DI ACCESSO, ATTUAZIONE
D. M. Tesoro 1° dicembre 1999
1.4 Patti Territoriali .1 Obiettivi e caratteristiche
L’art. 7 del decreto legge 24 aprile 1995, n. 123, definiva il Patto Territoriale come “l’accordo tra soggetti pubblici e privati per l’individuazione, ai fini di una realizzazione coordinata, di interventi di diversa natura finalizzati alla promozione dello sviluppo locale nelle aree depresse del territorio nazionale, in linea con gli obiettivi e gli indirizzi allo scopo definiti nel quadro comunitario di sostegno”.
Successivamente, attraverso la delibera Cipe del 21 marzo 1997 viene modificata la disciplina regolante gli aspetti procedurali e organizzativi degli strumenti di programmazione negoziata. La nuova disciplina, pur non modificando in maniera sostanziale la definizione di Patto Territoriale, indica tale strumento come “una forma di partenariato sociale per la progettazione concertata dello sviluppo locale in ambito sub-regionale, con obiettivi compatibili con lo sviluppo ecosostenibile” (delibera Cipe 21 marzo 1997). In altre parole, il Patto Territoriale è un accordo, promosso da enti locali, parti sociali, o da altri soggetti pubblici o privati, volto ad individuare obiettivi di sviluppo condivisi, da realizzare attuando programmi d’interventi produttivi ed infrastrutturali, tra loro integrati.
Il Patto Territoriale, nato come espressione del partenariato sociale per l’individuazione di un complesso coordinato d’interventi capaci di promuovere lo sviluppo di un dato territorio, è diventato, nel tempo, uno dei principali strumenti di sviluppo delle aree depresse. Il Patto Territoriale, infatti, si è configurato sin dall’inizio come un “metodo” di sviluppo del territorio in grado di mobilitare, e valorizzare, le risorse ed i saperi locali per la progettazione.
Sia nei Patti di prima generazione che in quelli di seconda è possibile, infatti, individuare alcune caratteristiche peculiari:
• l’approccio allo sviluppo “dal basso”, basata sull’attribuzione al territorio di un ruolo strategico, sia in sede di programmazione sia di gestione degli interventi e
sulla partecipazione attiva delle forze locali al processo di sviluppo e valorizzazione delle potenzialità del territorio;
• l’attivazione di un processo di concertazione e la creazione di partenariati sociali tra i soggetti istituzionali, imprenditoriali e sindacali a scala locale; il presupposto di base, è dato dal fatto che il Patto consente anche a soggetti che, istituzionalmente o per le loro caratteristiche intrinseche, non sono in grado di raggiungere autonomamente un livello di progettazione economica, di promuovere un complesso integrato e coordinato di interventi di significative dimensioni;
• la stesura di un piano di azione basato su una approfondita analisi delle risorse locali, delle potenzialità e degli ostacoli presenti nell’area su cui impostare una strategia integrata e sostenibile nel lungo periodo.
In linea generale, la procedura per l’attivazione del Patto muove, quindi, dall’individuazione dell’insieme di soggetti promotori e delle risorse che, al contempo, individuano una prima delineazione dell’ambito territoriale di riferimento. Tali soggetti si costituiscono in forma partenariale attraverso l’attivazione di un tavolo di concertazione al fine di precisare gli interessi e gli impegni dei partner coinvolti e gli obiettivi generali di sviluppo che si mira a perseguire attraverso l’attuazione del Patto.
1.4.2 Ambiti di intervento
La normativa che disciplina i Patti di prima generazione non identifica gli ambiti d’intervento per l’attuazione del Patto, prevedendo che attraverso tale strumento siano realizzati “una serie di interventi di natura diversa finalizzati alla promozione dello sviluppo locale nelle aree depresse del territorio nazionale”.
La delibera Cipe del 21 marzo 1997, che disciplina i Patti di seconda generazione, introduce delle innovazioni in tal senso, prevedendo “la disponibilità di progetti d’investimento per iniziative imprenditoriali nei diversi settori e complessiva integrazione di tutte le iniziative contenute nel Patto, tale da rendere coerenti gli interventi con gli obiettivi individuati, anche con riferimento ai programmi di cooperazione regionale tra Nord e Sud”.
