2.2 La Legge del 5 febbraio 1992 n.91: cenni preliminar
2.2.2 L’acquisto della cittadinanza per matrimonio: i requisiti ed i motivi ostativi.
Tra i presupposti assunti dal sistema italiano, per l’acquisto della cittadinanza, rileva lo status familiare di coniuge. Nella legge n. 91 del 1992 ritroviamo piena attuazione del principio di eguaglianza tra i sessi, attraverso il riconoscimento, sia per il marito straniero che per la moglie straniera, di una identica posizione, per l’acquisto volontario della cittadinanza. L’allineamento dei due soggetti si concretizza con una previsione del medesimo procedimento per entrambi, nel
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caso esprimano la loro volontà al raggiungimento dello scopo (acquisto della cittadinanza italiana)96. Tale metodo di acquisto della cittadinanza potrebbe
essere assimilato al fenomeno della naturalizzazione, dato che in entrambi i casi, assume decisivo rilievo un provvedimento della pubblica amministrazione: la differenza però risiede nei motivi tassativi di rigetto, nei limiti temporali e nell’intervento del Consiglio di Stato, previsti per la richiesta di acquisto della cittadinanza per matrimonio. In ogni caso, le caratteristiche del procedimento che stiamo analizzando, scaturiscono dal confronto con gli altri procedimenti previsti dal sistema italiano97. Questo stesso raffronto lo possiamo fare con le
legislazioni straniere, asserendo una profonda somiglianza tra i vari procedimenti, previsti per l’acquisto della cittadinanza per matrimonio98. La
nuova legge del 1992, quando contempla le regole e la disciplina dell’acquisto della cittadinanza per matrimonio, mantiene le stesse linee seguite nella legge del 1983 e opera solamente delle aggiunte che, a primo impatto, potrebbero
anche sembrare manifestazioni involutive.
Occorre sottolineare che il favor nei confronti del coniuge straniero, già dimostrato con la legge del 1983, ha causato un incremento dei c.d. matrimoni di cittadinanza ed il sistema, di fronte a questo fenomeno, è rimasto impotente99. Le norme italiane, infatti, non hanno mai contemplato ed
96 In realtà questo allineamento si sarebbe potuto realizzare anche prevedendo l’acquisto
automatico della cittadinanza sia da parte della moglie che del marito stranieri, ma la Corte Costituzionale ha respinto questa impostazione, valutando l’importanza del consenso da parte del coniuge straniero. Questa scelta è frutto di una rilettura delle norme costituzionali sull’eguaglianza tra i sessi e tra i coniugi, ma ancora dopo l’entrata in vigore della Carta Costituzionale e prima della presente riforma vi erano orientamenti di pensiero basati su un concetto diverso di eguaglianza tra l’uomo e la donna: una parità di sesso basata sul riconoscimento di obblighi, poteri e diritti diversi in quanto espressione di una natura diversa. Quindi la rilettura così come concepita con la legge n.91 del 1992 non è immediata ed era stata rimodellata nel corso del tempo.
97 In particolare, con il procedimento di naturalizzazione e con quello di riacquisto della
cittadinanza, contemplati rispettivamente nell’art. 9 e nell’art. 13.
98 Una distinzione di riferimento è quella tra sistemi unitari, dualisti e misti, elaborati sulla base
di un diverso trattamento riservato alla materia della cittadinanza della donna maritata e fondata sulla previsione o meno di effetti automatici al riguardo.
Quasi tutte le leggi europee contemplano procedure di acquisto agevolate anche se con modalità differenti.
