Progetti integrati territoriali .1 Obiettivi e caratteristiche

L’obiettivo dei progetti integrati è quello di assicurare adeguato riconoscimento agli interventi che rispondano ad un principio di integrazione e concentrazione e, al contempo, fare in modo che alla maggiore complessità di realizzazione di queste azioni corrispondano modalità di attuazione e gestionali unitarie, organiche ed integrate.

Il Quadro Comunitario di Sostegno definisce il Progetto Integrato Territoriale come “un complesso di azioni intersettoriali, strettamente coerenti e collegate tra loro, che convergono verso un comune obiettivo di sviluppo del territorio giustificano un approccio attrattivo unitario”.

E’ possibile individuare i seguenti elementi distintivi dei progetti integrati:

• individuazione, esplicitazione e condivisione dell’idea forza che si traduce nella definizione di obiettivi concreti riferiti al progetto stesso;

• identificazione di un ambito territoriale o tematico specifico che rappresenta il contesto di riferimento;

• identificazione del soggetto responsabile del progetto; questo requisito in sostanza consiste nel garantire che ciascun progetto integrato faccia capo a ad un soggetto responsabile della sua attuazione dotato di adeguati poteri per tutta la durata dell’intervento;

• identificazione delle modalità gestionali e procedurali e di monitoraggio che assicurino la corretta e regolare attuazione del progetto.

1.6.2 Ambiti di intervento

La progettazione integrata non individua un ambito d’intervento specifico e comune a tutti i territori su cui è attuata. Il Progetto Integrato, infatti, non si configura come un ulteriore strumento di programmazione, con finalità ed ambiti determinati, ma, secondo la definizione del QCS, esso rappresenta “una modalità operativa di attuazione della programmazione regionale che fa sì che una serie di azioni che fanno capo ad Assi e Misure diverse siano esplicitamente collegate tra loro e finalizzate ad un comune obiettivo di sviluppo di un’area”.

1.6.3 Soggetti coinvolti

Nella attuazione dei Progetti Integrati Territoriali vengono coinvolti tutti gli attori che svolgono un ruolo di carattere strategico ai fini della valorizzazione del territorio su cui operano. In tal senso ci si riferisce quindi ad Enti Locali, Associazioni di categoria, imprese trainanti a livello locale, PMI, Organizzazioni sindacali, Organizzazioni no-profit, Consorzi, GAL/ Agenzie di sviluppo, Pro loco/Agenzie turistiche, Comunità montane.

1.6.4 Modalità di attuazione

Il processo d’individuazione e delimitazione dei Progetti Integrati Territoriali, nelle scelte effettuate dalle regioni, è avvenuto secondo due principali modalità. In un primo caso, seguendo un’impostazione più strettamente connessa alla programmazione d’area, le Regioni hanno individuato direttamente i contesti settoriali e territoriali su cui intervenire, demandando agli Enti Territoriali l’azione di progettazione operativa delle proposte. Alternativamente, le Regioni si sono limitate a stabilire i limiti e le priorità all’interno dei quali è stata successivamente realizzata la vera e propria attività di progettazione promossa dal territorio.

Il modello organizzativo di relazioni istituzionali tra i soggetti partecipanti al PIT ha assunto connotazioni differenziate a seconda delle regioni in cui tale strumento è attuato.

Nonostante le diverse impostazioni programmatorie, è possibile, tuttavia, affermare che le scelte relative alle relazioni istituzionali effettuate dalle regioni hanno seguito, nella quasi totalità dei casi, il modello comune della programmazione negoziata.

Le soluzioni individuate dalle regioni sul piano dell’organizzazione istituzionale si caratterizzano, infatti, per la creazione ed attivazione di processi concertativi e di condivisione sia tra i soggetti pubblici coinvolti sia tra questi e gli attori non istituzionali.

In tutte le regioni, infatti, sono state istituite delle “istanze” concertative a livello pubblico che hanno assunto la titolarità della definizione ed attuazione del PIT. Si evidenzia, inoltre, come in alcune regioni sia stata avvertita l’esigenza di definire formalmente il modello organizzativo delle relazioni tra i soggetti promotori ed attuatori dei PIT. A tal fine, si è proceduto alla stipula di appositi protocolli o convenzioni che consentissero di determinare i ruoli coperti dai diversi soggetti all’interno della compagine partenariale, definendo, ad esempio, le modalità di assunzione delle decisioni, l’impegno dei singoli partner in relazione alla progettazione ed al concorso di risorse finanziarie ed organizzative e così via.

