Le norme relative alla qualificazione delle stazioni appaltanti trovano la loro collocazione sistematica nella Parte II, Titolo II del codice dei contratti pubblici, negli artt. 37-43. L’intero corpo di norme ha funzione introduttiva al Titolo III (riguardante le procedure di affidamento) ed è fondato sopratutto sugli articoli 37 e 38, da leggere in combinato disposto. In particolare, quest’ultimo si occupa dei requisiti e del procedimento per la qualificazione delle stazioni appaltanti.
Il termine qualificazione all’interno del D.lgs 50/2016 assume un significato polivalente: oltre a indicare i requisiti per l’accesso alle gare, indica anche le caratteristiche che ciascuna stazione appaltante deve avere per effettuare
acquisti in autonomia (sia sopra che sotto soglia comunitaria) senza doversi aggregare o ricorrere ad una centrale di committenza1.
I pubblici poteri, dunque, non possono costituire società attività aventi oggetto attività di produzione di beni e servizi che non siano necessarie alla propria finalità istituzionale: non possono più agire come qualsiasi operatore di mercato, ma possono offrire attività di committenza nel rispetto del sistema di qualificazione. Si incide così sull’autonomia privata degli enti pubblici, disciplinandone le procedure per l’individuazione del contraente2.
Il procedimento di qualificazione è enunciato ai commi 1 e 2 dell’articolo 383.
1 C. LAMBERTI, La qualificazione delle stazioni appaltanti, in
Urbanistica e appalti, 12, 2016, p. 1293.
2 M. MACCHIA, La qualificazione delle amministrazioni appaltanti, in
Giornale Dir. Amministrativo, 1, 2017, p. 50.
3 Secondo cui “Fermo restando quanto stabilito dall'articolo 37 in
materia di aggregazione e centralizzazione degli appalti, e' istituito presso l'ANAC, che ne assicura la pubblicità, un apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte anche le centrali di committenza. La qualificazione e' conseguita in rapporto agli ambiti di attività, ai bacini territoriali, alla tipologia e complessità del contratto e per fasce d'importo. Sono iscritti di diritto nell'elenco di cui al primo periodo, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, compresi i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche, CONSIP S.p.a., INVITALIA - Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa S.p.a., nonchè i soggetti aggregatori regionali di cui all'articolo 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito,
Il comma 2 del suddetto articolo individua dei soggetti iscritti di diritto all’albo, tra i quali: il Ministero delle infrastrutture, anche nelle sue articolazioni periferiche (i provveditorati interregionali per le opere pubbliche), Consip S.p.A., i soggetti aggregatori e infine INVITALIA4, iscritta su
richiesta delle commissioni parlamentari5.
L’iscrizione di quest’ultima risulta, inoltre, di difficile comprensione per la sua natura sui generis, sia delle forme di costituzione, sia sul suo assetto gestionale: è, infatti,
con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. 2. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottarsi, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la semplificazione della pubblica amministrazione, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente codice, sentite l'ANAC e la Conferenza Unificata, sono definiti i requisiti tecnico organizzativi per l'iscrizione all'elenco di cui al comma 1, in applicazione dei criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, tra cui, per le centrali di committenza, il carattere di stabilita' delle attività e il relativo ambito territoriale. Il decreto definisce, inoltre, le modalità attuative del sistema delle attestazioni di qualificazione e di eventuale aggiornamento e revoca, nonché la data a decorrere dalla quale entra in vigore il nuovo sistema di qualificazione”.
4 INVITALIA è l'Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa, di proprietà del Ministero dell'Economia. Dà impulso alla crescita economica del Paese, punta sui settori strategici per lo sviluppo e l'occupazione, è impegnata nel rilancio delle aree di crisi e opera soprattutto nel Mezzogiorno. È Centrale di Committenza e Stazione Appaltante per la realizzazione di interventi strategici sul territorio.
5 L. FIORENTINO, Le centrali di committenza e la qualificazione delle
stazioni appaltanti, in Il nuovo codice dei contratti pubblici, in Giornale Dir. Amministrativo, 4, 2016, p. 447.
sottoposta a disciplina speciale, manca di soggettività e di capacità giuridica speciale e opera con regole di diritto comune, generando rapporti interprivati e posizioni di diritto soggettivo. I soggetti iscritti di diritto sono stati importanti, poiché, in assenza di decreti attuativi per la procedura di iscrizione all’albo delle stazioni appaltanti qualificate, sono stati i soli a poter agire come centrali uniche di committenza nei recenti accadimenti sismici, ove la ricostruzione delle opere è stata affidata proprio a INVITALIA.
