L’obiettivo del nuovo codice degli appalti è quello di razionalizzare la spesa pubblica con conseguente riordino dei centri di spesa, in quanto l’inefficienza deriva proprio dalle stazioni appaltanti meno specializzate.
46 Secondo cui “L'ambito di operatività della SUA determinato, con riferimento ai contratti pubblici di lavori, di forniture e servizi, sulla base degli importi di gara o di altri criteri in relazione ai quali se ne chiede il coinvolgimento nonché i rapporti e le modalità di comunicazioni tra il responsabile del procedimento ai sensi dell'articolo 10 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ed il responsabile del procedimento della SUA ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
47 M. E. COMBA, Aggregazione di contratti e centrali di committenza:
la disciplina europea ed il modello italiano, in Urbanistica e appalti, 10,
Nel quadro vigente, per altro ancora indefinito, i soggetti aggregatori sono i più indicati a gestire la mole delle procedure che le stazioni appaltanti non qualificate non possono più gestire in autonomia48.
In Toscana a ciò è preposto il “Soggetto Aggregatore Regione Toscana”, istituito con la delibera n. 1232 del 22 dicembre 2014, in ottemperanza dell’articolo 9, comma 5 del D.l. 66/201449 che prevedeva l’istituzione di un soggetto aggregatore per ogni Regione entro il 31 dicembre 2014.
La delibera ha previsto, per il funzionamento del soggetto, l’avvalimento del sistema telematico degli acquisti Regione Toscana (d’ora in poi “START”50) per la gestione delle gare aggregate.
48 Le stazioni appaltanti toscane: aggregazione e fabbisogno alla luce
del nuovo codice, Convegno “Investimenti Pubblici e Riforma della Spesa”, Firenze, 12 maggio 2016.
49 Secondo cui: “Ai fini del perseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica attraverso la razionalizzazione della spesa per l'acquisto di beni e di servizi, le regioni costituiscono ovvero designano, entro il 31 dicembre 2014, ove non esistente, un soggetto aggregatore secondo quanto previsto al comma 1. In ogni caso il numero complessivo dei soggetti aggregatori presenti sul territorio nazionale non può essere superiore a 35”.
50 START è il frutto di una politica d’innovazione tecnologica della Regione Toscana, attuata con le leggi regionali n. 1/2004 e n. 38/2007, volta a diffondere gli strumenti di e-procurement sul territorio regionale.
L’adesione degli Enti presenti sul Territorio ai contratti stipulati dal Soggetto Aggregatore avviene, in generale, per mezzo del Negozio Elettronico delle Giunta Regionale. Il negozio elettronico è lo strumento telematico messo a disposizione di tutti gli Enti per la consultazione dei contratti sottoscritti e per lo svolgimento di tutti gli atti necessari all'adesione da parte degli enti interessati. Invece,
l’adesione ai contratti stipulati dal Soggetto Aggregatore aventi ad oggetto beni e/o servizi in ambito sanitario, avviene per mezzo del Negozio Elettronico di ESTAR51.
Gli operatori economici si registrano nel sistema START, che permette così una semplificazione per la modalità di partecipazione alle gare fornendo i propri dati identificativi.
Questi verranno inseriti in un apposito indirizzario che contiene tutti gli operatori, suddivisi per categorie merceologiche, ed è accessibile da tutti gli enti toscani che utilizzano la piattaforma, in quanto unico e condiviso.
51 Estar è l'ente di supporto tecnico-amministrativo regionale istituito,
a decorrere dal 1° ottobre 2014, per l'esercizio delle funzioni tecniche, amministrative e di supporto delle aziende sanitarie, degli enti del servizio sanitario regionale e delle società della salute attraverso dipartimenti di livello regionale.
Attualmente vi risultano iscritte all’indirizzario circa 27.000 imprese52 e un numero consistente di amministrazioni che fruiscono del servizio (come riportato nella tabella 553).
Tab. 5 – Amministrazioni utilizzatrici del servizio START
START, inoltre, è fornito di meccanismi di controllo delle soglie anomale con esclusione automatica. Il sistema utilizza formule matematiche, calcolate in base alla normativa vigente in tema di soglie.
Nel sistema sono previste anche delle sezioni accessibili alla stazione appaltante: un’apposita sezione è dedicata alle comunicazioni e un’ulteriore è atta a rispondere alle
52 Da: “www.forumpa.it/pa-digitale/procurement-start-ununica-
piattaforma-per-le-amministrazioni-toscane”.
53 I dati di riferimento in tabella sono dell’anno 2016, in data 18 dicembre 2017 sono state rilevate 267 amministrazioni attive sulla piattaforma. La tabella è tratta da: “www.forumpa.it/pa-
digitale/procurement-start-ununica-piattaforma-per-le- amministrazioni-toscane”.
eventuali richieste di chiarimenti; come, per altro, richiesto dagli adempimenti in tema di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento.