Le decisioni adottate dai soggetti pubblici costituiti in forma partenariale sono state poi formalizzate attraverso lo strumento dell’Accordo di Programma. In una fase successiva, il processo di progettazione integrata ha coinvolto le parti socio-economiche private attraverso l’attivazione di ulteriori tavoli di concertazione, sebbene giuridicamente separati da quelli istituzionali.

Un ulteriore elemento caratterizzante le scelte di organizzazione istituzionale si individua nell’identificazione del Soggetto Responsabile. Nella maggior parte dei casi quest’ultimo è stato scelto tra i soggetti pubblici proponenti ma, talvolta, è stato anche identificato in una società a maggioranza di capitale pubblico. Le competenze assegnate al Soggetto Responsabile sono fortemente differenziate tra le regioni, tuttavia, si evidenzia come il ruolo da quest’ultimo svolto possa avere, a seconda dei casi, natura prettamente istituzionale o, al contempo, istituzionale e gestionale.

I modelli gestionali predisposti per l’attuazione dei PIT sono stati definiti a livello di Amministrazione regionale. In alcuni casi, tuttavia, le Regioni hanno preferito indurre i soggetti attuatori all’identificazione delle modalità di gestione più adeguata alle esigenze locali.

Nonostante la pluralità dei profili gestionali, è possibile ricondurre i diversi modelli esistenti a due principali impostazioni: la prima è volta ad assicurare il semplice coordinamento dei soggetti coinvolti nell’attuazione del PIT, la seconda tende a riunificare le competenze in un unico modello a struttura competente unica.

Nel primo modello il soggetto incaricato del coordinamento continua a svolgere il suo ruolo nell’ambito delle proprie attribuzioni, adoperandosi per risolvere i problemi e le difficoltà insorte, senza, tuttavia, avere alcun potere decisionale. Il secondo modello, invece, che presuppone la definizione di poteri e responsabilità uniche d’attuazione, sia attua attraverso la costituzione di un ufficio unico che detiene tutte le competenze necessarie allo svolgimento dei compiti di gestione del progetto.

1.6.5 Stato di attuazione

Di seguito è descritto lo stato di attuazione della progettazione integrata territoriale nelle diverse regioni Obiettivo 1.

Regione Basilicata

Il processo di definizione e contestualizzazione della progettazione integrata territoriale in Basilicata è stato incentrato, in ciascuna delle varie fasi che lo caratterizzano, sul metodo della concertazione socio-istituzionale per la programmazione delle risorse e degli interventi.

La prima fase ha preso il via con l’identificazione degli ambiti territoriali di attuazione dei PIT; tale fase è stata sostanzialmente contestuale alla stesura del Complemento di Programmazione del POR Basilicata e si è sviluppata nell’ambito del Primo Tavolo di Concertazione, nel corso del quale un importante ruolo di coordinamento è stato svolto dalle Province. Queste ultime si sono confrontate con i livelli istituzionali sub-provinciali e locali, Comuni e Comunità Montane, al fine di individuare i contesti territoriali destinatari prioritari degli interventi dei progetti integrati.

La seconda fase di definizione del modello ha riguardato la definizione del plafond di risorse del POR da destinare ai PIT e la quota relativa a ciascun’area per la

prima fase di attuazione degli stessi, sostanzialmente coincidente con il primo triennio di programmazione. La determinazione del plafond per la prima distribuzione delle risorse è avvenuta sulla base del principio del “riequilibrio territoriale”, ed ha previsto l’assegnazione delle risorse tramite un meccanismo non competitivo con l’intento di garantire un maggiore afflusso di risorse verso i territori che presentassero i maggiori livelli svantaggio secondo la valutazione di alcuni indicatori socioeconomici chiave.

La terza fase di modellizzazione del processo di attuazione dei PIT ha riguardato la progettazione, valutazione e approvazione dei progetti integrati. In particolare, per quanto riguarda la procedura per la progettazione dei PIT, è stato previsto un percorso partenariale che ha condotto i soggetti locali a presentare alla Regione direttamente il progetto completo di PIT. La valutazione e approvazione delle proposte PIT, invece, non è avvenuta in un’unica fase, ma è stata piuttosto frutto di interazione costante tra gli attori regionali deputati a tale attività – in particolare l’AdG – e i responsabili della redazione delle proposte per le singole aree.

Attualmente, la terza fase risulta conclusa; sono stati, infatti, stipulati tutti gli Accordi di Programma tra la Regione e i Soggetti Responsabili dell’attuazione dei PIT, attraverso i quali è stato possibile individuare gli interventi coerenti con l'idea forza e le strategie di sviluppo previste dalla progettazione integrata.