99 Il fenomeno dei matrimoni di cittadinanza era già diffuso al tempo del vigore della legge del
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attribuito alcun effetto a questo tipo di frode, diversamente da altri sistemi stranieri quali, ad esempio, quello portoghese e quello spagnolo100. Lo scopo
della nuova legge organica, quindi, è quello di cercare un contemperamento tra il favor riconosciuto al coniuge straniero e l’esigenza di evitare quei matrimoni di comodo, con il conseguente ingresso, all’interno della comunità italiana, di soggetti passibili di un giudizio di indegnità. Rispetto alla formulazione della disposizione, in vigore precedentemente, sembra che non vi sia alcuna differenza; tranne il fatto che sia necessario parificare il coniuge rifugiato rispetto al coniuge apolide. A questa apertura nei confronti dei rifugiati si oppone, però, la condizione restrittiva della residenza legale, prevista in generale per tutti gli stranieri. Da qui si desume la volontà, sia da parte del legislatore di subordinare l’acquisto della cittadinanza all’adempimento di doveri previsti dalla disciplina sull’ingresso ed il soggiorno di cittadini c.d. extracomunitari, sia proveniente da altre norme come la legge del 28 febbraio 1990 n.39101: In ogni caso, la decorrenza del termine di sei mesi
summenzionato, rimane un problema che deve essere risolto da parte dell’interprete102. Altra questione aperta è quella del momento in cui deve
1987, il Consiglio di Stato non ha ritenuto possibile il disconoscimento dell’esistenza o della validità del matrimonio per disapplicare le norme sull’acquisto della cittadinanza; come neanche la contestazione dell’esistenza e degli effetti del matrimonio la cui celebrazione venga fatta constare mediante l’esibizione del relativo atto (data la natura tassativa e vincolante del regime probatorio). Come riconosce lo stesso Consiglio, l’impugnazione del matrimonio per simulazione può essere esperita esclusivamente dai coniugi medesimi entro un anno dal matrimonio (sulla base della legge italiana chiaramente). Così si rivela altamente improbabile l’ipotesi che il coniuge possa impugnare il suo matrimonio, nel periodo di attesa per la valutazione della richiesta di cittadinanza da parte della pubblica amministrazione. E’ da escludere che l’annullamento o altri eventi patologici relativi al matrimonio, possano avere delle ripercussioni sull’acquisto della cittadinanza, una volta che il procedimento sia andato a buon fine.
100 Rispettivamente legge n. 378/ dell’8 ottobre 1981 e n.51/82 del 13 luglio 1982, le quali
prevedono la perdita della cittadinanza nei casi di acquisto fraudolento di essa, nonostante entrambe siano ispirate al riconoscimento di un favor nei confronti del coniuge straniero.
101 A differenza della legge del 1912 e di quella del 1983, nella nuova legge organica è prevista
la residenza legale anche per scoraggiare i matrimoni fittizi, atti ad eludere le norme sull’ingresso ed il soggiorno degli stranieri. Questo risulta chiaro anche dal contenuto della circolare n.559/443/200401/5/6/I Div. Del 13 dicembre 1985, la quale richiama gli ufficiali dell’anagrafe a controlli più rigorosi prima di procedere alle iscrizioni.
102102 Il termine può essere riferito al momento della celebrazione del matrimonio, ma non è
facile inquadrarlo in maniera chiara dato che gli altri ordinamenti stranieri non prevedono termini di tempo così esigui; dunque si prospetta complicato un simile confronto. La legge
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essere verificata la costanza del matrimonio, quindi l’assenza di pronunce relative a cause di invalidità o di scioglimento del vincolo, nonché relative alla sussistenza di separazione personale tra i coniugi. Con la legge del 1983, questi eventi patologici, erano stati collegati direttamente all’istanza, per ottenere la cittadinanza. Una volta accertata la loro sussistenza, nel momento in cui l’istanza veniva presentata, ne conseguiva l’accertamento delle preclusioni, fissate dalla legge stessa. Tale conclusione conduce ad un inquadramento del matrimonio, come presupposto per l’acquisto della cittadinanza ed alla natura del rinvio operato dalla legge del 1992, a questo status familiare. Il silenzio del legislatore non è giustificabile, soprattutto nel periodo della nuova legge organica, quando aumentano i matrimoni di cittadinanza; sopperisce a questa inerzia, la pubblica amministrazione, che dispone la sospensione del procedimento in esame, nel caso in cui sia iniziato un giudizio relativo alla validità degli effetti del matrimonio103. Non è giustificabile, invece, l’esercizio di
questo potere, attraverso lo strumento regolamentare, questo perché non rispecchia ciò che è prescritto dalle norme legislative, ad esso sovraordinate. Neanche la circolare applicativa, la quale sotto più aspetti anticipa il futuro regolamento di esecuzione, menziona la sospensione in questione ed il
requisito ad essa sotteso.