Sempre a tutela della trasparenza, START registra tutte le attività svolte dagli utenti del sistema in vari log; all’interno di essi si trovano le informazioni relative all’utente, quali l’identificativo, il ruolo svolto e le funzionalità attribuitegli54.
La funzione di soggetto aggregatore non configurerà solo la Regione come una centrale di committenza abilitata e qualificata; ma permetterà anche di razionalizzare quel quadro frammentato presente sul Territorio composto dai piccoli comuni, dalle centrali uniche di committenza delineate e dalle unioni dei comuni.
Il soggetto aggregatore, alla stregua della nuova disciplina, avrà dunque un ruolo centrale e attivo nel riordino, realizzando così un sistema più coerente ed efficace55.
54 Decreto Dirigenziale n. 3631 del 06/08/2015.
55 G. F. GORI, Il sistema delle stazioni appaltanti toscane e il processo
di aggregazione alla luce del nuovo codice, in Osservatorio regionale sul federalismo fiscale, n. 4, 4 giugno 2017, p. 18.
4.1. (segue) L’aggregazione dei comuni toscani
Come già ripetuto nel corso del seguente lavoro i comuni sono obbligati all’aggregazione per gli appalti sopra determinate soglie56, seguendo le alternative fornitegli dal codice. Per capire quante stazioni appaltanti toscane (nel caso di specie, i comuni) siano in grado di ottenere la qualificazione nell’immediato futuro, è opportuno volgere lo sguardo ai dati statistici.
Ai fini della qualificazione richiesta dal codice, tra i requisiti indicati dall’articolo 38, è rilevante il numero di gare svolte nel triennio; ad oggi, quinquennio, a seguito della modifica del “Correttivo Appalti”.
A livello regionale la domanda dei comuni riguardante contratti pubblici rappresenta la quota più rilevante del mercato e, nel contempo, anche la più frammentata (dato che più del 70% dei comuni è al di sotto di 5.000 abitanti)57.
56 Come stabilito dall’articolo 37, comma 4.
57 Il 40% dei lavori, il 33% dei servizi e il 10% delle forniture sopra i 40.000 euro. Per i lavori di importo superiore ai 150.000 euro, l’importo medio delle procedure avviate dai comuni è infatti inferiore al 50% del valore medio registrato su tutte le procedure avviate nel triennio (circa 400.000 euro contro i 900.000 euro medi).
Nei singoli comuni, solo l’11% ha registrato nel periodo 2014-2016 almeno nove procedure perfezionate (con una media di circa tre gare annue), mentre, solo il 6% più di trenta gare tra cui i comuni di Firenze, Lucca, Prato, Pisa e Camaiore. Nei contratti concernenti i servizi (Figura 13) un terzo dei comuni è riuscito a registrare più di nove procedure nel triennio.
Fig. 13 – Contratti dei comuni toscani relativi ai servizi di valore superiore ai 40.000 euro
Figura tratta da G. F. GORI, Il sistema delle stazioni appaltanti toscane e il processo di aggregazione alla luce del nuovo codice, in Osservatorio regionale sul federalismo fiscale, n. 4, 4 giugno 2017, p. 10.
Invece, per quanto attiene l’approvvigionamento delle forniture è necessario svolgere un’analisi più specifica. Col tempo, nel panorama toscano si è delineato ESTAV, (Enti di Supporto Tecnico-Amministrativo di Area Vasta), divenuto poi ESTAR, assieme alla già nota figura di Consip. Nel
settore delle forniture sono state stipulate delle convenzioni con questi enti, anche se non vi era un obbligo di accentramento, assorbendo così la domanda dei piccoli comuni. Nei comuni, di fatto e come evidenziato dalla figura 2, il numero di procedure in merito è relativamente basso: solo Firenze e Prato hanno concluso più di trenta procedure, per il resto, solo quindici amministrazioni comunali hanno portato a termine un numero superiore a nove procedure.
Fig. 14 – Contratti dei comuni toscani relativi alle forniture di valore superiore ai 40.000 euro
Figura tratta da G. F. GORI, Il sistema delle stazioni appaltanti toscane e il processo di aggregazione alla luce del nuovo codice, in Osservatorio regionale sul federalismo fiscale, n. 4, 4 giugno 2017, p. 11.
Da ultimo, nel settore dei lavori, come anche mostrato dalla figura 15, la concentrazione dei lavori si ha nei capoluoghi di provincia e più in generale nella Toscana centrale.
Fig. 15 – Contratti dei comuni toscani relativi a lavori di valore superiore ai 150.000 euro
Figura tratta da G. F. GORI, Il sistema delle stazioni appaltanti toscane e il processo di aggregazione alla luce del nuovo codice, in Osservatorio regionale sul federalismo fiscale, n. 4, 4 giugno 2017, p. 11.