In particolare, secondo la nuova disciplina, il Patto territoriale agisce tramite un programma d’interventi nei seguenti settori: industria, agroindustria, servizi, turismo. La delibera Cipe 11 novembre 1998 ha successivamente esteso gli incentivi anche ai settori dell’agricoltura e della pesca e dell’acquacoltura. Più in particolare, il progetto di Patto può prevedere le seguenti azioni:
• la promozione di nuove ed innovative attività produttive;
• il sostegno alle attività commerciali e turistico-culturali;
• la riqualificazione del tessuto urbanistico;
• lo sviluppo dell’innovazione tecnologica e della ricerca per qualificare le attività esistenti;
• lo snellimento e la velocizzazione delle procedure burocratiche;
• la ricollocazione e l’adeguamento delle PMI;
• la crescita e lo sviluppo del mercato del lavoro in una logica di qualificazione e di flessibilità.
Per quanto riguarda l’ambito territoriale di applicazione, secondo quanto previsto dalla legge 662/96, i Patti possono essere attivati in tutto il territorio nazionale, sebbene le specifiche risorse destinate dal Cipe ai Patti Territoriali sono riservate esclusivamente alle aree depresse, vale a dire:
• regioni del Mezzogiorno su tutto il territorio;
• regioni del Centro-Nord, nelle aree a forte declino industriale, nelle zone rurali e in quelle bisognose di sviluppo.
1.4.3 Soggetti coinvolti
A differenza dei Patti di prima generazione, per il quale non sono previste categorie specifiche di soggetti promotori, il Patto di seconda generazione deve essere promosso dai seguenti soggetti: enti locali, altri soggetti pubblici operanti a livello locale, rappresentanze locali delle categorie imprenditoriali, e dei lavoratori interessate e soggetti privati.
Oltre ai promotori, i soggetti che possono partecipare al Patto sono: la Regione (che, anche se non firmataria, deve essere in ogni caso informata dell’iniziativa) nel cui territorio ricadono gli interventi, banche e finanziarie regionali, consorzi di garanzia collettiva fidi e consorzi di sviluppo industriale, operanti nel territorio su cui il Patto è attuato. Il Cipe ha, inoltre, previsto che:
• la Regione inserisca il Patto tra le azioni e le iniziative dei programmi regionali;
• le banche e le finanziarie regionali nei limiti dei loro statuti assumano l’impegno a sostenere finanziariamente gli interventi produttivi per la parte di investimenti non coperta da risorse proprie;
• i consorzi fidi assumano l’impegno a garantire i crediti avvallati dalle banche;
• gli Enti locali si impegnino a dare attuazione a tutte le norme di semplificazione ed accelerazione di natura procedurale.
1.4.4 Modalità di attuazione
La procedura prevista per la definizione del Patto si differenzia, tuttavia, a seconda che il Patto sia di prima o seconda generazione. Nel caso dei Patti di prima generazione la procedura indicata dalla legge del 23 dicembre 1996, n.662, si articola in:
• trasmissione del patto al CNEL;
• acquisizione della disponibilità alla concertazione delle parti sociali, da parte del CNEL;
• definizione di un progetto di patto dei promotori;
• certificazione della concertazione delle parti sociali da parte del CNEL;
• trasmissione del Patto al Ministero del Bilancio;
• approvazione del Patto da parte del Ministero del Bilancio;
• costituzione del soggetto responsabile da parte dei promotori;
• sorveglianza sulla realizzazione del Patto da parte della commissione tecnica nominata dal Ministero del Bilancio.
La delibera Cipe del 21 marzo 1997 ha introdotto profonde innovazioni nella disciplina dei Patti che hanno riguardato principalmente gli aspetti procedurali e organizzativi. In primo luogo, risulta profondamente modificato il ruolo del CNEL, la cui presenza non è più obbligatoria nella fase di progetto e di concertazione. La concertazione tra le parti sociali, inoltre, deve essere certificata attraverso uno specifico Protocollo d’Intesa. In secondo luogo, il Ministero del Bilancio si sostituisce al Cipe nell’approvazione dei Patti e assicura l’assistenza alla progettazione degli interventi.
