così redatto la prima convenzione, di concerto con le organizzazione professionali agricole locali (Col-diretti e CIA).
La convenzione prevedeva l’affidamento alle aziende agricole, da parte dell’ente gestore, di due tipi di attività:
• il monitoraggio delle opere e dello stato dei luoghi, ovvero attività di preven-zione, particolarmente rilevante nelle aree marginali e di difficile accesso del Comprensorio, per le quali un intervento/monitoraggio dei tecnici dell’ente pubblico non sarebbe tempestivo e di facile svolgimento;
• esecuzioni di interventi puntuali di entità e importo limitato e di semplice ese-cuzione (rimozione sia in sponda che in alveo di ostacoli naturali diversi che alterano il normale deflusso delle acque − arborei, arbustivi, lapidei – piccoli interventi di riparazione su opere di bonifica).
Il progetto Custodia del Territorio viene così lanciato nel 2007, attraverso l’attivazione di una fase sperimentale in cui l’Unione dei Comuni ha individuato le buone pratiche di gestione del territorio e ha selezionato alcune aziende agricole per lo svolgimento di tali attività. Tale scelta è stata effettuata anche seguendo i criteri espressi dalla “legge della montagna” e la vicinanza dei terreni gestiti dall’azienda agricola al reticolo idrografico e alle opere di bonifica. A seguito della selezione degli agricoltori, sono stati svolti dei sopralluoghi congiunti per valutare l’entità delle criticità del territorio in esame al momento “zero”, cioè prima della stipula della convenzione con gli agricoltori custodi. Tali sopralluoghi hanno per-messo di valutare con maggiore precisione e consapevolezza lo stato di abbandono in cui versavano alcuni tratti di reticolo idraulico e la selezione dei tratti di reticolo da affidare all’azienda, in base all’effettiva strutturazione, composizione familiare, localizzazione del centro aziendale e disponibilità di mezzi idonei a svolgere gli interventi necessari a riportare lo stato dei luoghi in condizioni di ordinarietà.
Lo sviluppo delle attività del custode prevedeva inoltre l’azione sul campo per sviluppare il monitoraggio. In relazione a questa attività ogni agricoltore custo- de è stato provvisto di apposite cartografie, al fine di orientarsi meglio sul territo-rio assegnato e al fine di indicare con precisione la posizione di eventuali criticità rilevate.
Nella fase di attivazione il progetto ha riscosso molto interesse da parte de-gli agricoltori: il primo anno vi sono state 63 manifestazioni di interesse e l’ente ha selezionato 60 soggetti che sono stati ritenuti idonei allo svolgimento delle attività
previste (imprenditori agricoli professionali, coltivatori diretti, cooperative agricole forestali e usi civici frazionali o comunali). Sulla base del budget previsto per il primo anno, sono state attivate 20 convenzioni.
In questa prima fase i custodi hanno effettuato circa 200 segnalazioni, alle quali sono seguiti interventi per oltre 250.000 euro.
Il secondo anno di sperimentazione ha visto il rinnovo delle convenzioni sol-tanto alle aziende agricole localizzate in aree che, per criticità o ampiezza, richie- devano uno screening più approfondito ed accurato. Inoltre, il rinnovo è stato effet-tuato solo con i custodi che avevano dimostrato efficienza nelle risposte e capacità di collaborazione con i tecnici.
La seconda fase, con la stipula di una nuova convenzione, è stata inoltre funzionale ad un adeguamento di alcuni aspetti organizzativi del progetto stesso, anche sulla base dei risultati della prima fase, in particolare delle esigenze e dei problemi riscontrati con alcuni agricoltori custodi. La convenzione ha interessato così 13 nuove aziende e ha subito alcune modifiche, in quanto è stato diminui-to il budget per le attività di monidiminui-toraggio che, logicamente, era stadiminui-to effettuadiminui-to con maggior sforzo (conoscenza dei luoghi, stesura del report, relazione con uffici dell’ente) durante il primo anno.
Per l’anno 2010/2011 l’ente gestore ha effettuato la convenzione con 29 cu-stodi di cui 25 IAP e 4 cooperative. Attraverso la stipula di queste convenzioni è stato affidato ai custodi il 40% dell’intero territorio comprensoriale, che ha per-messo di sorvegliare circa 500 km di reticolo idraulico (il 30% del totale assegnato dalla Regione Toscana alla Comunità Montana) per un importo di 44.000 euro per le attività di monitoraggio e controllo dello stato dei luoghi assegnati dall’ente ai custodi del territorio.
Figura 2.2 - Il territorio affidato ai custodi nel 2010/2011
Fonte: Comprensorio di Bonifica Media Valle del Serchio
2.2 Il quadro normativo e le politiche
Il progetto Custodia del Territorio, basato sull’affidamento di servizi di ca-rattere ambientale alle aziende agricole, è stato reso possibile dai meccanismi consentiti dalla legge n. 97/1994 e dal decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228.
In particolare il decreto legislativo n. 228/2001 “Orientamento e moderniz-zazione del settore agricolo” ha reso possibile un modello organizzativo di gestione del territorio che riconosce e valorizza gli interventi di manutenzione e di gestione del verde degli imprenditori agricoli. Se nell’ambito della tutela idrogeologica le amministrazioni locali debbono svolgere direttamente o attraverso enti delegati (ad es. Consorzi di Bonifica) le attività di manutenzione del territorio, la legge di orientamento ha permesso, tramite specifici contratti, di aprire nuovi spazi di atti-vità per le imprese agricole, soprattutto nelle aree di montagna o collinari, agevo-lando gli enti locali che in molti casi, per le scarse disponibilità di mezzi e persone,