Regione Calabria

Il processo per l’attivazione dei PIT in Calabria ha preso il via con la suddivisione del territorio in aree omogenee, per identità economica e sociale. La territorializzazione delle aree PIT, frutto di un processo di concertazione tra le forze istituzionali, economiche e sociali, è stata approvata con Delibera di Giunta dell’aprile 2001 e successivamente accolta dai 409 Comuni della regione. Il territorio regionale è stato così suddiviso in 23 aree di dimensione sub-provinciale nel rispetto di due vincoli:

contiguità dei Comuni appartenenti al medesimo PIT e rispetto dei confini provinciali.

In una fase successiva, attraverso un processo di concertazione che si è sviluppato nell’ambito della definizione delle “Linee Guida per l’attivazione e gestione dei PIT”, è stato possibile determinare l’attribuzione programmatica delle risorse finanziarie da destinare ai PIT e l’ipotesi di riparto delle risorse tra i 23 territori, ipotesi basata su due criteri: popolazione residente e superficie.

Infine, tutte le aree PIT individuate hanno proceduto all’identificazione dell’idea forza e all’elaborazione della proposta progettuale. I soggetti promotori dei progetti integrati sono stati i Comitati di Gestione, individuati come soggetti responsabili dell’attuazione, cui è stato demandato il compito d’identificare l’idea strategica e di sviluppo dell’area. Una volta elaborata dai Comitati, la proposta progettuale è stata inoltrata al Nucleo di Valutazione della Regione Calabria, quale organo deputato all’attività di valutazione. Attualmente risultano concluse le fasi di

valutazione/negoziazione delle 22 proposte PIT mentre sono in corso di approvazione i PIT valutati positivamente.

Regione Campania

Il processo di attuazione della progettazione integrata ha avuto avvio con la fase di identificazione degli ambiti tematici e territoriali di realizzazione dei PIT all’interno del CdP. Successivamente sono stati individuati ulteriori ambiti attraverso la sottoscrizione di un Protocollo Quadro Regione/Province, con il quale sono stati recepiti gli atti predisposti dalle cinque Province, a conclusione del processo di concertazione e partenariato. Tali atti oltre a contenere l’individuazione delle aree territoriali e dei settori tematici, individuano anche le connesse idee-forza, sulla base sulla base delle quali è stato avviato con il partenariato istituzionale, economico e sociale la specificazione e l’articolazione della progettualità in coerenza con il POR. Attualmente risultano identificati 47 Progetti Integrati, di cui 22 che hanno recepito le indicazione del POR e 25 individuati sulla base delle proposte presentate dagli Enti Locali.

La seconda fase del processo di modelizzazione del processo di attuazione dei PIT ha riguardato l’attribuzione programmatica delle risorse finanziarie da destinare alla progettazione integrata. Con il CdP la Regione Campania ha individuato la quota di risorse pubbliche da destinare ai PIT ed ha, inoltre, stabilito la quantificazione ed articolazione per Misura.

L’ultima fase ha riguardato, infine, la progettazione, valutazione e approvazione dei progetti integrati. Nel dettaglio, relativamente alla progettazione ed elaborazione della proposta progettuale, occorre specificare che la promozione del Progetto Integrato, da realizzare sugli ambiti tematici e territoriali già individuati, è avvenuta secondo due modalità: in un primo caso, su iniziativa diretta della Regione, altrimenti, su iniziativa degli Enti Locali, rappresentati da un Ente capofila e coordinati e assistiti dalla Provincia.

Successivamente alla fase di istruttoria, l’approvazione formale delle proposte preliminari di progetto integrato è stata seguita dall’istituzione dei Tavoli di Concertazione Istituzionale, con il compito di definire il dettaglio delle proposte progettuali, tramite le quali è approvata l’idea forza dei singoli PIT. Alla data attuale, la quasi totalità delle aree PIT ha insediato il tavolo di concertazione, dando così formalmente avvio alla fase di costruzione della proposta progettuale; nessuna di esse, tuttavia, sembra aver portato ancora a conclusione tale fase dal momento che non risultano ancora sottoscritti i Protocolli d’Intesa tra i soggetti aderenti ai PIT, individuati come strumenti per la realizzazione dei progetti integrati.

Regione Molise

Nella prima fase di attivazione dei PIT, la Regione Molise ha individuato le 4 macro-aree segnalate dal POR come riferimento per la Progettazione Integrata.

L’identificazione degli ambiti territoriali dei PIT ha, dunque, preceduto la definizione

degli ambiti tematici ed è contenuta nel CdP, assumendo come riferimento l’analisi socio-economico effettuata nel PSR.

