Il ruolo del partenariato

Il primo obiettivo del presente lavoro si traduce nell’acquisire elementi conoscitivi riferibili a quale impatto la realizzazione dei programmi di sviluppo locale abbia avuto sulla governance e sugli assetti interistituzionali nei diversi contesti territoriali presi in esame. L’attenzione si è focalizzata sulle tipologie e i ruoli dei diversi soggetti interessati – espressione delle istanze istituzionali, economiche, sociali - rilevando e descrivendo sia gli aspetti formali del loro coinvolgimento sia le prassi e i comportamenti sostanziali.

Nell’analisi delle politiche di sviluppo locale, il partenariato rappresenta il primo riconoscimento formale, da parte degli stessi stakeholders, dell’esistenza di un interesse comune attorno al quale concentrare le azioni e gli interessi; le azioni che esso è in grado di mettere in campo sono sostanzialmente finalizzate all’aumento dell’occupazione e delle competenze professionali sul territorio e più in generale alla crescita o il consolidamento del tessuto economico produttivo locale. ?

La costituzione di una partnership, di un tavolo di discussione che veda coinvolti i soggetti pubblici e quelli privati rappresentativi delle diverse istanze sul territorio, richiede in primo luogo l’attitudine e la volontà di collaborare per identificare una convergenza di interessi, cui consegue la condivisione degli obiettivi da raggiungere.

Questo processo costituisce l’avvio del metodo della concertazione che sottende la realizzazione dei programmi di sviluppo locale.

Graf. 6 – Carattere prevalente del partenariato

Fonte: Indagine Isfol

Nella maggior parte dei progetti analizzati nell’ambito dei programmi di sviluppo locale (graf. 6) i partenariati che hanno dato origine e vita alle iniziative risultano essere ben bilanciati tra la composizione di tipo istituzionale, quella socio economica e quella del Terzo Settore, prefigurando un efficace sostegno ai processi bottom up (oltre il 50%

delle iniziative, pari a 18 casi su 35). Più nello specifico, tuttavia, analizzando i programmi maggiormente diffusi sul territorio (Leader II e Patti Territoriali) e la loro caratterizzazione territoriale, emergono differenziazioni nella prevalenza delle compagini, che a volte vedono un ruolo guida della componente pubblica, e altre volte di quella privata. Sulla base delle informazioni ricavate, d’altra parte, si può sostenere che la prevalenza di una componente rispetto all’altra non ha prodotto effetti negativi sul funzionamento dei meccanismi di concertazione.

Se dunque una partnership bilanciata è auspicabile per la realizzazione della concertazione nei processi di sviluppo endogeno, si deve riconoscere che spesso sono le peculiarità territoriali a determinare la prevalenza della presenza di alcuni soggetti rispetto ad altri (“peso della politica rispetto all’economia”) e che, in generale, questo non inficia comunque i risultati.

Alla questione formale va peraltro legata quella sostanziale che attiene alla capacità della partnership di incidere positivamente sul tessuto economico, sociale,

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Leader II Patto Territoriale Pit Patto Territoriale per l'occupazione Urban Contratto d'area

Bilanciato

Prevalentemente Socioeconomico Prevalentemente Istituzionale

culturale locale; il partenariato nel suo complesso è risultato “formale” solo in alcune esperienze di Patti Territoriali, ma l’opinione più diffusa vede nel partenariato un ruolo fondamentale e sostanziale nella realizzazione delle iniziative previste dai programmi.

Graf. 7 - Rapporto tra le componenti del partenariato

Fonte: indagine Isfol

Interessante è poi comprendere come si sono amalgamate le diverse istanze presenti sul territorio e come si è sviluppato il rapporto tra i soggetti coinvolti; a tal proposito la Figura 7 consente di osservare come in tutti i programmi analizzati prevalga la formazione di compagini caratterizzate da relazioni paritetiche ed equilibrate (18 programmi, pari al 50%). La capacità dei singoli soggetti portatori di specifici interessi di avviare un dialogo finalizzato ad individuare le soluzioni migliori per promuovere uno sviluppo coerente ed integrato dei territori interessati è di fondamentale importanza per la positiva riuscita dei programmi.

Il coinvolgimento attivo di tutte le parti – siano esse Amministrazioni pubbliche di diversa natura o soggetti rappresentanti degli interessi economici e sociali – consente una partecipazione attiva nella fase di programmazione, che determina la messa a punto di Programmi articolati e coerenti con l’obiettivo della risoluzione integrata e condivisa delle problematiche dei territori.

In questo quadro, vale comunque evidenziare le differenze: se il mosaico della partnership presenta uno sbilanciamento in favore delle istituzioni prevalentemente nei PIT e in Urban ed un ruolo del soggetto tecnico troppo incisivo in alcune esperienze

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Leader II Patto Territoriale Pit Patto Territoriale per l'occupazione Urban Contratto d'area

Inesistente o quasi

Con un peso eccessivo del Soggetto tecnico

Squilibrato a favore delle Amministrazioni

Paritetico ed equilibrato

Leader, si deve anche rilevare come nell’esperienza di non pochi patti nazionali ed europei è stato attribuito al partenariato un ruolo debole.

