Il 26 febbraio 2014 è stato emanato dal Parlamento Europeo e dal Consiglio un nuovo pacchetto di direttive volte ad abrogare le precedenti (Dir. 17 e 18/CE/04); le nuove direttive ribadiscono i principi capisaldo delle precedenti, quali la tutela della concorrenza, trasparenza e non discriminazione; innestandovi ulteriori obiettivi: efficienza, flessibilità e qualità della regolazione.
Le direttive avevano ed hanno tutt’oggi l’esigenza di porre regole chiare e precise sulla contrattazione, nonché il settore appalti di fatto incide in maniera significativa sul volume della spesa pubblica25.
24 L. FIORENTINO, Il codice degli appalti – il commento, cit., p. 1187- 1188.
25 H. CAROLI CASAVOLA, Le regole e gli obiettivi strategici per le
politiche Ue 2020, in Le nuove direttive sugli appalti pubblici e le concessioni, in Giornale Dir. Amministrativo, 12, 2014, p. 1135-1136.
Il 18% del P.i.l. europeo è costituito, infatti, dalla domanda per lavori, servizi e forniture con l’interazione di circa 250.000 amministrazioni aggiudicatrici appartenenti a Stati membri diversi26.
In particolare, la direttiva n. 24 si è occupata della promozione dell’aggregazione della domanda, facendo riferimento alle centrali di committenza27, alla possibilità di
prevedere appalti congiunti occasionali equiparati in temine di efficienza alle centrali di committenza e, infine, alla possibilità di aggregare la domanda anche a livello transfrontaliero con strumenti collaborativi tra stati membri28, creando così una cooperazione orizzontale tra le
26 E. CONTENTO, F. R. VALENTE., Il confronto con gli altri paesi
dell’Unione Europea, in L. DONATO (a cura di), Quaderni della ricerca giuridica della Consulenza Legale, febbraio 2016, p. 125.
27 M. P. CHITI, Le direttive 2014 dell’Unione Europea sui contratti pubblici e i problemi della loro attuazione in Italia, in AA.VV., La nuova disciplina dei contratti pubblici. Tra esigenze di semplificazione, rilancio dell’economia e contrasto alla corruzione, atti del LXI convegno di studi
di scienza dell'amministrazione, promosso da provincia di Lecco consiglio di stato, (17-18-19 settembre 2015), Milano, Giuffrè, 2016, p. 110.
28 P. MANTINI, La semplificazione tra divieto di gold plating e copy out,
in AA.VV., La nuova disciplina dei contratti pubblici. Tra esigenze di semplificazione, rilancio dell’economia e contrasto alla corruzione, atti
del LXI convegno di studi di scienza dell'amministrazione, promosso da provincia di Lecco consiglio di stato, (17-18-19 settembre 2015), Milano, Giuffrè, 2016, p. 601.
amministrazioni dei diversi stati, in modo da accrescere le opportunità commerciali all’interno del mercato unico29.
Il tutto integrando un sistema di procurement a livello comunitario e sfruttando la crescita economica derivante dalle economie di scala ottenute nel settore appalti30.
Viene valorizzata, in particolar modo, la semplificazione, inserendo procedure competitive celeri e flessibili che permettono la scelta del miglior offerente ed introducendo strumenti informatici volti allo sviluppo di banche dati per promuovere la realizzazione dell’obiettivo europeo attraverso quella che tutt’oggi viene chiamata “Strategia Europa 2020”.
Si tratta di un programma di crescita sostenibile mirata, al superamento della crisi economica mediante la realizzazione di ulteriori valori come la tutela ambientale, del lavoro, dello sviluppo economico; valori raggiungibili attraverso la concessione di discrezionalità alle stazioni
29 C. LACAVA, Le nuove procedure, la partecipazione e
l’aggiudicazione, in Le nuove direttive sugli appalti pubblici e le concessioni, in Giornale Dir. Amministrativo, 12, 2014, p. 1145.
30 E. CONTENTO, F. R. VALENTE, Il confronto con gli altri paesi
appaltanti31 e con la costruzione di una strategia di politica
economica degli appalti, abbandonando così la prassi diffusa degli appalti al servizio della politica32.
Le direttive hanno costituito pertanto un’opportunità di revisione e riordino del settore dei contratti pubblici, dato che viene ricondotta loro anche la materia delle concessioni, giungendo così ad una disciplina unitaria.
Le precedenti direttive erano caratterizzate da un insieme consistente di discipline speciali, con diversa struttura e di diversa ispirazione, che rendevano la materia disomogenea.