Attraverso la delibera Cipe del 1997 sono stati, inoltre, individuati i ruoli che i diversi soggetti promotori possono ricoprire all’interno della compagine partenariale:
• la Regione inserisce il Patto tra le azioni e le iniziative dei programmi regionali, compresi quelli di rilevanza comunitaria;
• le banche e le finanziarie regionali nei limiti dei loro statuti assumono l’impegno a sostenere finanziariamente gli interventi produttivi per la parte di investimenti non coperta da risorse proprie o da finanziamenti pubblici;
• gli Enti locali si impegnano a dare attuazione a tutte le norme di semplificazione e accelerazione di natura procedurale.
Per quanto riguarda gli aspetti più specificamente gestionali, è specificato che i soggetti sottoscrittori provvedano ad individuare il soggetto responsabile “tra quelli pubblici o a costituire società miste”. Il soggetto responsabile è chiamato a “assicurare il monitoraggio e la verifica dei risultati; verificare il rispetto degli impegni e degli obblighi dei soggetti sottoscrittori ed assumere le iniziative ritenute necessarie in caso di inadempimenti o ritardi; verificare e garantire la coerenza di nuove iniziative con l’obiettivo di sviluppo locale cui è finalizzato il Patto.
1.4.5 Stato di attuazione
L’esperienza dei patti territoriali, avviata a partire dal 1997, ha portato all’approvazione, in complesso, di 220 patti territoriali “nazionali”. Tra i patti identificati, che hanno portato ad una previsione di finanziamento pari a 5,5 M.euro circa, 129 includono progetti di promozione di filiere assai varie (c.d. patti nazionali generalisti), mentre 91 di essi riguardano iniziative specializzate nei settori dell’agricoltura e della pesca (c.d. patti agricoli). I patti sono stati approvati e finanziati in blocchi successivi, ciascuno dei quali differente dai precedenti per regole di approvazione e gestione, in qualche caso per contenuto degli interventi ammissibili. Un quadro sintetico è presentato nella tabella presentata di seguito.
Tab. 1 – Caratteristiche identificative dei Patti territoriali nazionali
Blocchi Anno di
approvazione Numero Finanziamento previsto (in Meuro)
I. Patti Nazionali
1° generazione 1997 12 371
2° generazione 1999 39 1278
Bando 10 Ott. 99 2001 28 1003
Istruttoria conclusa 31 dic.
99 2001 7 165
Agricoli 2001 91 1386
Calamità naturali 2001 32 902
Istruttoria conclusa 28 feb.
2001 non attivati 11 440
Totale 220 5545
Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero Attività Produttive
Più nello specifico, andando ad operare una opportuna distinzione tra tempi di approvazione e tempi di attivazione, va sottolineato come, al giugno del 2002, erano state concesse quote di contributo pubblico per 141 sui 220 patti territoriali nazionali, e quindi solo 141 sul totale risultavano attivi. Di questi 47 sono patti agricoli, attivati tutti nei 12 mesi precedenti, e 94 sono patti generalisti, la attivazione dei quali è distribuita su di un arco temporale che si sviluppa a partire dal 1998.
A settembre dello stesso anno i patti che avevano ricevuto erogazioni erano 179, per erogazioni complessive pari a 949 Meuro.
Nel 2002 va specificato quindi che non si sono avute nuove approvazioni, ma esclusivamente completamenti del necessario iter amministrativo e concreti avvii di iniziative, risalendo le ultime approvazioni, come si evince dalla tabella precedente, alla prima parte del 2001.
Va segnalato infine che al 31 Dicembre 2002, secondo quanto emerso dal monitoraggio realizzato dal Dipartimento per le Politiche di Sviluppo del Ministero dell’Economia e delle Finanze9, doveva essere completato l’iter di emanazione dei decreti di concessione dei finanziamenti solo per 11 patti nazionali.