Fig. 16 - Quota del numero e dell’importo di lavori avviati dai comuni per classe dimensionale del comune
Tratto da “Le stazioni appaltanti toscane: aggregazione e fabbisogno alla luce del nuovo Codice”, Convegno “Investimenti Pubblici e Riforma della Spesa”, Firenze, 12 Maggio 2016, Dati IRPET.
In linea generale, a partire dal 2012, il numero di gare nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti è, peraltro, decresciuto. Inoltre, la novità introdotta dal “Correttivo Appalti”, che innalza il periodo per il numero di gare svolte dal triennio al quinquennio, sembra eliminare la
platea dei piccoli comuni, dimezzando di fatto il numero di procedure svolte58.
L’idea di fondo, in parte ispiratrice della riforma, riguardante l’inefficienza nelle stazioni appaltanti di piccole dimensioni risulta, dunque, fondata in quest’ambito. Alla luce delle performance rilevate nel settore comunale, infatti, risultano i più carenti, specialmente in fase di esecuzione, che si evidenzia, per esempio, nei ritardi per la realizzazione dei lavori pubblici.
Lo svantaggio dei piccoli comuni non è dovuto esclusivamente alla loro dimensione, ma anche, alla scarsa esperienza nel settore, rispetto ai comuni di maggiori dimensioni per la realizzazione della stessa opera.
L’analisi dei dati evidenzia che le stazioni appaltanti più piccole, come quelle comunali, hanno maggiori difficoltà nell’approvvigionamento rispetto alle altre amministrazioni.
Ciò è dovuto alle carenze organizzative e all’elevata frammentazione dei comuni; determinando, così, tre
58 Per quanto attiene i servizi la percentuale si riduce dal 15% al 7%; per i lavori dal 24% al 12%; infine, per le forniture dal 42% al 33%.
categorie di comuni: inesperti, che non hanno cioè mai appaltato lavori; non specializzati, ovvero che hanno appaltato solo determinati tipo di lavori; e, infine, specializzati, cioè in possesso di un’ esperienza pregressa nel settore appalti59 (riportati di seguito nella tabella 560).
Tab. 5 - Quota di lavori per livello di esperienza e fascia di popolazione residente del comune
Questa difficoltà è dovuta, oltre alla rigida disciplina in materia di bilancio, anche alla mancanza di alternative per l’approvvigionamento in proprio.
I comuni, specialmente quelli più piccoli, troverebbero maggiori vantaggi aggregandosi con soggetti di maggiore dimensione (quali, per esempio, i soggetti aggregatori,
59 G. F. GORI, Il sistema delle stazioni appaltanti toscane e il processo
di aggregazione alla luce del nuovo codice, cit., p. 1-7.
60 Tratta da: G. F. GORI, Il sistema delle stazioni appaltanti toscane e
come auspicato dal codice stesso), piuttosto che costituire un unione di piccoli comuni, proprio per la mancanza di alternative che le coinvolge e il loro livello di inesperienza.
Ricorrendo ad un soggetto più specializzato, i piccoli comuni, sulla base dei dati statistici, avrebbero più possibilità di ridurre i ritardi per la realizzazione delle opere, attingendo così all’esperienza e alla professionalità delle stazioni appaltanti più grandi. L’unione di piccoli comuni non specializzati potrebbe invece portare a conseguenze spiacevoli, mancando loro, come già detto, l’esperienza e la specializzazione nel settore: requisiti che costituiscono “la chiave di volta” della riforma61.
4.2. (segue) L’incidenza del D.lgs 50/2016 sulle stazioni appaltanti toscane
Dall’analisi dei dati dell’ultimo triennio sulle Unioni di Comuni e sulle Centrali Uniche di Committenza costituite in
61 Le stazioni appaltanti toscane: aggregazione e fabbisogno alla luce del nuovo Codice, Convegno Investimenti Pubblici e Riforma della Spesa, Firenze, 12 Maggio 2016, Dati IRPET.
Toscana si denota che il fenomeno delle aggregazioni, a livello Regionale, è ancora piuttosto marginale. Questo è testimoniato da alcuni dati: le procedure avviate ammontano solo al 1,4% del valore totale e al 3% per le procedure con valore superiore a 40.000 euro.
Tra le due figure vige un rapporto di complementarietà: salvo poche eccezioni, solo i comuni non facenti parte delle unioni di comuni fanno parte di centrali di committenza (ciò si denota dalla Figura 17 e dalla tabella 662).
Tab. 6 - Percentuale di comuni parte di unioni di comuni o centrali uniche di committenza
62 Tabella tratta da “Le stazioni appaltanti toscane: aggregazione e fabbisogno alla luce del nuovo Codice”, Convegno “Investimenti Pubblici e Riforma della Spesa”, Firenze, 12 Maggio 2016, Dati IRPET.