Va inoltre rilevato che, sebbene auspicato in numerosi programmi, si è registrato un peso generalmente poco significativo delle componenti sociali del Terzo settore; è presumibile ritenre che tale elemento abbia inciso significativamente sull’orientamento dei progetti e sull’esito degli stessi rispetto alle istanze delle fasce di popolazione più deboli. Tuttavia, l’esperienza ha insegnato molto da questo punto di vista tanto da riscontrare, in alcuni programmi specifici, un rafforzamento delle forze sociali nelle fasi più mature dei programmi. E’ il caso di alcuni progetti Leader in cui si è fatto leva sull’esperienza maturata nell’ambito della seconda edizione (Leader II) per introdurre elementi di progettazione in grado di rendere il Piano più incisivo nella successiva fase (Leader +) in termini di attenzione ai soggetti a rischio di esclusione sociale.

A conclusione di quanto evidenziato si può sostenere che la capacità di presidio dei processi da parte di ciascuna delle componenti il partenariato consente di garantire la socializzazione delle informazioni che agevola il governo del trend delle variabili locali. In questo risiede la forza e la potenzialità di un partenariato variegato, forte e coeso.

Se da un lato va riconosciuto che il coinvolgimento dei soggetti politico-istituzionali è imprescindibile per la positiva riuscita degli interventi, poiché in essi risiede la capacità di tradurre gli impulsi positivi in azioni amministrative, dall’altro va considerato che il livello di competenze professionali dei soggetti componenti il partenariato socio economico è determinante per la successiva identificazione delle priorità espresse dal territorio e le relative soluzioni tecnico-operative.

In questo senso, l’indagine condotta ha consentito di rilevare che nella maggior parte dei casi (19) le capacità tecniche espresse dai soggetti socio economici del partenariato sono risultate sufficientemente adeguate per la realizzazione dei progetti di sviluppo locale e nel caso di alcuni progetti Leader II sono state considerate determinanti.

In alcune esperienze, tuttavia, si è registrata la mancanza di alcune competenze specifiche che ha reso più difficoltosa l’elaborazione di proposte su azioni immateriali di contesto (innovazione, società dell’informazione, formazione, assistenza tecnica).

In generale, il partenariato è considerato co-responsabile del buon esito dei programmi (90% dei casi).

Opinione diffusa è che, grazie alle iniziative avviate nell’ambito dei programmi di sviluppo locale, si è creato il clima favorevole alla nascita del capitale sociale di fiducia, che ha generato un complessivo miglioramento nell’efficacia dei meccanismi di partenariato sul territorio. Nel 67% dei casi esaminati, infatti, si ritiene che l'efficacia dei meccanismi di partenariato sul territorio sia migliorata.

In questo processo di miglioramento vanno incluse anche le iniziative di cooperazione - sia verticale sia orizzontale - tra le Amministrazioni pubbliche.

Naturalmente, perché si realizzi la coesione deve essere superata la prima barriera della fiducia reciproca e la capacità di condividere e cedere posizioni soggettive a vantaggio degli interessi collettivi del territorio locale. In assenza di tali prerequisiti il meccanismo non può svilupparsi e dunque diffondersi.

Tra i fattori che hanno determinato le positive performance si sono in particolare riscontrati i seguenti:

! l’innovazione introdotta dal metodo della concertazione (che stimola la collaborazione in tutte le fasi che vanno dalla ideazione alla progettazione, alla attuazione e gestione di un progetto) ha consentito di adottare un approccio innovativo ai problemi del territorio, favorendo il superamento dei tradizionali confini amministrativi e dei consolidati assetti geo-politici ed offrendo un valore aggiunto agli interventi grazie anche alla formazione di un buon livello di consenso sociale a sostegno delle iniziative;

! le esperienze hanno generato un consolidamento della conoscenza reciproca e della consapevolezza dei soggetti coinvolti, stimolando la capacità a collaborare per obiettivi comuni grazie alla frequenza degli incontri ed allo scambio di idee.

Queste sinergie hanno determinato anche l’ingresso e/o l’avvicinamento di nuovi soggetti desiderosi di contribuire attivamente nell’accompagnamento dei processi di sviluppo;

! l’esperienza ha consentito di muovere i primi passi nel superamento del vincolo imposto dalla gerarchia istituzionale tra Amministrazioni, che inficia l’apertura e l’efficacia del dialogo. Il superamento di logiche campaniliste a vantaggio del concetto di rete, in grado di produrre un effetto sinergico sul territorio, ha indotto alcune compagini a farsi promotrici di ulteriori iniziative di sviluppo locale grazie all’utilizzo di altri strumenti (non sono rari gli esempi di coesistenza e sinergia tra diversi strumenti: Patti generalisti e specializzati, PSL, Contratti d’Area);

! la forza e la determinazione degli attori locali, la condivisione degli obiettivi da parte dei promotori e degli attuatori del progetto, la coerenza degli strumenti di attuazione con gli obiettivi, la chiara definizione dei ruoli dei diversi soggetti coinvolti, sembrano essere di volta in volta i principali elementi determinanti per il successo del programma, capaci di produrre effetti di lunga durata sui modelli di governance;

! nello specifico, per ciò che riguarda il programma Leader, si può affermare che la strategia basata sul microprogetto e sul coinvolgimento di un ampio numero di soggetti (pubblici e privati) ha rafforzato il senso di appartenenza all’area e la percezione di essere parte integrante di un partenariato che si propone come soggetto di riferimento per lo sviluppo sociale ed economico del territorio.