È interessante inoltre evidenziare come le quote di popolazione e territorio interessate dai patti sono molto elevate nell’ambito delle regioni Obiettivo 1.
Così come si evince infatti dalla seguente tabella tali quote raggiungono un’incidenza pari a circa l’80% per entrambe le variabili considerate.
9 Quinto Rapporto del DPS – Dipartimento per le Politiche di Sviluppo 2001-2002.
Tab. 2 – Popolazione e superficie territoriale interessate dai Patti Territoriali nelle Regioni Obiettivo 110
Popolazione Superficie (kmq)
Regione
Campania 3.167.927 4.781.775 66% 11.322 13.320 85%
Puglia 3.971.833 4.086.608 97% 18.873 19.235 98%
Basilicata 555.334 604.807 92% 8.709 9.926 88%
Calabria 1.269.348 2.043.288 62% 9.220 14.870 62%
Sicilia 4.836.070 5.076.700 95% 24.890 25.516 98%
Sardegna 1.188.585 1.648.044 72% 13.964 23.892 58%
Totale Obiettivo 1 15.219.703 18.568.399 82% 90.069 111.125 81%
Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero Attività Produttive
1.4.6 Normativa di riferimento Documenti politico programmatici
Intesa Protocollo 11 novembre 1994 parti sociali (Confindustria, CGIL, CISL, UIL - Governo)
Contiene il primo riferimento ai patti territoriali. L’obiettivo dell’intesa è la promozione di nuove procedure di intervento nel Mezzogiorno e nelle altre aree depresse del Paese (estensione di pratiche concertative a livello locale)
“Patto sociale per occupazione e sviluppo” 22 dicembre 1998
Contiene una serie di impegni in materia di sviluppo locale e programmazione negoziata, con riferimento ai principali strumenti, fra i quali i patti territoriali
Patto per l’Italia 5 luglio 2002
Individua alcuni principi generali in materia di azioni comuni Governo-parti sociali in materia di sviluppo locale, con riferimento anche ai patti territoriali
Accordo Conf. Permanente Stato-Regioni 15 aprile 2003
L’Accordo prevede la regionalizzazione degli strumenti di sviluppo locale: patti territoriali e contratti di programma (attuata con Delibera CIPE 26/2003)
10 Il dato è comprensivo anche del numero di persone e della superficie territoriale interessati dai Patti territoriali per l'Occupazione.
Leggi e decreti
Decreto legge 23 giugno 1995, n. 244 (convertito con L. n. 341/95)
“Misure dirette ad accelerare il completamento degli interventi pubblici e la realizzazione dei nuovi interventi nelle aree depresse" art. 8
Prima definizione legislativa dei patti territoriali Decreto Min. Tesoro 20 ottobre 1995, n. 527
“Regolamento recante le modalità e le procedure per la concessione ed erogazione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese"
Legge 23 dicembre 1996, n. 662
“Misure di razionalizzazione della finanza pubblica": art. 2, commi 203 – 209 Ridefinizione degli strumenti della Programmazione negoziata, fra cui figurano i Patti territoriali Decreto Min. Industria 31 luglio 1997, n. 319
“Regolamento recante modificazioni e integrazioni al decreto ministeriale 20 ottobre 1995, n. 527, concernente il regolamento sulle modalità e le procedure per la concessione ed erogazione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese"
Decreto del Ministero del Tesoro 4 agosto 1997
“Modalità di pagamento da parte della Cassa depositi e prestiti delle somme destinate all’attuazione dei patti territoriali e dei contratti d’area”
Legge 27 dicembre 1997, n. 449
“Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica", artt. 4 e 7 (come modificato dall’art. 5 della L. 23 dicembre 1988, n. 448).