Il nuovo pacchetto di direttive, invece, ha permesso di operare una razionalizzazione del sistema33 preferendo una
31 G. GIOVANNINI, La disciplina degli appalti tra vecchio e nuovo, in AA.VV., La nuova disciplina dei contratti pubblici. Tra esigenze di
semplificazione, rilancio dell’economia e contrasto alla corruzione, atti
del LXI convegno di studi di scienza dell'amministrazione, promosso da provincia di Lecco consiglio di stato, (17-18-19 settembre 2015), Milano, Giuffrè, 2016, p. 22-24.
32 M. CORRADINO, Appalti pubblici, flessibilità e semplificazione alla
luce delle nuove direttive europee, in AA.VV., La nuova disciplina dei contratti pubblici. Tra esigenze di semplificazione, rilancio dell’economia e contrasto alla corruzione, atti del LXI convegno di studi
di scienza dell’amministrazione, promosso da provincia di Lecco consiglio di stato, (17-18-19 settembre 2015), Milano, Giuffrè, P. 577. 33 A. PAJNO, La nuova disciplina dei contratti pubblici. Tra esigenze di
semplificazione, rilancio dell’economia e contrasto alla corruzione, in
AA.VV., La nuova disciplina dei contratti pubblici. Tra esigenze di
disciplina per principi che tenesse conto di altri tipi di interessi pubblici, piuttosto che di una dettagliata e rigida che mal si adatta ai contratti pubblici34, superando così
anche la concezione della lotta congiunta all’inefficienza e alla corruzione ed arginando il fenomeno con strumenti diversi dalla limitazione della discrezionalità amministrativa attraverso l’irrigidimento delle procedure35.
La razionalizzazione della spesa, quindi, viene perseguita attraverso l’aggregazione obbligatoria della domanda pubblica per determinate categorie di enti, oltre che con il potenziamento delle centrali di committenza già esistenti (come Consip, le centrali regionali costituitesi e le stazioni uniche appaltanti), ed un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti per valutarne le capacità tecnico- organizzative, in base a criteri oggettivi36.
del LXI convegno di studi di scienza dell’amministrazione, promosso da provincia di Lecco consiglio di stato, (17-18-19 settembre 2015), Milano, Giuffrè, p. 34.
34 M. P. CHITI, Le direttive 2014 dell’Unione Europea sui contratti
pubblici e i problemi della loro attuazione in Italia, cit., P. 93.
35 G. FIDONE, La corruzione e la discrezionalità amministrativa: il caso
dei contratti pubblici, cit., p. 333.
36 L. TORCHIA, La nuova direttiva europea in materia di appalti, in AA.VV.,A La nuova disciplina dei contratti pubblici. Tra esigenze di semplificazione, rilancio dell’economia e contrasto alla corruzione, atti
L’aggregazione della domanda (che sia questa a livello nazionale, transfrontaliero o sotto forma di appalti congiunti) secondo lo spirito della direttiva consegue dei particolari vantaggi come la: realizzazione di economie di scala, il miglioramento della concorrenza e una maggiore professionalità della committenza pubblica37, lasciando al
legislatore nazionale la scelta dello strumento migliore per il
public procurement. Questo viene tuttavia sollecitato a
porre un occhio di riguardo alle eventuali distorsioni che potrebbero colpire la trasparenza e il corretto funzionamento della concorrenza ivi compreso l’accesso al mercato alle piccole-medie imprese38.
Le altri rilevanti novità delle direttive, oltre alle suddette, sono poi l’affermarsi del principio della libertà amministrativa ed organizzativa delle autorità pubbliche, il recepimento di strumenti “flessibili” come per esempio il
provincia di Lecco consiglio di stato, (17-18-19 settembre 2015), Milano, Giuffrè, 2016, p. 159-160.
37 C. LACAVA, Le nuove procedure, la partecipazione e
l’aggiudicazione, cit., p. 1145.
38 M. P. GUERRA, Dalla spending review ad un “sistema” del pubblic
procurement? La qualificazione delle stazioni appaltanti tra centralizzazione e policentrismo, cit., p. 1-17.
partenariato, la valorizzazione delle piccole-medie imprese e tutela di esigenze legate all’eco-sostenibilità ed infine, la nuova disciplina dei contratti sotto soglia, regolamentata sia per principi che nella disciplina di dettaglio39.
4. Verso un’esigenza di riforma: le ragioni della