MALATTIA E INABILITA’ TEMPORANEA ASPETTI SOCIALI E MEDICO LEGALI
Dr. Giuseppe Butera∗
INABILITA’ TEMPORANEA ASSOLUTA: IL RISCHIO ASSICURATO INAIL
Per quanto riguarda la definizione di inabilità temporanea assoluta in ambito INAIL,tale definizione deve attualmente tener conto dell’introduzione del D.L. 38/2000, considerato che prima dell’entrata in vigore di tale decreto, in data 25.7.c.a.,l’inabilità temporanea assoluta poteva essere definita come quell’inabilità che impedisce al lavoratore infortunato di esercitare il proprio lavoro per un periodo limitato, superiore a tre giorni, durante il quale veniva erogata un’indennità giornaliera, fino alla completa guarigione clinica senza postumi permanenti o con postumi permanenti di grado inferiore all’11%, mentre dopo l’entrata in vigore del suddetto decreto, il grado di franchigia riguardante i postumi permanenti diventa inferiore al 6%, visto che un grado di invalidità compreso tra il 6 e il 15%, sempre per i casi avvenuti o denunciati dal 25 Luglio in poi, da luogo ad una liquidazione in valore capitale dei postumi residuati. Si ribadisce che tale indennità riguarda la perdita di guadagno conseguente ad uno stato di inabilità assoluta al lavoro, intesa come temporanea ma totale perdita della integrità psico-fisica e il calcolo della stessa viene effettuato prendendo a base la retribuzione effettivamente percepita dall’infortunato. Fatta questa indispensabile premessa, passiamo ora ad affrontare la parte centrale dell’argomento, riguardante il rischio assicurato.
Facendo riferimento al primo rapporto annuale 1999 dell’INAIL, nel procedere ad un breve excursus storico per quanto riguarda i rischi professionali, l’assicurazione infortuni nasce verso la fine dell’ottocento come forma di tutela per rischi tipicamente industriali, legati all’espletamento di mansioni operaie, attraverso un meccanismo giuridico tipicamente assicurativo che si evolve da un’iniziale previsione di forma di assicurazione volontaria, alla previsione
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dell’obbligo dell’assicurazione, fino alla riforma del 1935, i cui capisaldi sono costituiti:
1) dal riconoscimento dell’automaticità del diritto alle prestazioni;
2) dall’unificazione in un unico sistema della tutela per gli infortuni e di quella per le malattie professionali;
3) dall’introduzione dell’obbligo per l’istituto assicuratore di prestare le cure mediche e chirurgiche e di prestazioni sanitarie complementari quali la fisioterapia.
La svolta più importante e significativa è però costituita dall’entrata in vigore del Testo Unico emanato con D.P.R. n.1124 del 30.6.1965, nel quale vengono comprese la maggior parte delle norme che attualmente regolano la materia dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali e i cui aspetti maggiormente innovativi riguardano l’ingresso nella tutela degli artigiani, l’estensione all’obbligo assicurativo di tutte le lavorazioni esercitate da aziende agricole, il miglioramento delle prestazioni mediche e chirurgiche e, soprattutto, un’accentuazione delle attività dell’Istituto nel campo dell’assistenza sociale, della rieducazione, dell’addestramento professionale e della riqualificazione dei grandi invalidi.
Importanti sono poi le numerose modifiche legislative apportate nel corso degli anni al suddetto testo unico, delle quali corre l’obbligo menzionare le più significative, quali quelle rappresentate dall’entrata in vigore della legge 833 del 1979, la cosiddetta legge di riforma sanitaria, che per l’INAIL ha prodotto un effetto direi a dir poco dirompente, nel momento in cui ha sottratto allo stesso Istituto qualsiasi competenza sanitaria, compresa la prevenzione, ad eccezione delle valutazioni medico legali, lasciate solo temporaneamente all’Istituto, con l’articolo 75 della stessa legge.
Da quel momento, che a mio giudizio, rappresenta il punto di massima caduta per l’Istituto, si sono succeduti diversi interventi legislativi, che hanno in parte reintegrate le funzioni sottratte con la legge di riforma sanitaria; di tali interventi i più significativi sono rappresentati dalla legge 11 Marzo 1988 n.67 (la finanziaria 1988), che ha confermato l’attribuzione all’INAIL le funzioni medico legali e di certificazioni nei confronti dei lavoratori infortunati e tecnopatici, nonché l’erogazione da parte dell’INAIL delle prime cure ambulatoriali, mediante
convenzioni tra lo stesso Istituto e le Regioni; anche le leggi finanziarie del 1995 e 1996 sono da menzionare, perché hanno permesso all’INAIL investimenti e realizzazioni in campo sanitario, in particolare in quello riabilitativo, nell’ambito di programmi definiti d’intesa con il Ministero della Sanità. Infine, gli interventi legislativi più recenti ed importanti riguardano la legge delega 17.5.99 n.144, per le modificazioni al sistema assicurativo previste agli artt.55 e 57, e il successivo decreto legislativo di attuazione 23 Febbraio 2000, n.38, che ridefinisce il ruolo complessivo dell’INAIL, particolarmente in ambito prevenzionale.