Al contrario, la legge n.91, elenca espressamente quali sono le possibili cause di sospensione attraverso l’art.6, con riferimento al regime delle preclusioni. Il regime delle preclusioni previsto nel nuovo art. 6 ricalca il contenuto dell’art. 2 della legge del 1983; oltre ai motivi ostativi derivanti da talune condanne
francese del 1973 e quella belga del 1984 prevedevano un termine simile, ma dl momento del matrimonio o dall’inizio della vita in comune e non ai fini della residenza.
103 Il regolamento di esecuzione dispone infatti che «il procedimento di concessione della
cittadinanza ai sensi dell’art. 5 della legge è sospeso con provvedimento del Ministero dell’Interno nei casi in cui sia stato iniziato giudizio di scioglimento, annullamento o cessazione degli effetti civili del matrimonio ovvero di separazione personale tra i coniugi o sia stato iniziato giudizio per il riconoscimento di sentenza straniera nei casi sopraindicati». Viene poi introdotto l’obbligo del cancelliere del tribunale territorialmente competente di inviare una comunicazione scritta alla prefettura, qualora sia iniziato un tale giudizio. La legge prescrive un obbligo che era già divenuto prassi, nonostante non fosse esplicitato nelle circolari del Ministero dell’Interno.
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penali (art. 6 lett. a e b), sussiste l’ulteriore preclusione relativa ai «comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica» (lett. c) e quest’ultima ipotesi configura un potere ampiamente discrezionale per la pubblica amministrazione. Rimane invariata la preclusione relative alle condanne per uno dei delitti previsti nel libro secondo, titolo I, capi I, II e III del codice penale quali delitti contro la personalità internazionale e interna dello Stato italiano di cui agli artt. 241-293 e contro i diritti politici del cittadino di cui all’art. 294. Anche con la nuova legge, la tendenza di fondo è sempre quella di voler mettere in risalto l’esclusione, dalla sfera della comunità italiana, di coloro che hanno attentato alla fisionomia della Costituzione (diritti politici), a prescindere dall’elemento soggettivo e dalla pena comminata o inflitta104.
Con la nuova legge organica ci sono anche degli interventi innovatori che riguardano il secondo gruppo di motivi ostativi: l’art. 6 comma 1, lett. b dispone la condanna per un delitto «non colposo» per il quale la legge prevede una pena «edittale» non inferiore nel massimo a tre anni di reclusione. Abbiamo, da una parte una delimitazione, rispetto alla disciplina precedente che circoscrive i delitti a quelli dolosi e preterintenzionali, ma dall’altra parte l’introduzione di un parametro fortemente afflittivo rispetto al passato, quale quello della pena edittale105. La seconda parte dello stesso art. 6, comma primo,lett. b introduce
un chiarimento ed un riequilibrio necessario rispetto alla precedente legge, la quale si riferiva all’art. 2 comma 1 n.2, alle condanne inflitte dall’autorità giudiziaria italiana per qualsiasi delitto non politico106: adesso, si prevede la
104 Riguardo all’elemento soggettivo, sono trascurabili le ipotesi di responsabilità colposa
contemplate dalle disposizioni in esame; rileva, piuttosto, ai sensi dell’art. 7 cod. pen,, la previsione di condanna dello straniero per i delitti contro la personalità dello Stato commessi fuori dal territorio italiano ed anche se il soggetto si trova all’estero. Inoltre, lo straniero giudicato all’estero, così come previsto dall’art. 11 cod. pen, può essere giudicato nuovamente in Italia nel caso in cui ne faccia richiesta il Ministero di grazia e giustizia.