La qualificazione, ai sensi del primo comma, consente dunque alle amministrazioni di essere iscritte in un apposito elenco6. L’iscrizione, come ribadito dal Consiglio di Stato, ha
efficacia meramente dichiarativa, dato che esprime una valutazione discrezionale dell’autorità di regolazione sulle capacità tecnico-organizzative della stazione appaltante7 ed
ha per oggetto tutto il complesso di attività che permettono l’acquisizione di beni, lavori e servizi in specifici ambiti.
6 C. LAMBERTI, La qualificazione delle stazioni appaltanti, cit.
La norma li rapporta agli ambiti di attività, ai bacini territoriali, alla tipologia e alla fascia d’importo. ANAC, seguendo la logica del command and control, gestirà l’elenco assicurandone la pubblicità.
I requisiti tecnico-professionali di qualità, efficienza e professionalizzazione saranno definiti con un apposito D.P.C.M.8, recante la “Disciplina dei requisiti tecnico
organizzativi per l’iscrizione all’elenco delle stazioni appaltanti qualificate”9. È redatto sulla base delle linee
guida tratteggiate dai commi 3 e 4 dell’articolo 3810. 8 C. LAMBERTI, La qualificazione delle stazioni appaltanti, cit.
9 Il quale testo è stato depositato a luglio 2017, presso il Ministero delle Infrastrutture, per operare le opportune modifiche alla luce delle criticità riscontrate, dunque non disponibile per la consultazione.
10 Secondo cui “La qualificazione ha ad oggetto il complesso delle
attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, servizio o lavoro in relazione ai seguenti ambiti: a) capacità di programmazione e progettazione; b) capacità di affidamento; c) capacità di verifica sull'esecuzione e controllo dell'intera procedura, ivi incluso il collaudo e la messa in opera. I requisiti di cui al comma 3 sono individuati sulla base dei seguenti parametri: a) requisiti di base, quali: 1) strutture organizzative stabili deputate agli ambiti di cui al comma 3; 2) presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze in rapporto alle attività di cui al comma 3; 3) sistema di formazione ed aggiornamento del personale; 4) numero di gare svolte nel quinquennio con indicazione di tipologia, importo e complessità, numero di varianti approvate, verifica sullo scostamento tra gli importi posti a base di gara e consuntivo delle spese sostenute, rispetto dei tempi di esecuzione delle procedure di affidamento, di aggiudicazione e di collaudo; 5) rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori come stabilito dalla vigente normativa ovvero rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori, secondo gli indici di tempestività indicati dal
I requisiti base attengono alla capacità organizzativa della stazione appaltante: in sostanza si focalizzano sulla capacità di organizzazione delle strutture per l’attività di procurement, alla formazione del personale e alla dimensione dell’attività a partire dall’affidamento dell’appalto fino all’esecuzione dello stesso11. Vengono
dunque valutate secondo criteri di omogeneità e trasparenza: le capacità realizzative, le competenze e le attività svolte12.
decreto adottato in attuazione dell'articolo 33 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33; 5-bis) assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture che alimentano gli archivi detenuti o gestiti dall’Autorità, come individuati dalla stessa Autorità ai sensi dell’articolo 213, comma 9; 5-ter) per i lavori, adempimento a quanto previsto dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti, e dall’articolo 29, comma 3; b) requisiti premianti, quali: 1) valutazione positiva dell'ANAC in ordine all'attuazione di misure di prevenzione dei rischi di corruzione e promozione della legalità; 2) presenza di sistemi di gestione della qualità conformi alla norma UNI EN ISO 9001 degli uffici e dei procedimenti di gara, certificati da organismi accreditati per lo specifico scopo ai sensi del regolamento CE 765/2008 del Parlamento Europeo e del Consiglio; 3) disponibilità di tecnologie telematiche nella gestione di procedure di gara; 4) livello di soccombenza nel contenzioso; 5) applicazione di criteri di sostenibilità ambientale e sociale nell'attività di progettazione e affidamento”.
11 L. FIORENTINO, Le centrali di committenza e la qualificazione delle
stazioni appaltanti, cit., p. 447.
12 L. TORCHIA, La nuova direttiva europea in materia di appalti, in AA.VV., La nuova disciplina dei contratti pubblici. Tra esigenze di
Vengono, inoltre, valutati come “requisiti premianti” da parte di ANAC i sistemi di prevenzione della corruzione, di promozione della legalità e le capacità tecnologiche possedute13.
