La specializzazione delle stazioni appaltanti non è una novità assoluta introdotta dal codice, bensì, era già stata contemplata nel 2014 con l’articolo 9 del D.l. 66/2014, convertito nella L. 89/2014.
L’articolo rubricato, “Acquisizione di beni e servizi attraverso i soggetti aggregatori e prezzi di riferimento”, sostituiva infatti il comma 3-bis1 del D.lgs 163/20062 e
inseriva nel nostro Ordinamento una nuova figura, il soggetto aggregatore.
1 Vedi infra par. 2.
2 Sostituito dal comma 4 dell’articolo 9, che enunciava: “Il comma 3- bis dell'articolo 33 del decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 163 è sostituito dal seguente: 3-bis. I Comuni non capoluogo di provincia procedono all'acquisizione di lavori, beni e servizi nell'ambito delle unioni dei comuni di cui all'articolo 32 del decreto legislativo 15 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. In alternativa, gli stessi Comuni possono effettuare i propri acquisti attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento”.
Il soggetto aggregatore è dunque mantenuto dall’attuale codice ma si distingue dalla tipica centrale di committenza perché “presuppone, quanto a funzione, quella di centrale di committenza, ma nel contempo, la supera, costituendo […] una forma evoluta […], in quanto si tratta di una centrale di committenza “qualificata” e “abilitata” (ex lege o tramite preventiva valutazione dell’A.N.A.C. e successiva iscrizione nell’apposito elenco) all’approvvigionamento di lavori, beni e servizi per conto dei soggetti che se ne avvalgono”3.
Data quest’elevata qualificazione, ANAC, nella determinazione n. 3 del 25 febbraio 2015, ha chiarito che nelle categorie di beni e servizi di competenza tali soggetti possono svolgere anche la funzione di stazione unica appaltante (che sarà trattata successivamente4).
I soggetti in questioni sono stati iscritti in un apposito elenco in base ai requisiti previsti dall’articolo 2, comma 2 del D.P.C.M. del 11 novembre 20145.
3 Determinazione ANAC, n. 3, 25 febbraio 2015, p. 5. 4 Vedi infra par. 3.
5 Il quale prevede i seguenti requisiti: “Ai fini dell'iscrizione all'elenco
L’elenco è stato istituito con delibera di ANAC il 23 luglio 2015 e aggiornato successivamente, con delibera 10 febbraio 2016, n. 1256.
L’articolo prevedeva che “nell'ambito dell'Anagrafe unica delle stazioni appaltanti di cui all'articolo 33-ter del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, operante presso l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, [fosse] istituito, senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica, l'elenco dei soggetti aggregatori di cui fanno parte Consip S.p.A. e una centrale di committenza per ciascuna regione, qualora costituita ai sensi dell'articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. I soggetti diversi da quelli di cui al comma 1 che svolgono attività di centrale di committenza ai
comma 1, devono nei tre anni solari precedenti la richiesta, avere pubblicato bandi e/o inviato lettera di invito per procedure finalizzate all'acquisizione di beni e servizi di importo a base di gara pari o superiore alla soglia comunitaria, il cui valore complessivo sia superiore a 200.000.000 euro nel triennio e comunque con un valore minimo di 50.000.000 euro per ciascun anno. In sede di prima attuazione del presente decreto, rileva ai fini del possesso del requisito il triennio 2011-2012-2013”.
6 M. MACCHIA, La qualificazione delle amministrazioni appaltanti, in
sensi dell'articolo 33 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 richiedono all'Autorità l'iscrizione all'elenco dei soggetti aggregatori [...]”7.
L’articolo 9 ha inciso così sull’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti - nella quale devono confluire tutte le informazioni relative alle stazioni appaltanti presenti, aggiornate annualmente, a pena di nullità degli atti adottati - innovandone la disciplina dell’obbligo di iscrizione alla stessa. In particolare l’articolo ha aggiunto il suddetto elenco8.
Questo elenco è a numero chiuso: possono esservi iscritti un numero massimo di trentacinque soggetti, comprendenti una centrale di committenza per ogni regione e per le province autonome ed includendo, per altro, anche Consip S.p.A.9.
7 Articolo 9, commi 1 e 2, L. 89/2014.
8 FIDONE G., MATALUNI F., L’aggregazione dei soggetti aggiudicatori di
contratti pubblici fra ragioni di integrità, specializzazione e riduzione della spesa, in Foro Amministrativo, 11, 2014, p. 2995.