Il Complemento di Programmazione, nella versione del novembre 2001, ha, inoltre, indicato l’elenco delle Misure attuabili tramite PIT e per ciascuna di esse la quota percentuale destinata ai PIT da realizzare sui sistemi territoriali identificati. La ripartizione delle risorse tra i 4 sistemi territoriali ha rispecchiato diversi criteri, tra i quali è possibile individuare la dimensione delle aree in termini demografici e di superficie ed il livello di disagio sociale (legato al tasso di disoccupazione).

Per quanto riguarda invece la fase di progettazione, valutazione ed approvazione della proposta progettuale, occorre evidenziare che la procedura individuata dalla Regione per la programmazione della Progettazione Integrata ha previsto una procedura a bando, attraverso la quale i soggetti promotori sono stati chiamati a presentare le proposte di PIT. La procedura regionale prevede, inoltre, che le proposte pervenute siano sottoposte ad un’istruttoria di ammissibilità e ad una successiva valutazione e di merito, in base alla quale viene stilata una graduatoria dei PIT finanziabili. Il bando di selezione pubblicato nel marzo 2002, che ha avviato il processo di elaborazione delle proposte PIT, ha consentito di individuare, attraverso una fase negoziale, le 4 aree PIT regionali da proporre a candidatura. Attualmente risulta conclusa la fase di valutazione delle proposte progettuali che sono state approvate.

Regione Puglia

La Regione Puglia ha dato inizio al processo di definizione e modelizzazione dei progetti integrati territoriali in sede di programmazione operativa, attraverso l’individuazione nel POR dei 9 ambiti territoriali di sperimentazione dei PIT, ricondotti ai distretti industriali ed ai sistemi produttivi locali, e dell’idea forza da porre a base di ciascuna proposta progettuale. Il CdP, invece, oltre ad individuare un ulteriore PIT (Sub Appennino Dauno), fa riferimento alle Misure del POR che possono che possono finanziare i PIT, indicando, in aggiunta, nelle schede di Misura la quota percentuale di risorse finanziare da dedicare ai progetti integrati. Una volta definita nell’ambito del POR l’idea forza alla base di ciascun PIT, ha avvio la fase di programmazione/progettazione delle proposte da candidare alla valutazione. La procedura prevista per tale fase si articola in varie tappe: l’individuazione e convocazione degli Enti Pubblici interessati ai singoli PIT da parte del Presidente della Regione o Assessore delegato; l’insediamento del Comitato per l’Accordo di Programma; la valutazione della proposta di Programma da parte del NVVIP; la predisposizione e approvazione dell’Accordo di Programma.

Attualmente il processo di programmazione descritto è ancora in fase di formalizzazione e non risulta ancora stipulato l’Accordo di Programma.

Regione Sardegna

Il percorso di formazione delle proposte dei Progetti Integrati è scaturito dal processo di concertazione coordinato dalle Province svolto sul territorio che ha condotto all’individuazione degli ambiti territoriali, delle aree tematiche e delle priorità strategiche per ambito territoriale sulle quali realizzare i PIT. Sulla base dei risultati di tale processo concertativo, all’interno del primo bando di selezione per l’assegnazione dei finanziamenti pubblicato nel luglio 2001 sono state individuate, in una zonizzazione concordata con le quattro amministrazioni provinciali, 19 aree collegate a precisi temi da sviluppare tramite PIT. All’interno del CdP è stata, inoltre, determinata la dotazione finanziaria dei PIT, che ammonta al 40% delle risorse del POR, mentre è stato previsto che il bando “pilota” del luglio 2001 utilizzi il 10% di tali risorse. La Regione, tuttavia, non ha stabilito preventivamente nel bando le risorse finanziarie da destinare alle diverse province o alle aree tematiche.

Le proposte pervenute in risposta al bando pilota sono state sottoposte successivamente ad istruttoria che è stata condotta da un organo denominato Gruppo Regionale di Coordinamento. I PIT presentati sono stati complessivamente 30. Questa fase si è conclusa con l’esclusione di 17 progetti, mentre i 13 PIT valutati positivamente sono stati formalmente approvati e ammessi a finanziamento attraverso lo strumento dell’Accordo di Programma.

E’ importante evidenziare che, sulla base dell’esperienza acquisita con il primo bando pilota del 2001, la Regione ha modificato la procedura regionale di progettazione dei PIT, basata sulla pubblicazione di bandi di selezione, e ha previsto per il secondo periodo di attuazione una procedura valutativa di tipo negoziale.