La previsione dei sistemi certificati dallo standard ISO 9001, annoverati tra i requisiti premianti, permette la creazione di un framework unico, basato sulla progettazione e l’attuazione di un sistema di gestione delle attività secondo standard internazionali. Estendere tale sistema alle stazioni appaltanti significa riconoscerlo come una scelta strategica, fondata sulla conoscenza dei processi (sia principali che di supporto) dell’attività di procurement con effetti positivi in termini di reciproca conoscenza, linguaggio e attenzione degli impegni assunti14.
In base ai requisiti posseduti e alla loro graduazione, vengono poi assegnati dei diversi livelli di qualificazione,
del LXI convegno di studi di scienza dell’amministrazione, promosso da provincia di Lecco consiglio di stato, (17-18-19 settembre 2015), Milano, Giuffrè, 2016, p. 164-165.
13 L. FIORENTINO, Le centrali di committenza e la qualificazione delle
stazioni appaltanti, cit., p. 447.
14 L. SPERATI, I sistemi di qualità delle stazioni appaltanti, in L. DONATO (a cura di), Quaderni della ricerca giuridica della Consulenza
indicati da determinati parametri a seconda dell’articolazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e concernenti la tipologia di contratto, la sua complessità, l’importo e l’ambito di attività e bacini territoriali di riferimento. Viene determinato un livello minimo per l’accesso alla qualificazione: più questo è elevato più il livello di professionalità ed efficienza accresce15. La qualificazione, quindi, risponde all’esigenza di
valorizzare i soggetti che perseguono gli obiettivi primari e secondari dettagliati dalle direttive, alla luce dei requisiti elencati dai commi sovraindicati16.
Il tutto, segnando il passaggio da un sistema “statico”, costituito da requisiti formali, ad uno “dinamico” fondato su criteri sostanziali e revisionando, così, il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti17.
15 M. P. GUERRA, Dalla spending review a un “sistema” del public
procurement? La qualificazione delle stazioni appaltanti tra centralizzazione e policentrismo, in Astrid Rassegna, n. 20/2016, p.
18-27.
16 M. MACCHIA , La qualificazione delle amministrazioni appaltanti, in
Urbanistica e appalti, 12, 2016, p. 1293.
17 Cons. Stato, Adunanza della Commissione Speciale, 21 marzo 2016, n. 855, su www.giustizia-amministrativa.it, 2016, p. 46.
L’autorità ha poi la possibilità di concedere una qualificazione con riserva, permettendo alle stazioni appaltanti e alle centrali di committenza la continuazione della loro attività, fornendo, però, un termine congruo per acquisire i requisiti richiesti per la qualificazione ed estendendo questa possibilità anche per lo svolgimento di attività ausiliaria18.
Come stabilito dai commi 6 e 7: “L'ANAC stabilisce le modalità attuative del sistema di qualificazione, sulla base di quanto previsto dai commi da 1 a 5, ed assegna alle stazioni appaltanti e alle centrali di committenza, anche per le attività ausiliarie, un termine congruo al fine di dotarsi dei requisiti necessari alla qualificazione. Stabilisce, altresì, modalità diversificate che tengano conto delle peculiarità dei soggetti privati che richiedono la qualificazione. Con il provvedimento di cui al comma 6, l'ANAC stabilisce altresì i casi in cui può essere disposta la qualificazione con riserva, finalizzata a consentire alla stazione appaltante e alla
18 L. FIORENTINO, Le centrali di committenza e la qualificazione delle
centrale di committenza, anche per le attività ausiliarie, di acquisire la capacità tecnica ed organizzativa richiesta. La qualificazione con riserva ha una durata massima non superiore al termine stabilito per dotarsi dei requisiti necessari alla qualificazione”19.
È, inoltre, previsto un meccanismo di “cumulo” delle qualificazioni. Una o più stazioni appaltanti qualificate, anche solo in parte, potranno così procedere all’acquisto congiunto di beni, lavori, servizi e contratti di concessione; cumulando le qualificazioni in base al valore dell’appalto e divenendo responsabili in solido per quanto attengono gli obblighi derivanti dalla procedura ad evidenza pubblica, ad eccezione delle parti dell’appalto svolte a proprio nome e a proprio conto. Sarà, quindi, nominato in responsabile unico per l’intera procedura, scelto dalle stazioni appaltanti coinvolte20.
Tale cumulo è stato esteso dal c.d. “Correttivo Appalti” anche ai consorzi, i quali possono cumulare i requisiti
19 Articolo 38, comma 6 e 7, D.lgs 50/2016.
maturati in proprio sia dalle singole imprese per l’esecuzione, che mediante avvalimento21.