Fig. 11 - Mappa dei Soggetti Aggregatori presenti sul territorio
Figura tratta da
www.cittametropolitana.milano.it/soggetto_aggregatore/faq.html.
Lo scopo è quello di razionalizzare le varie centrali di committenza dislocate sul territorio italiano. In questa direzione, in un censimento effettuato nel 2008 venivano individuate tre macro categorie: Centrali d’acquisto operanti nei vari settori merceologici; Centrali d’acquisto operanti solo nel settore sanitario; e infine, ASL Regionali o sub-
Regionali uniche, ovvero operanti come capofila per altre ASL Regionali presenti nel settore della sanità10.
Fig. 11 - Fotografia del censimento delle centrali d’acquisto territoriali di beni e servizi
La zona verde rappresenta la centrale d’acquisti regionale (operativa/in divenire): Il loro compito/obiettivo è quello di stipulare convenzioni o contratti in favore sia di specifiche Amministrazioni (Regioni, Enti Regionali, Sanità – obbligate) che di altre amministrazioni del territorio 10 M. C. CAVALLARIN, Centrale acquisti...obbligo...o grande
(che hanno facoltà di aderire). La zona blu rappresenta la centrale Acquisti Regionale Sanità (operativa/in divenire): per tali realtà gli acquisti rappresentano una delle attività svolte unitamente ad altre quali: gestione del personale, logistica, gestione di ordini e pagamenti, nei confronti delle sole amministrazioni Sanità (obbligate). La zona rossa rappresenta l’ASL Unica/capofila (operativa/in divenire): si razionalizzano i processi di acquisto, mantenendo inalterata l’organizzazione delle strutture sanitarie territoriali, attraverso l’aggregazione di più ASL o la definizione di una ASL di riferimento nel territorio.
Figura tratta da “Tavola 1” da M. C. CAVALLARIN, Centrale
acquisti...obbligo...o grande opportunità?, in Azienditalia, 5, 2016, p.
526.
La norma prevedeva poi un termine, il 31 dicembre 2014, entro il quale le Regioni dovevano istituire il proprio soggetto aggregatore iscrivendolo all’elenco e, qualora fosse già stata istituita una centrale di acquisto, questa aveva l’obbligo di registrarsi presso l’elenco dei soggetti aggregatori.
Tuttavia, il Legislatore riconobbe alle Regioni un’ulteriore possibilità: l’affidamento a Consip della funzione
di centrale di committenza per gli enti del territorio regionale, previa convenzione stipulata con il Ministero dell’economia e delle finanze.
Veniva così inserito l’obbligo di ricorrere ai soggetti aggregatori per le amministrazioni nelle c.d. “maxi procedure”; quindi, per determinate soglie e categorie di beni e servizi. L’obbligo, inoltre, era correlato da una severa sanzione: in caso di “inadempimento”, l’allora autorità di vigilanza, AVCP, non avrebbe infatti rilasciato il codice identificativo di gara necessario per esperire le gare11.
In questo contesto normativo nacque l’idea del soggetto aggregatore inteso quale fulcro dell’attività di centralizzazione ed aggregazione dei fabbisogni di beni e servizi degli Enti Locali stanziati sul territorio regionale, al fine di ottenere notevoli risparmi in direzione sulla spending review12.
11 FIDONE G., MATALUNI F., L’aggregazione dei soggetti aggiudicatori
di contratti pubblici fra ragioni di integrità, specializzazione e riduzione della spesa, cit.
12 M. C. CAVALLARIN, Centrale acquisti...obbligo…o grande
I soggetti aggregatori erano preposti così alla riduzione degli enti aggiudicatori, ridefinendo il grado di concorrenza nel mercato degli appalti pubblici in base alle risorse disponibili ed individuando, peraltro, anche gli operatori presenti sul mercato13.
L’attuale codice dei contratti riprende dunque il concetto dei soggetti aggregatori, definendoli all’articolo 3, comma 1, lettera n) come: “centrali di committenza iscritte nell'elenco istituito ai sensi dell'articolo 9, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89”14.
L’elenco dei soggetti aggregatori è stato individuato da ANAC con delibera del 23 luglio 2015, e aggiornato con delibera n. 784 del 20 giugno 201615.
13 M. DE BENEDETTI, I soggetti aggregatori: nuovo modello
organizzativo nella pubblica amministrazione italiana, in Amministrazione in cammino, 20 giugno 2017, p. 12-13.