Fig. 17 – Comuni toscani appartenenti a unioni di comuni e/o a centrale uniche di committenza
Figura tratta da G. F. GORI, Il sistema delle stazioni appaltanti toscane e il processo di aggregazione alla luce del nuovo codice, in Osservatorio regionale sul federalismo fiscale, n. 4, 4 giugno 2017, p. 15.
La nascita delle centrali uniche di committenza ha coinvolto così i comuni di media-piccola dimensione nelle aree attigue a quelle di grandi dimensioni (rappresentati dalla Fig. 18).
Fig. 18 - Centrali Uniche di Committenza Toscane
Sono rappresentate nella seguente figura: 1) Bagno a Ripoli – Fiesole – Impruneta, 2) Bibbiona – Subbiano – Cast. Fiorentino, 3) Bibbona – Castegneto Carducci – Cecina – Collesalvetti – Rosignano Marittimo, 4) Colenzano – Campi Bisenzio, 5) Campo nell’Elba – Marciana Marina, 6)
Capalbio – Magliano in Toscana, 7) Cavriglie – San Giovanni Valdarno, 8) Civitella Val di Chiana - M. San Salvino, 9) Cortona – Foiano della Chiana, 10) Forte dei Marmi – Seravezza, 11) Lamporecchio – Larciano, 12) Massarosa – Stazzema, 13) Montalcino – S. Giovanni d’Asso, 14) Monte Argentario – Isola del Giglio, 15) Montecatini Terme – Quarrata, 16) Montemurlo – Carmignano – Poggio a Caiano, 17) Pietrasanta – Camaiore, 18) Piombino – Campiglia Marittimo, 19) Pontremoli – Zeri, 20) San Miniato – Castelfranco di Sotto – Montopoli Val d’Arno – Santa Croce sull’Arno, 21) Scandicci – Lastra a Signa, 22) Sesto Fiorentino – Signa – Vaglia, 23) Unione Comuni Montani del Casentino, 24) Valdelsa, 25) Vecchiano – San Giuliano Terme, 26) Volterra – Montecatini V.C.
Figura tratta da G. F. GORI, Il sistema delle stazioni appaltanti toscane e il processo di aggregazione alla luce del nuovo codice, in Osservatorio regionale sul federalismo fiscale, n. 4, 4 giugno 2017, p. 14.
Il fenomeno dell’accorpamento, invece, è stato limitato a pochi casi, e tendenzialmente ha riguardato i comuni che avevano già precedentemente costituito l’unione (Figura 19).
Fig. 19 - Unioni di comuni toscani
Sono rappresentate nella seguente figura: 1) Alta Val di Cecina, 2) Alta Versilia, 3) Amiata Grossetano, 4) Amiata Val d’Orcia, 5) Appennino Pistoiese, 6) Casentino, 7) Chianti Fiorentino, 8) Circondario Empolese Valdelsa, 9) Colli Marittimi Pisani, 10) Colline Metallifere, 11) Colline del Flora, 12) Garfagnana, 13) Lunigiana, 14) Media Valle del Serchio, 15) Mugello, 16) Parco Altavaldera, 17) Pratomagno, 18) Val di Bisenzio, 19) Val di Merse, 20) Valdarno e Valdisieve, 21) Valdera, 22) Valdichiana Senese, 23) Valtiberina Toscana.
Figura tratta da G. F. GORI, Il sistema delle stazioni appaltanti toscane e il processo di aggregazione alla luce del nuovo codice, in
Osservatorio regionale sul federalismo fiscale, n. 4, 4 giugno 2017, p. 19.
Nel contempo, però, di tutte le stazioni appaltanti delineate, solo quarantasette si sono comportate come vere e proprie centrali di committenza, avviando almeno una gara per lavori, servizi e forniture63.
Le unioni comunali e le centrali uniche d’acquisto avviano circa il 9,7% del totale delle procedure degli enti locali (cioè, il 7,3% del totale), di cui solo il 30% è avviato dalle centrali uniche di committenza.
Il codice degli appalti, con il D.P.C.M. attuativo riguardante la qualificazione, tenderà allora a razionalizzare il fenomeno di aggregazione che si è delineato nella Regione. Le centrali di committenza evidenziate trattano volumi contrattuali molto bassi e costituiti, sostanzialmente, in lavori di manutenzione stradale e di impiantistica.
Tuttavia, sono un numero rilevante e da non trascurare e il processo di qualificazione avviato dal codice, permetterà
63 Dal 2014 al 2016 si sono registrati solo 900 bandi perfezionati di importo superiore a 40.000 euro, di cui 568 per lavori, 288 per servizi e infine, 42 per forniture.