Tale decreto rappresenta, in senso positivo, una svolta epocale perché - come affermato dal Presidente Gianni Billia - “definisce il ruolo dell’INAIL nel sistema di welfare attivo, rafforzando la correlazione strutturale ed operativa tra finalità ed interventi prevenzionali da un lato e funzione assicurativa dall’altra; in questa prospettiva, il decreto riconosce, con l’adozione di tariffe differenziate, la specificità dell’incidenza dei rischi nei vari settori produttivi e valorizza - con una particolare forma di bonus/malus – l’adozione di iniziative che ridimensionino il fenomeno infortunistico. Continua ancora il nostro Presidente, “il decreto impegna, inoltre, l’Istituto a finanziare le imprese che investono in prevenzione ed a promuovere la realizzazione di strumenti informativi e di interventi formativi al servizio delle aziende e dei lavoratori per la migliore applicazione delle norme in materia di igiene e sicurezza sui luoghi di lavoro”.
A proposito degli strumenti informativi a cui accenna il nostro Presidente, grande rilevanza deve essere attribuita alla BANCA DATI dell’Inail, che, con la quantità, tipologia ed esclusività dei dati in suo possesso, ne fanno uno tra i più aggiornati strumenti per la definizione di efficaci politiche di prevenzione nel paese; infatti, le informazioni in essa contenute sono fondamentali per individuare le possibili fonti di pericolo, valutare quindi i rischi presenti nei diversi ambienti di lavoro ed infine pianificare gli interventi di prevenzione e protezione necessari;
tali informazioni si basano su quasi 3 milioni di aziende per un totale di circa 13 milioni di addetti e riguardano un totale di circa 750.000 casi di infortuni e malattie professionali che si verificano in un anno nei settori dell’industria e del terziario; la Banca Dati è suddivisa nelle seguenti aree tematiche: Aziende assicurate, eventi denunciati, eventi indennizzati e tutte le informazioni sono articolate per: Settore di attività economica, codice di tariffa INAIL, tipo di azienda, Provincia, Regione o Ripartizione geografica, anno.
Per ultimo, alla Banca Dati si può accedere attraverso: internet, collegamento telematico, CD ROM, tabulati su carta contenenti informazioni personalizzate e mirate. Fatta tale premessa e riferendoci sempre ai dati contenuti nel rapporto annuale 1999, per quanto riguarda i rischi assicurati, devono essere fatte alcune importanti considerazioni concernenti il rapporto esistente tra entità del rischio e settori di attività interessati.
A tale proposito, è da rilevare come l’INAIL utilizzi fin dal 1974 un sistema di registrazione delle modalità di accadimento degli infortuni basato, fondamentalmente, su una coppia di variabili rappresentate dall’agente materiale e dalla forma dell’infortunio, intendendo per agente materiale l’elemento che venendo a contatto con la vittima le provoca la lesione e per forma il tipo di contatto.
La distribuzione dell’agente materiale è articolata in nove grandi gruppi a loro volta ripartiti in 55 gruppi; le forme, invece, riunite in una classificazione chiusa, sono ventotto raggruppabili in cinque aree. Un primo dato che viene fuori da tale classificazione riguarda i quattro settori di attività a maggiore rischio e cioè le industrie del legno, della trasformazione dei minerali, dei metalli e delle costruzioni; tale dato ci indica quali devono essere i settori principali di riferimento in cui deve essere principalmente indirizzata l’attività di prevenzione, tenuto anche conto, sulla base dell’amplissima massa di informazioni di cui si dispone, che ogni singolo infortunio ha di regola il suo presupposto in una rosa di cause riconducibili tutte a tre ordini di fattori elementari o alla loro interazione, rappresentati da: fattori fisici e biologici, fattori tecnologici, fattori comportamentali.
L’esiguità del tempo concesso ci esime dall’addentrarci in questa tematica molto importante e fondamentale per l’interpretazione del fenomeno infortunistico nella sua essenza; pur tuttavia, per una più facile comprensione dell’andamento del fenomeno infortunistico nel corso degli anni, un accenno deve essere fatto alla relazione esistente tra andamento del rischio e ciclo economico. Si è notato , infatti, dalla rilevazione dei dati statistici, che ogni periodo di congiuntura negativa è contrassegnato da una contrazione del rischio infortunistico, mentre ogni periodo congiunturalmente positivo tende ad esprimere una ripresa o quanto meno un'interruzione o un’attenuazione del processo di riduzione del rischio.
Tale comportamento, brevemente e plausibilmente, può essere spiegato attraverso il ricorso da parte delle imprese all’innovazione tecnologica, nei periodi di crisi e attraverso l’attenuazione dello stress lavorativo in tali periodi in cui l’utilizzo degli impianti non è spinto al massimo; su questa considerazione va spiegata la riduzione del rischio nel nostro Paese nel periodo che va dal 1992 al 1997, periodo in cui si è avuta una crisi economica talora dichiarata, talora strisciante.
A conclusione di tali considerazioni sul rischio assicurato in ambito INAIL, deve essere sottolineato come gli ultimi e recenti interventi legislativi abbiano ampliato il campo di tutela, estendendolo ad altre figure professionali prima non tutelate, rappresentate dai dirigenti, dagli sportivi professionisti e dai lavoratori parasubordinati, nonché, con un regolamento a parte, dalle casalinghe.