Il decreto del presidente del Consiglio dei Ministri che delinea sia i requisiti che la procedura di qualificazione, doveva essere emanato entro il termine ordinatorio di 90 giorni dall’entrata in vigore del nuovo codice ma, fino all’emanazione di quest’ultimo, i requisiti saranno soddisfatti dall’iscrizione all’anagrafe unica delle stazioni appaltanti22
istituita nel 2012 e tenuta presso la Banca dati Nazionale dei contratti pubblici23.
Le stazioni appaltanti sono obbligate a comunicare e aggiornare i dati, a pena di nullità degli atti, all’anagrafe che contiene i dati relativi alle procedure di gara e che provvede alla determinazione dei costi standardizzati per lavori servizi e forniture.
21 P. COSMAI, Scarse ma salienti le modifiche apportate dal correttivo
appalti, in Azienditalia, 7, 2017, p. 653.
22 Il servizio consente l’iscrizione all’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA) e l’aggiornamento, almeno annuale, dei rispettivi dati identificativi, in attuazione a quanto disposto dall’articolo 33-ter del Decreto Legge del 18 ottobre 2012 n. 179, convertito con modificazioni, dalla Legge n. 221 del 17 dicembre 2012. Al servizio può accedere il soggetto nominato dalla stazione appaltante quale responsabile per l’Anagrafe Unica (RASA) che provvederà alla verifica ed al successivo aggiornamento delle informazioni presenti nell’AUSA.
Lo scopo è quello di prevenire le infiltrazioni del fenomeno corruttivo all’interno delle amministrazioni; ma, il carattere meramente preventivo della stessa, unito anche all’assenza di decreti attuativi per la qualificazione delle stazioni appaltanti, rendono il periodo transitorio facilmente eludibile, divenendo così, un punto di debolezza del sistema24.
La qualificazione permetterà alle stazioni appaltanti di ricevere misure incentivanti e misure sanzionatorie.
Quest’ultime sono disciplinate al comma 8, ai sensi del quale “A decorrere dalla data di entrata in vigore del nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, l'ANAC non rilascia il codice identificativo gara (CIG) alle stazioni appaltanti che procedono all'acquisizione di beni, servizi o lavori non rientranti nella qualificazione conseguita”25.
Queste riguardano, sostanzialmente, il non rilascio del codice identificativo di gara, con il quale non sarà possibile bandire le gare.
24 C. LAMBERTI, La qualificazione delle stazioni appaltanti, cit. 25 Articolo 38, comma 8, D.lgs 50/2016.
Le misure incentivanti, invece, sono stabilite dal comma 9, secondo cui “Una quota parte delle risorse del fondo di cui all'articolo 213, comma 14, attribuite alla stazione appaltante con il decreto di cui al citato comma è destinata dall'amministrazione di appartenenza della stazione appaltante premiata al fondo per la remunerazione del risultato dei dirigenti e dei dipendenti appartenenti alle unità organizzative competenti per i procedimenti di cui al presente codice. La valutazione positiva della stazione appaltante viene comunicata dall'ANAC all'amministrazione di appartenenza della stazione appaltante perchè ne tenga comunque conto ai fini della valutazione della performance organizzativa e gestionale dei dipendenti interessati”26.
L’amministrazione di appartenenza verrà, dunque, premiata per remunerare i dirigenti e gli addetti appartenenti all’organizzazione delle procedure di acquisizioni di lavori, servizi e forniture27.
26 Articolo 38, comma 9, D.lgs 50/2016.
27 L. OLIVIERI, Nuovo codice dei contratti: il caos delle aggregazioni
I requisiti premianti, a differenza di quelli base che sono imprescindibili, non sono invece obbligatori, ma, permettono di estendere il bacino territoriale e le fasce d’importo in modo da aumentare la complessità dei contratti che una stazione appaltante può stipulare28.
Fig. 2 - Criteri di qualificazione più rilevanti per le stazioni appaltanti
La scala dell’indice di affermazione va da 0 a 10, 0 = per niente… 10 = completamente.
Figura tratte da PROMO P.A. FONDAZIONE, La qualificazione delle
stazioni appaltanti: opportunità e strumenti per l’implementazione di 28 M. MACCHIA, La qualificazione delle amministrazioni appaltanti, cit.
un modello nazionale. Il punto di vista delle pubbliche amministrazioni e delle imprese, su www.promopa.it/approfondimenti/1539-
qualificazione-stazioni-appaltanti-pa-imprese-ricerca.html.