14 Articolo 3, comma 1, lettera n), D.lgs 50/2016.
15 Iscrivendo, per tanto: “Consip SpA; per la Regione Abruzzo:
Stazione Unica Appaltante Abruzzo; per la Regione Basilicata: Stazione Unica Appaltante Basilicata; per la Regione Calabria: Stazione Unica Appaltante Calabria; per la Regione Campania: So.Re.Sa. S.p.a.; per la Regione Emilia Romagna: Agenzia Regionale Intercent-ER; per la Regione Friuli Venezia Giulia: Servizio centrale unica di committenza - Dir. centrale funzione pubblica; per la Regione Lazio: Direzione Centrale acquisti della Regione Lazio; per la Regione Liguria: Stazione Unica Appaltante Liguria; per la Regione Lombardia: ARCA S.p.a.; per
Il codice iscrive di diritto la lista dei soggetti aggregatori all’articolo 38, comma 1 e ne disciplina il ricorso all’articolo 37. Inoltre, la Legge di Stabilità per il 2016, si occupa di questi soggetti prevedendo un ambito territoriale, individuato nella regione di riferimento per le determinate categorie merceologiche.
Si tratta, peraltro, di un aspetto molto rilevante in quanto consente di individuare le effettive esigenze delle amministrazioni su base territoriale e introduce l’obbligo di programmazione degli acquisti di tutti i beni e servizi che superano un milione di euro, mediante la redazione di un
la Regione Marche: Stazione Unica Appaltante Marche; per la Regione Molise: Servizio regionale Centrale Unica di Committenza del Molise; per la Regione Piemonte: SCR – Società di Committenza Regione Piemonte S.p.a.; per la Regione Puglia: InnovaPuglia S.p.a.; per la Regione Sardegna: Servizio della Centrale regionale di committenza; per la Regione Sicilia: Centrale Unica di Committenza regionale; per la Regione Toscana: Regione Toscana - Dir. Gen. Organizzazione - Settore Contratti; per la Regione Umbria: CRAS – Centrale Regionale per gli Acquisti in Sanità; per la Regione Valle d’Aosta: IN.VA. S.p.a.; per la Regione Veneto: CRAV – Centrale Regionale Acquisti per la Regione Veneto; per la Provincia Autonoma di Bolzano: Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture; per la Provincia Autonoma di Trento: Agenzia provinciale per gli appalti e contratti; Città metropolitana di Bari; Città metropolitana di Bologna; Città metropolitana di Catania; Città metropolitana di Firenze; Città metropolitana di Genova; Città metropolitana di Milano, Città metropolitana di Napoli; Autorità Nazionale Anticorruzione 3 Città metropolitana di Roma capitale; Città metropolitana di Torino; Provincia di Vicenza”.
piano biennale d’acquisti da trasmettere16 al “Tavolo tecnico
dei soggetti aggregatori”17.
Il Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori (d’ora in poi detto “Tavolo”) viene istituito con D.P.C.M. del 14 novembre 2014, ed è composto da un rappresentante del Ministero dell'economia e delle finanze – e in particolare dal Dipartimento dell'amministrazione generale, del personale e dei servizi (con funzione di Presidente) - da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri, un membro in rappresentanza di ciascun soggetto aggregatore iscritto nell'elenco.
16 L. FIORENTINO, Il nuovo codice dei contratti pubblici-Le centrali di
committenza e la qualificazione delle stazioni appaltanti, in Giornale Dir. Amministrativo, 4, 2016, p. 436.
17 Come prescritto dall’articolo 21, comma 6 del D.lgs 50/2016: “Il programma biennale di forniture e servizi e i relativi aggiornamenti annuali contengono gli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato pari o superiore a 40.000 euro. Nell'ambito del programma, le amministrazioni aggiudicatrici individuano i bisogni che possono essere soddisfatti con capitali privati. Le amministrazioni pubbliche comunicano, entro il mese di ottobre, l'elenco delle acquisizioni di forniture e servizi d'importo superiore a 1 milione di euro che prevedono di inserire nella programmazione biennale al Tavolo tecnico dei soggetti di cui all'articolo 9, comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, che li utilizza ai fini dello svolgimento dei compiti e delle attività ad esso attribuiti. Per le acquisizioni di beni e servizi informatici e di connettività le amministrazioni aggiudicatrici tengono conto di quanto previsto dall'articolo 1, comma 513, della legge 28 dicembre 2015, n. 208”.
Al Tavolo presenziano un rappresentante della Conferenza delle regioni, un rappresentante dell'ANCI e un rappresentante dell'UPI, e partecipa, inoltre, un rappresentante dell'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) con funzioni di uditore; infine, da giugno 2015 vi partecipano anche il Commissario straordinario per la
spending review, e, da marzo 2016, un rappresentante del
Ministero della Salute18.