Regione Sicilia

Il processo di costruzione dei PIT in Sicilia è partito con l’istituzione di Tavoli Partenariali, finalizzati a promuovere un accordo sugli obiettivi che ciascun territorio mira a perseguire attraverso l’attuazione del PIT. In questo quadro un ruolo importante di coordinamento è stato svolto dalle Province che, a livello istituzionale, sono identificate come il soggetto istituzionale di riferimento sul territorio per il coordinamento del partenariato e della concertazione e, a livello territoriale vengono individuate come gli ambiti di riferimento per la progettazione dei PIT. In concreto, l’identificazione dei PIT è avvenuta tramite un processo selettivo a bando che ha ripartito, per provincia, asse e fondo, le risorse attribuibili al territorio provinciale. Il bando, pubblicato a maggio 2001, ha consentito di individuare, attraverso la prima fase di verifica del rispetto delle condizioni di ammissibilità e la seconda fase di valutazione degli interventi, 28 aree PIT, per le quali è stato stipulato un accordo tra i soggetti interessati all’attuazione dei PIT stessi e la Regione.

L’attribuzione delle risorse da destinare ai PIT, invece, è avvenuta in sede di programmazione operativa, ossia all’interno del CdP che, oltre ad individuare la

dotazione finanziaria a disposizione dei PIT, ha previsto anche un’articolazione della stessa per territorio provinciale e per assi.

Infine è utile riportare una tabella che fornisca un quadro riassuntivo relativamente ad un insieme di informazioni rilevanti in merito ad i Progetti Integrati Territoriali e riguardanti variabili come le risorse impegnate o la percentuale di popolazione di ogni regione Obiettivo 1 che risulta interessata dalla progettazione integrata territoriale.

Tab. 3 – Prospetto informativo sui Progetti Integrati Territoriali

Regioni

Ob.1 Basilicata Calabria Campania Puglia Sardegna Sicilia Copertura del territorio¹² 88% 98% 100% 94% 100,4% 52% 82%

Popolazione interessata 86% 79% 100% 96% 101% 69% 74%

Numero medio Comuni per

PIT 17 16 18 18 26 15 9

Popolazione media per PIT 143.418 59.941 89.151 112.553 412.739 83.889 102.238 Risorse totali PIT (Meuro) 6.175,4

7 316,21 800 2.893,66 913,45 303,9 948,26 Costo medio per PIT

(Meuro) 39,53 34,78 60,3 130,49 23,38 35,12

Costo medio per comune

PIT (Meuro) 2,45 1,96 5,58 3,53 1,54 2,96

Costo medio per abitante nei

comuni PIT (Euro) 659 390 536 221 279 265

Costo minimo fra i PIT

(Meuro) 20,9 10,9 3,6 112,2 3,6 21

Costo massimo fra i PIT

(Meuro) 67,2 62,5 191,5 164,9 61,8 109,2

Incidenza risorse riservate ai PIT sul totale risorse

pubbliche POR 25% 21% 42% 19% 8% 13%

Data minima fine attuazione dei PIT

mag-2008 dic-mag-2008 dic-mag-2008 ott-2008 dic-2006 Periodo di attuazione

(numero medio di mesi) 46 27 60 61 67 39 39

Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze

12 Numero Comuni partecipanti ad un PIT sul totale dei Comuni. Per la Basilicata non sono compresi i due capoluoghi, oggetto di una forma diversa di progettazione integrata (PISU). Per la Puglia la percentuale supera 100 perché alcuni Comuni partecipano a più di un PIT. Per la Campania il modello regionale ha preso avvio dai “progetti” e non dai territori: vi sono quindi numerose sovrapposizioni fra PIT, in quanto uno stesso comune può partecipare a più PIT con progetti diversi. I dati presentati sono al netto di queste sovrapposizioni, che comporterebbero un tasso di partecipazione della popolazione pari al 203,5%.

1.6.6 Normativa di riferimento

I Progetti Integrati Territoriali, costituiscono il nuovo strumento attuativo delle politiche strutturali in Italia per le Regioni Obiettivo 1 introdotto dal Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006. Quest’ultimo nella sezione 3.10 indica gli elementi identificativi dei progetti integrati territoriali e, più in dettaglio, nella sezione 6.4.7 definisce le specificità di attuazione degli stessi, sottolineando quali aspetti debbano essere evidenziati nei Complementi di Programmazione relativi a ciascuno dei Programmi Operativi Regionali delle regioni ricadenti nell’ambito dell’Obiettivo 1. In tal senso, quindi, le Regioni godono di una sostanziale autonomia nella configurazione concreta di tali strumenti, anche in linea con il graduale processo di devolution derivante dalla modifica del Titolo V della Costituzione, con l’opportuna limitazione rappresentata dalle linee guida definite nel QCS relativamente a tale tematica.

1.7 Programma di Iniziativa Comunitaria Leader