Accordi di Programma Quadro .1 Obiettivi e caratteristiche

L’art. 203 della legge n. 662/96, alla lettera c), ha istituito l’Accordo di Programma Quadro (APQ) definendolo come “l’accordo con enti locali ed altri soggetti pubblici e privati promosso […] in attuazione di una intesa di programma per la definizione di un programma esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati”.

Successivamente, per tramite dell’art.17, comma 10 della legge n.127/1997, si sono estese agli Accordi di Programma Quadro le disposizioni del nuovo comma 5-bis introdotto dall’art. 27 della legge n. 142/1990 e che prevede, da un lato, la possibilità di ricorrere all’accordo di programma nel caso di approvazione di progetti di opere pubbliche compresse nei programmi dell’amministrazione e per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi finanziamenti; dall’altro, la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere, la quale, peraltro, cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio entro tre anni.

Tale strumento, redatto secondo la forma contrattuale, risulta vincolante per i soggetti che vi partecipano. Aspetto poi particolarmente distintivo consiste nel fatto che l’Accordo di Programma Quadro non solo permette la partecipazione dei privati alla sottoscrizione di uno strumento attuativo di programmi di alto livello, ma addirittura la persegue esplicitamente.

Nel complesso, l’Accordo di Programma Quadro consente di :

• progettare interventi che richiedono quote elevate di risorse finanziarie, individuando risorse certe per la copertura degli stessi;

• evitare la sovrapposizione non coordinata di soggetti pubblici differenti su medesimi complessi monumentali;

• sviluppare ed attivare modalità di cofinanziamento fra diverse fonti pubbliche e private;

• impegnare le amministrazioni pubbliche di ogni livello a garantire la massima accelerazione e semplificazione di tutti gli adempimenti di natura normativa ed amministrativa;

• contrattualizzare gli impegni reciproci per l’attuazione degli interventi, sfruttando ove possibile il regime di enforcement tipico delle clausole di natura pattizia del diritto civile;

• verificare la progressiva attuazione degli interventi, facendo leva sul fatto che il rispetto degli adempimenti previsti per il corretto funzionamento di tale sistema da parte delle amministrazioni è una condizione necessaria per accedere alle risorse finanziarie.

1.1.2 Ambiti di intervento

Gli Accordi di Programma Quadro, in quanto strumento attuativo delle Intese Istituzionali di Programma, è previsto che possano essere utilizzati in tutti i principali ambiti di intervento pubblico.

1.1.3 Soggetti coinvolti

Gli Accordi di Programma Quadro prevedono il coinvolgimento di enti locali ed altri soggetti pubblici e privati. L’APQ deve comunque essere sottoscritto dalla Regione proponente, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché dalla, o dalle Amministrazioni centrali, competenti a seconda della natura e del settore di intervento previsti.

La struttura dell’Accordo ha carattere piramidale. In basso si trovano i responsabili dei singoli interventi, che hanno funzioni quali:

• pianificare i procedimenti operativi necessari alla realizzazione degli interventi;

• organizzare il coordinamento ed il controllo del processo pianificato;

• monitorare le attività messe in atto;

• comunicare tutto ciò che riguarda l’andamento degli interventi, l’avanzamento oppure le difficoltà eventualmente insorte al responsabile dell’accordo attraverso la compilazione di schede di monitoraggio.

Il responsabile dell’Accordo svolge invece il ruolo di raccordo e coordinamento tra i responsabili dei singoli interventi e i comitati di gestione e di attuazione.

Rappresenta, inoltre, in modo unitario gli interessi dei soggetti sottoscrittori e governa il processo complessivo di realizzazione degli interventi gestendo le risorse tecniche ed organizzative necessarie. Il responsabile monitora, poi, continuativamente lo stato di attuazione dell’accordo e trasmette con cadenza semestrale schede di monitoraggio al comitato paritetico di attuazione.

1.1.4 Modalità di attuazione

Il processo di definizione e gestione di un APQ si articola secondo fasi ormai consolidate, consistenti nella istruttoria e stipula dell’accordo, e nel successivo monitoraggio.

Nella prima fase, quella di istruttoria, viene operato un confronto tra la proposta regionale e quanto è stato disposto in sede di Intesa Istituzionale di Programma e nei documenti programmatici nazionali e regionali di riferimento, esaminando anche il contributo fornito allo sviluppo socio-economico del territorio. Allo stesso tempo, vengono individuate con la regione le amministrazioni centrali, quelle locali, e gli altri enti pubblici e privati che dovranno essere coinvolti nel processo di definizione e stipula dell’accordo.

Dopo la stipula formale dell’atto, è prevista un’attività di monitoraggio semestrale, disciplinata dalla Delibera CIPE n. 44/2000.