L’articolo 38 delinea poi al comma 10 una deroga al perimetro soggettivo di applicazione della norma stabilendo che “[…] sono esclusi gli enti aggiudicatori che non sono amministrazioni aggiudicatrici e gli altri soggetti aggiudicatori di cui all’articolo 3, comma 1, lettera g)”29.
Non sono quindi assoggettate alla qualificazione, le imprese pubbliche che svolgono attività nei settori speciali e i soggetti privati attivi negli stessi a seguito di diritti speciali o esclusivi concessi dall’autorità. Non vengono qualificati come enti aggiudicatori quegli enti ai quali sono stati aggiudicati, mediante procedura ad evidenza pubblica, diritti speciali e esclusivi sulla base di criteri oggettivo.
La ragione di tali esclusioni risiede nell’esigenza di riduzione della spesa e delle stazioni appaltanti, dunque
esigenze non congruenti con gli obiettivi degli operatori economici privati30.
Ottenuta la qualificazione la stazione appaltante opererà come una centrale di committenza, ad eccezione delle attività di committenza ausiliarie, riservate invece esclusivamente alle centrali: dunque, potrà indire autonomamente una gara o decidere di aggregarsi con altre stazioni appaltanti o centrali di committenza31.
1.1. (segue) Possibili scenari di applicazione
In base a quanto delineato dall’articolo 38 è possibile formulare delle stime su quanto accadrà alle stazioni appaltanti italiane. La presente ricostruzione si incentra sul possesso dei requisiti di base e quelli premianti - prendendo spunto da un campione di stazioni appaltanti e imprese32-,
pertanto potrà evidenziare solo congetture e non concrete
30 M. MACCHIA, La qualificazione delle amministrazioni appaltanti, cit. 31 M. MACCHIA, La qualificazione delle stazioni appaltanti, cit.
32 I dati sono stati raccolti da PROMO P.A. FONDAZIONE e comprendono: un’indagine CATI su 250 stazioni appaltanti, un’indagine CATI su 70 imprese e 13 interviste agli operatori del settore con responsabilità di spicco nel mondo degli appalti.
applicazioni (anche perché il D.P.C.M. relativo alla
“Disciplina dei requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione all’elenco delle stazioni appaltanti qualificate” non è ancora disponibile per la consultazione)
Secondo i dati analizzati, chi svolge o intende svolgere la funzione di centrale di committenza è già in possesso di requisiti di qualificazione medio-alti: dall’analisi si evince che la qualificazione ha la propensione a raggiungere il livello più elevato se perseguita da enti di maggiore dimensione.
Le imprese, a fronte della qualificazione, sembrano approcciarsi con un atteggiamento di incertezza così come evidenziato dalla Figura 3 e dalla Figura 4, dato che l’indice di accordo sulle affermazioni poste si attesta tra un minimo di 4,4 ed un massimo di 5,5 su 10, perciò nelle imprese prevale un atteggiamento di scarsa convinzione del buon esito della riforma; secondo loro migliorerà la fase di esecuzione e favorirà qualità e organizzazione, ma,
aumenterà anche la burocrazia (contrastando così con quella finalità di semplificazione perseguita dal codice).
Fig. 3 - Indice di accordo con le affermazioni poste sull’introduzione della qualificazione delle stazioni appaltanti alle imprese
La scala dell’indice di affermazione va da 0 a 10, 0 = per niente… 10 = completamente.
Figura tratta da PROMO P.A. FONDAZIONE, La qualificazione delle
stazioni appaltanti: opportunità e strumenti per l’implementazione di un modello nazionale. Il punto di vista delle pubbliche amministrazioni e delle imprese, su www.promopa.it/approfondimenti/1539-
Fig. 4 - Indice di accordo con le affermazioni poste sull’introduzione della qualificazione delle stazioni appaltanti alle imprese (suddivise per forniture, servizi e lavori pubblici)
La scala dell’indice di affermazione va da 0 a 10, 0 = per niente… 10 = completamente.
Figura tratta da PROMO P.A. FONDAZIONE, La qualificazione delle
stazioni appaltanti: opportunità e strumenti per l’implementazione di un modello nazionale. Il punto di vista delle pubbliche amministrazioni e delle imprese, su www.promopa.it/approfondimenti/1539-
Dal lato della Pubblica Amministrazione, invece, la riforma favorirà la professionalizzazione, la formazione del personale e lo sviluppo delle tecnologie.
Per quanto attiene l’impatto dell’articolo 38 di seguito verranno analizzati (sulla base dei dati statistici, quindi, solo