Ciò che è interessante verificare è come, in generale, i diversi ambiti territoriali abbiano risposto alla sfida del dialogo, del confronto, dell’azione comune in vista di

obiettivi integrati di sviluppo. Se da un lato la presenza delle Amministrazioni locali ai vari livelli non costituisce una novità in questo scenario, dall’altro è doveroso riconoscere l’importanza cruciale del coinvolgimento dei soggetti socio-economici.

Da questa prospettiva è interessante indagare il livello di risposta degli attori economici e sociali ed il conseguente ruolo occupato nei programmi (graf. 8).

Non stupisce riscontrare che il contributo si è tradotto prevalentemente nell’impegno a creare quel consenso sociale intorno ai progetti, fattore cruciale di rispondenza e partecipazione del territorio e dei cittadini (16 iniziative, pari al 44%).

In più, i soggetti che esprimono gli interessi e le istanze che provengono dal basso sono stati in grado di offrire quelle tecnicalità di cui spesso le Amministrazioni pubbliche non dispongono; ciò ha agevolato la identificazione dei fabbisogni specifici del territorio locale che richiedono interventi mirati (22 iniziative).

Graf. 8 - Contributo del partenariato socio economico

Politico, mirato ad ampliare il consenso intorno al progetto

Tecnico, mirato a favorire la migliore attuazione/gestione del

progetto/programma

Tecnico, mirato ad individuare i fabbisogni specifici di intervento a

livello locale

Di animazione

Di definizione della strategia del programma/progetto Di attuazione

Di monitoraggio e controllo Altro

Fonte: Indagine Isfol

Va da sé che il partenariato che esprime questo tipo di interessi e di ruolo ha visto il suo coinvolgimento maggiore nelle iniziative di animazione sul territorio (22 in iniziative, pari al 61%) e di identificazione delle priorità strategiche (24 iniziative), più che nelle fasi di attuazione e gestione dei programmi in cui, di contro, le Amministrazioni ritengono di avere una maggiore competenza ed esperienza.

Il contributo del partenariato è stato poi di fondamentale importanza in molti programmi, nella promozione di appositi organismi preposti a nuove attività di sviluppo.

In altri termini, non di rado la costituzione ed il buon funzionamento di una partnership locale ha determinato l’avvio di nuovi progetti di sviluppo locale, l’attivazione di nuove strutture con competenze specifiche o la partecipazione ad iniziative di promozione e valorizzazione del territorio di riferimento.

In particolare, si è osservato che 15 tra i partenariati intervistati (pari al 44% dei casi esaminati) hanno avviato o partecipato a nuove iniziative di sviluppo locale.

Nello specifico, 7 Gruppi di Azione Locale costiuitisi nell'ambito del Programma Leader II hanno avviato o partecipato a 14 nuove iniziative di sviluppo locale, con prevalenza di Leader Plus e di progetti Integrati Territoriali (29% in entrambi i casi)

Con riferimento ai Patti Territoriali, se la propensione all'avvio di nuovi progetti di sviluppo locale risulta meno evidente rispetto all'esperienza dei Gal (cfr grafico n. 9),

si registra una più intensa partecipazione ad iniziative di sviluppo e valorizzazione del territorio avviate in campo ambientale, della formazione professionale e del turismo.

Graf. 9 - Iniziative generate dai partenariati locali

Fonte: Indagine Isfol

Si può osservare che, in quelle realtà in cui la coesione è stata molto forte, il partenariato ha costituito il riferimento intorno al quale sono stati avviati e realizzati altri interventi sul territorio e attivati altri programmi di sviluppo locale. In questo senso si può dire che a poco più di un decennio dall’inaugurazione dell’era dello sviluppo locale guidato dal basso il partenariato si propone spesso come una forza attiva sul territorio capace di innescare iniziative in un’ottica di rete.

In definitiva, si può affermare che l’emergere di partenariati forti a livello locale costituisce un risultato molto importante, in quanto non produce una semplice sovrapposizione delle diverse competenze dei soggetti, in un gioco che potrebbe in tal caso rivelarsi a somma zero, ma piuttosto un arricchimento reciproco in grado di favorire effetti sinergici e uno sviluppo integrato dei territori interessati.

La creazione di questo capitale sociale di fiducia può essere considerato il primo successo delle politiche di sviluppo locale attuate nell’ultimo decennio. Gli strumenti di sviluppo locale hanno avuto senza dubbio il merito di innescare il cambiamento rivelando l’importanza della cooperazione in un’epoca caratterizza da un’accesa competizione.