Il funzionamento del tavolo è assimilabile a quello degli organi collegiali: le sedute devono tenersi a cadenza bimestrale, anche a distanza, addirittura con l’ausilio di strumenti telematici. Il quorum costitutivo è fissato alla presenza della maggioranza dei componenti; le delibere si considerano approvate con la maggioranza dei presenti, considerando a parità il voto del presidente19.
18 La composizione del “Tavolo dei soggetti aggregatori” è stata tratta da:www.acquistinretepa.it/opencms/opencms/soggetti_aggregatori_ne
w/chi_siamo/tavolo_tecnico.html.
19 P. COSMAI, Ai blocchi di partenza le Centrali Uniche di Acquisto nei
Il Tavolo è inoltre affiancato da un “Comitato Guida”20,
che ha funzione esecutiva delle delibere.
Tra le finalità del tavolo due sono quelle principali: la definizione, mediante analisi tecniche, delle categorie merceologiche per le quali far ricorso a Consip o ai soggetti
20 Come previsto dal D.P.C.M. 14 Novembre 2014 all’articolo 3, commi 1-4, secondo cui: “Nell'ambito del Tavolo tecnico e' istituito un
comitato guida (di seguito denominato comitato) composto da un membro in rappresentanza del Ministero dell'economia e delle finanze - DAG, con funzioni di presidente, da un membro in rappresentanza della Presidenza del Consiglio dei ministri, da un membro in rappresentanza di Consip S.p.A., da un membro in rappresentanza dei restanti soggetti aggregatori di cui al comma 1 dell'art. 9 del citato decreto-legge n. 66 del 2014, e da un membro in rappresentanza dei soggetti aggregatori di cui al comma 2 del medesimo art. 9. Per ogni componente e' previsto un membro supplente. I membri del comitato in rappresentanza dei soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, ad eccezione del membro in rappresentanza di Consip S.p.A., vengono eletti a maggioranza nella prima riunione del Tavolo tecnico di ciascun anno, rispettivamente dai soggetti aggregatori di cui ai commi 1, con esclusione di Consip, e dai soggetti aggregatori di cui al comma 2 del decreto-legge citato n. 66 del 2014. I membri del comitato di cui al comma 2, con esclusione di Consip S.p.A., dovranno avvicendarsi con cadenza annuale, al fine di garantire pari condizioni di partecipazione a tutti i soggetti aggregatori appartenenti al Tavolo tecnico. Al fine di supportare il comitato nell'esercizio delle sue funzioni, sarà istituita una segreteria tecnica. La segreteria tecnica e' composta da 10 figure professionali individuate nelle strutture del Ministero dell'economia e delle finanze tramite procedure di selezione interna e nella struttura di Consip S.p.A. senza oneri aggiuntivi per le strutture di appartenenza e senza compensi o rimborsi spese di alcun genere a carico del Tavolo tecnico”.
aggregatori; e, attraverso queste analisi, la realizzazione di risparmi di spesa21.
Il compito del Tavolo assume maggiore rilevanza per la definizione dei fabbisogni delle amministrazioni22, raccoglie
le informazioni relative alle esigenze, coordinandole con la pianificazione integrata degli acquisti23 creando così un
sistema di buone pratiche e di condivisioni.
Le informazioni vengono condivise mediante l’interconnessione delle vecchie banche dati e creandone una nuova che andrà a contenere gli standards di documentazione necessari alle procedure d’acquisto.
Queste saranno consultabili, peraltro, alla piattaforma
www.acquistiinretepa.it del Ministero dell’economia e delle
21 L. FIORENTINO, La legge di bilancio per il 2017 – Gli acquisti delle
pubbliche amministrazioni nella legge di bilancio per il 2017, in Giornale Dir. Amministrativo, 2, 2017, p. 193.
22 Questo consente alle amministrazioni pubbliche di comunicare, ai sensi dell’articolo 21 comma 6 del Codice dei contratti pubblici, al Tavolo Tecnico dei Soggetti Aggregatori l’elenco delle acquisizioni di forniture e servizi di importo superiore a 1 mln di euro che prevedono di inserire nella programmazione biennale, viene reso disponibile il tracciato standard mediante il file che deve essere scaricato e compilato seguendo le istruzioni operative ivi indicate.
23 B. G. MATTARELLA, La centralizzazione di committenze, in Giornale
finanze, contenente il flusso aggiornato e costante delle informazioni derivanti dai soggetti aggregatori24.
2. L’obbligo per i comuni non capoluogo di ricorrere