105E’ dunque evidente l’ampliamento delle fattispecie ostative rispetto al precedente art.2
comma primo n.2 della legge precedente. Il parametro di questa disciplina era quello di una condanna ad una pena superiore a due anni reclusione, inflitta per qualsiasi delitto non politico. Tale previsione si contrappone all’atteggiamento di chiusura della nuova legge organica rispetto all’acquisto della cittadinanza, verso gli effetti dei nuovi modelli di sanzione introdotti nel sistema penale e verso la discrezionalità dei giudici penali.
106 Frutto di un emendamento frettoloso, tale da rendere inevitabile un’interpretazione
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preclusione, in quanto vi sia una condanna per un reato non politico ad una pena detentiva superiore ad un anno, da parte di un’autorità giudiziaria straniera.
E’ ragionevole introdurre tra gli elementi significativi per l’acquisto della cittadinanza, anche quel disvalore che può scaturire da una condanna all’estero del coniuge straniero, senza, però, tralasciare due condizioni fondamentali: non può trattarsi di una condanna per reati politici ed è prescritto un necessario controllo da parte della giurisdizione per il riconoscimento della sentenza penale straniera. Nel primo caso si tratta di una valutazione fatta sulla base dell’ordinamento italiano e prescritta dalla norma italiana allo scopo di aggiungersi, rispetto alle altre condizioni richieste per il riconoscimento della sentenza penale straniera, individuabili anch’esse rispetto all’ordinamento italiano; questa esclusione risulta di segno favorevole per lo straniero ed opera sia sul piano sostanziale che su quello processuale. E’ importante sottolineare che, diverse fattispecie di delitto politico contro lo Stato italiano, in particolare quelle più recenti, introdotte dalla c.d. legislazione d’emergenza, costituiscono oggetto di autonoma preclusione e non sarebbe corretto disconoscere il giudizio di valore ad esse sotteso, nel caso in cui la condanna per lo stesso comportamento, provenisse da un giudice straniero107.
E’ necessario prescindere, in questo contesto, dalla nozione di delitto politico così come contenuta nell’art. 8, comma terzo, cod. pen, dato che la nozione utile ai fini sopra enunciati è quella più funzionale al riconoscimento di una sentenza penale straniera ed un tipo di rapporto con le autorità giurisdizionali estere; un dibattito importante per comprendere tale nozione può essere, invece, quello relativo all’estradizione. Da qui vi è una visione più chiara anche della concezione di delitto politico, come elaborata dopo l’entrata in vigore della Costituzione e del fenomeno della depoliticizzazione di alcuni reati,
107 Questo non vale solamente per i delitti commessi contro lo Stato italiano, giudicati secondo
le norme di un ordinamento straniero, ma anche per i delitti commessi contro Stati stranieri, il cui ordinamento sia vicino, al livello ideologico, a quello italiano. Non sempre il controllo si rivela agevole perché il rischio è quello di adottare due pesi e due misure.
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introdotta dall’ordinamento italiano in relazione, proprio, all’esecuzione di alcune norme pattizie riguardanti l’estradizione108. Negli stati democratici, si
diffonde sempre più un’idea di delitto politico come delitto di terrorismo o violenza politicamente motivata; pertanto, il divieto di riconoscere le sentenze penali straniere, che contengono una sentenza per reati politici, deve essere esclusivamente riferito a reati commessi dallo straniero a difesa di valori e diritti simili a quelli tutelati nella Costituzione italiana, purché non si tratti di crimini
particolarmente odiosi o disumani.