Il monitoraggio semestrale prevede la compilazione di una apposita scheda per ogni intervento finanziato che riporti le caratteristiche dell’opera, i costi, i finanziamenti, ed i tempi di attuazione delle singole attività (progettazione, lavori, collaudo, ecc.). Le finalità del monitoraggio sono riconducibili alla verifica in itinere del processo di programmazione e attuazione degli interventi ed alla individuazione e risoluzione di eventuali criticità sopravvenute.

Soprattutto, con l’attività di monitoraggio si intende rafforzare l'accelerazione e la qualificazione degli interventi pubblici.

1..1.5 Stato di attuazione

Secondo i dati disponibili al 31/12/2002 risultano attualmente stipulati nelle regioni del Mezzogiorno⁷ 37 Accordi di Programma Quadro, per una dotazione finanziaria complessiva di 15.551 Meuro. Vale sottolineare, peraltro, come in tali regioni vi sia stato un più lento di tale strumento negli anni appena successivi alla sua istituzione.

Maggiore propensione alla stipulazione degli accordi è stata invece riscontrata nel biennio 2000-2001.

Nell’ambito dell’insieme degli APQ, sia su base nazionale che per quel che concerne le regioni del Mezzogiorno, va rilevata una preponderanza di quelli riguardanti le “Infrastrutture a rete”, con una incidenza particolare, in tale macrocategoria, degli accordi relativi alle infrastrutture di trasporto. Altri settori che rivestono una importanza sostanziale per le regioni del Mezzogiorno sono quello delle “Risorse naturali”, e quello dei “Sistemi Locali di sviluppo”

Più specificamente, vale sottolineare quale sia lo stato di attuazione relativo agli interventi finanziati tramite gli Accordi di Programma Quadro istituiti presso le regioni del Mezzogiorno. Secondo i dati aggiornati al 31 /12/2001, risultavano essere stati avviati, e quindi essere in corso di attuazione, 49 interventi finanziati dagli APQ nelle regioni del Mezzogiorno, mentre risultava già ultimato esclusivamente un progetto. La mancanza di risultati più consistenti, soprattutto se confrontati con quelli relativi alle regioni del Centro-Nord, è determinata oltre che dai già citati ritardi riscontrati nel Mezzogiorno rispetto ai tempi di introduzione e sperimentazione dello strumento, anche dalla presenza di limiti nella strategia complessiva di gestione dello stesso, che ha reso necessario l’avvio di un processo di rilancio. Gli Accordi stipulati infatti tra il 1999 ed il 2002 hanno risentito del mancato sforzo di integrazione delle diverse programmazioni, a livello istituzionale e settoriale, in un disegno programmatico unitario a livello regionale.

Si sono rilevati eccessivi ad esempio i vincoli derivanti dalle priorità, dalle esigenze operative e dalle regole contenute nei singoli strumenti di programmazione settoriale

7 Il dato aggregato relativo alle regioni del Mezzogiorno considera anche gli APQ stipulati dalla Regione Abruzzo.

(Piani di Sviluppo Regionale, Piani Regionali dei Trasporti, Piani d’ambito ex legge 36/94, Piani Triennali ANAS).

1.1.6 Normativa di riferimento Leggi e decreti

Legge 23 dicembre 1996, n.662 – art. 203 lettera c) Istituzione dell’Accordo di Programma Quadro Legge n.127/1997 – art.17, comma 10

Estensione agli Accordi di Programma Quadro delle disposizioni del nuovo comma 5-bis della legge n.142/90, art.27

Legge n.208/1998

Inserimento nella Legge Finanziaria, a decorrere dal 1999, degli stanziamenti annuali destinati alle aree depresse

Delibere CIPE

Delibera CIPE 21 marzo 1997 n.29

Coinvolgimento nel processo di negoziazione degli Accordi di ogni soggetto pubblico o privato interessato al processo

Delibera CIPE n.138/2000

Utilizzo degli Accordi per la definizione di programmi complessi di promozione dello sviluppo locale

Delibera CIPE 25 maggio 2000 n.44

Definizione di un’attività di monitoraggio semestrale Delibera CIPE n.36/2002

Introduzione di innovazioni per la programmazione, l’impegno e la spesa delle risorse

Delibera CIPE 2 agosto 2002 n.76

Approvazione delle schede di riferimento per le procedure di monitoraggio

Delibera CIPE 9 maggio 2003 n.17

Ripartizione tra Amministrazioni centrali e regionali delle risorse

destinate dalla Legge Finanziaria 2003 alle aree sottoutilizzate del Paese.

Circolari

Circolare Min. Ec. Fin. n.0032538 9 ottobre 2003

Circolare sulle procedure di monitoraggio degli Accordi

1.2 Contratti d’area