D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112
“Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59”. Stabilisce che laddove siano stipulati patti territoriali o contratti d'area, la gestione dello Sportello Unico per le attività produttive possa essere attribuita al soggetto pubblico responsabile del patto o del contratto, sulla base dell’accordo tra gli enti locali coinvolti
Legge 17 maggio 1999, n.144
art. 43, co. 2° "Misure in materia di programmazione negoziata"
(Modifiche al comma 207 dell’art. 2, L. n. 662/96)
Delibere CIPE
Delibera 10 maggio 1995
“Regolamentazione dell'istituto del patto territoriale”
Delibera 12 luglio 1996
“Criteri e procedure per la realizzazione dei patti territoriali"
Delibera 21 marzo 1997
“Disciplina della programmazione negoziata” (Disciplina degli strumenti di programmazione negoziata previsti dalla L. n.
662/96) Delibera 18 dicembre 1997
“Determinazione in materia di agevolazioni in forma automatica nelle aree depresse"
Delibera 26 febbraio 1998
“Criteri per il finanziamento dei patti territoriali e dei contratti d'area"
Delibera 11 novembre 1998
“Estensione degli strumenti di previsti per la programmazione negoziata all'agricoltura e alla pesca"
Delibera 22 dicembre 1998
Programmazione Fondi Strutturali 2000-2006 Delibera 9 giugno 1999 n. 77
Assegnazione delle risorse per il finanziamento di nuovi patti territoriali
Delibera del 2 novembre 2000 n. 119
Finanziamento sportello unico e avvio rete patti territoriali Delibera n. 25 luglio 2003, n. 26
Attua l’Accordo Conf. Permanente Stato-Regioni 15 aprile 2003 che prevede la regionalizzazione degli strumenti di sviluppo locale: patti territoriali e contratti di programma.
Circolari
Circolare Min. Att. Prod. n. 1178501 del 16 gennaio 2002
Patti territoriali con onere per le infrastrutture non a carico della finanza statale.
Circolare Min. Att. Prod. n. 1178517 del 18 febbraio 2002
Istruzioni per la rimodulazione delle risorse e chiarimenti ed interpretazioni operative per patti territoriali e contratti d’area Circolare Min.Att.Prod. n. 1187159 del 10 maggio 2002
Verifica del possesso dei requisiti dei soggetti responsabili dei patti territoriali per l'accesso ai contributi
Circolare Min. Att. Prod. n. 1187946 del 24 luglio 2002
La circolare dà chiarimenti circa i seguenti argomenti:
ultimazione dei programmi imprenditoriali e concessione di proroghe; varianti; riesame dell'istruttoria; revoca delle agevolazioni; rimodulazioni; spese in economia; accertamento finale di spesa.
Circolare Min. Att. Prod. n. 946045 del 28 gennaio 2003
La circolare ha per oggetto la costituzione del Comitato tecnico previsto al punto 8 del "Disciplinare concernente i compiti gestionali e le responsabilità del Responsabile unico di Contratto d'area e del Soggetto responsabile di Patto territoriale", composto da rappresentanti dell'Amministrazione centrale, dei soggetti responsabili locali e dei soggetti istruttori.
Circolare Min. Att. Prod. n. 1232035 del 12 febbraio 2003
Chiarimenti in merito a problematiche ricorrenti riguardanti l'applicazione della normativa riferita ai Patti territoriali e Contratti d'area
Circolare Min. Att. Prod. n. 1232194 del 20 febbraio 2003
La circolare, indirizzata ai Soggetti responsabili dei Patti territoriali, concerne la possibilità per le domande relative ad un bando, positivamente inserite in graduatoria, ancorché non beneficiarie, di essere ammesse alle agevolazioni nei limiti di sopravvenute risorse finanziarie derivanti da rinunce, revoche ed economie conseguite.
Circolare Min. Att. Prod. n. 1.235.357 del 5 maggio 2003 Patti territoriali e Contratti d'Area.
Circolare Min. Att. Prod. n. 1.233.069 del 10 marzo 2003
Chiarimenti in merito alla normativa riguardante patti territoriali e contratti d'area.
Circolare Min. Att. Prod. n. 1.233.986 del 27 marzo 2003
Chiarimenti in merito alla rimodulazione dei Patti territoriali e dei Contratti d'area.
1.5 Patti Territoriali per l’Occupazione