La legge sulla cittadinanza non indica solamente quali sono le categorie di sentenze straniere in questione, ma individua una nuova ipotesi di riconoscimento con l’art. 6 comma 2. (pag. 268/269 ecc ecc approf. Proc. Pen) Il dibattito in Parlamento, relativo alla nuova legge organica, affronta anche il contenuto di quello che sarà l’art. 6, comma 1 lett. c («sussistenza, nel caso specifico, di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica»), in maniera, però, meno incisiva rispetto al precedente dibattito inerente alla legge del 1983109. In entrambi i casi, comunque, l’intento si rivela quello di
circoscrivere, in questa materia, il potere dell’Esecutivo110. In realtà viene
garantito un certo margine di discrezionalità all’Esecutivo, come valvola di sicurezza adottata anche dalle altre leggi straniere; si tratta di un potere che deve rimanere delimitato. Il fatto che sia riproposta la medesima disposizione nella nuova legge, tenuto conto anche delle altre disposizioni ivi inserite111,
dimostra un atteggiamento di accettazione da parte del legislatore relativamente alla precedente interpretazione di tipo garantistico. L’art. 6,
108 La categoria dei diritti politici è ridimensionata da alcune convenzioni internazionali che
sottraggono al divieto di estradizione per motivi politici alcune categorie di reati. Esempi significativi sono la convenzione per la prevenzione e la repressione del genocidio ì, aperta alla firma a New York il 9 dicembre 1948; la convenzione sulla repressione (nota 155 pag 265)
109 Dibattito che ha condotto alla formulazione dell’art. 2 comma primo n.3 della legge n.123
del 1983.
110 Contrariamente all’atteggiamento del Parlamento nei riguardi della pubblica
amministrazione, verso la quale non si è mai preoccupato di circoscrivere i poteri con riferimento alla naturalizzazione.
111 Art. 8: è previsto che il rigetto dell’istanza fondato su questo motivo ostativo sia emanato su
conforme parere del Consiglio di Stato e che tale rigetto sia precluso quando siano trascorsi due anni dalla presentazione dell’istanza medesima.
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comma 1,lett. c mostra l’esigenza di ricondurre tale motivo ostativo a prove di tipo circostanziato ed il richiamo alla sicurezza della Repubblica, permette il riferimento ad altre fattispecie che non sono indicate nella medesima disposizione, pur tenendo sempre conto della particolare gravità richiesta; da qui un collegamento con la legge sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini extracomunitari.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha poi configurato, come necessaria, la valutazione caso per caso relativamente alla richiesta di cittadinanza per matrimonio, anche nell’ipotesi in cui sia prospettabile ammettere la validità di motivi di diniego della cittadinanza, con riguardo ad una pluralità di persone; sono esclusi dei giudizi collettivi sfavorevoli che richiamano motivi di tipo economico o demografico, anche se tali interessi sono imprescindibili rispetto alla collettività nazionale e possono anche essere sussunti nel concetto di
sicurezza della Repubblica.
Inoltre è importante non distorcere il contenuto dell’art. 6, ammettendo la preclusione anche nel caso in cui il soggetto in questione, abbia commesso dei reati penali di entità minore rispetto a quelli contemplati dalla disposizione medesima112; questi non sono qualificati come sufficienti indici di pericolosità
e possono assumere rilievo solamente quando concorrono con altri elementi113. Il concetto di sicurezza della Repubblica, già di per sé, risulta di
portata minore rispetto a quello di ordine pubblico e sicurezza pubblica; si tratta del ragionevole timore di fatti idonei a mettere a rischio la pace internazionale, la sovranità o l’integrità territoriale o l’ordinamento costituzionale dello Stato, le libertà democratiche, la libera amministrazione della giustizia, i valori fondamentali della convivenza civile. Questo pericolo non si sostanzia ogni qualvolta vi sia il sospetto di futuri reati, quando questi rimangano circoscritti nel tempo e nello spazio. Dal sistema fin qui riportato, se
112 Censurabile è la prassi secondo la quale vengono sommate più condanne a pene inferiori in
modo da far scattare la relativa preclusione.
113 Si parla di un collegamento con elementi di tipo concreto che vanno ad avvalorare il sospetto
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ne può desumere un rafforzamento della tutela da parte del legislatore, nei confronti del coniuge straniero, rispetto all’Esecutivo.