Alle origini: i casi Schindler, Läärä e Zenatt

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a) Il caso Schindler:

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Nell’analisi dell’excursus giurisprudenziale, la fattispecie che ha provocato il primo e remoto intervento della Corte in tema di giochi e scommesse deve essere ravvisata nel noto caso Schindler ; primo 120 caso in cui la Corte ebbe modo di occuparsi esplicitamente della liberalizzazione del gambling nel mercato interno.

E’ da qui che dobbiamo partire per analizzare casi più recenti che riguardano da vicino il nostro Paese.

La Corte chiarì da subito che, vista la loro rilevanza economica, le lotterie e gli altri giochi simili rientravano certamente nell’ambito di applicazione delle norme sulla libera prestazione dei servizi ma, in considerazione della loro particolare natura, considerava legittimo che gli Stati membri adottassero delle misure di restrizione, se non addirittura di divieto assoluto della fornitura di servizi indistintamente applicabili a cittadini e stranieri.

Tali misure, che non avrebbero dovuto favorire gli operatori nazionali, avrebbero tuttavia potuto essere giustificate solo in presenza di un

Corte di Giustizia, 24 marzo 1994, c-275-92, Schindler. 120

evidente interesse pubblico, di rilevanza tale da poter prevalere sulle libertà fondamentali del diritto europeo.

Il caso riguardava la vendita nel Regno Unito di biglietti di una lotteria tedesca.

Era previsto all’interno del Regno Unito un divieto assoluto di lotterie sul mercato dei giochi d’azzardo.

Erano vietate tutte le attività concernenti l’organizzazione, la gestione nonché la pubblicità per la partecipazione alle lotterie.

Nel caso di specie, i fratelli Schindler, volevano importare per via postale materiale pubblicitario per conto della Sueddeutsche Klassenlotterie, ente pubblico incaricato di organizzare lotterie.

Nel fare questo avevano inoltrato a privati residenti in Gran Bretagna inviti a partecipare ad un’edizione della lotteria dei Paesi Bassi.

Tali inviti vennero intercettati e confiscati in quanto ritenuti in contrasto con la normativa britannica alimentata da preoccupazioni di politica sociale e dall’esigenza di prevenzione delle frodi.

L’importazione di documenti pubblicitari e di biglietti di lotteria in uno Stato membro per far partecipare gli abitanti di detto Stato ad una lotteria organizzata in un altro Stato membro, si ricollega ad un’attività di <<servizi>> secondo quanto stabilito negli articoli 56-62 del TFUE e pertanto rientra nell’ambito di applicazione di questa disciplina. Una normativa nazionale che, come quella britannica, vieti, salvo eccezioni da essa stabilite, lo svolgimento delle lotterie nel territorio dello Stato membro costituisce senza dubbio un ostacolo alla libera prestazione dei servizi.

Tuttavia, le disposizioni del Trattato relative alla prestazione dei servizi non ostano ad una disciplina come la normativa britannica sulle

lotterie tenuto conto delle preoccupazioni di politica sociale e di prevenzione delle frodi che la giustificano.

Successivamente le decisioni relative ai casi Läärä e Zenatti contribuirono a chiarire che le considerazioni elaborate nella sentenza Schindler con riguardo alle lotterie erano applicabili ad ogni altra forma di scommesse, ivi comprese quelle su eventi sportivi, nonché alle slot machines.

Nel caso specifico che andiamo ad analizzare, infatti, la Corte di Giustizia chiarì un caso relativo alla legittimità del monopolio statale finlandese sulle slot machines; sostenendo che la concessione o la conservazione di diritti esclusivi in capo ad un ente pubblico non potesse essere considerata, in quanto tale, una violazione delle norme sulla libera circolazione dei servizi, sempre che i medesimi diritti fossero stati concessi ad un soggetto pubblico, con la conseguente esclusione dei privati, al fine precipuo di perseguire un migliore controllo del gioco d’azzardo e quindi di ridurre i rischi ad esso legati.

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b) Il caso Läärä:

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La sentenza Läärä riguardava sotto vari punti di vista un’altra 121 fattispecie. La causa verteva sulla normativa finlandese relativa al gioco d’azzardo tramite apparecchi automatici, riservato ad un’impresa in regime di monopolio.

Sentenza del 21 Settembre 1999, Causa C-124/97. 121

In Finlandia, una legge sui giochi d’azzardo , prevedeva che solo un 122 organismo di diritto pubblico potesse organizzare lotterie e scommesse o gestire una casa da gioco e apparecchi automatici per giochi d’azzardo. L’organismo a cui tale autorizzazione veniva rilasciata era la RAY, un’associazione di 96 organizzazioni operanti nei settori della sanità e delle attività sociali.

Nel 1996 la società inglese CMS concluse con la società finlandese 123 TAS un contratto con cui si concedeva a quest’ultima il diritto 124 esclusivo di installare e gestire in Finlandia apparecchi automatici per giochi d’azzardo fabbricati e forniti dalla CMS. Secondo le clausole del contratto, la società inglese sarebbe rimasta proprietaria degli apparecchi e la società finlandese, dal lato suo, avrebbe ricevuto come corrispettivo una commissione proporzionale all’utile prodotto dagli apparecchi installati.

Il signor Läärä, presidente del cda della TAS, è stato condannato ad un’ammenda per aver violato la legge finlandese sui giochi d’azzardo. Nell’ambito del procedimento pendente dinanzi al giudice d’appello finlandese, il signor Läärä lamenta una violazione delle norme comunitarie in materia di libera circolazione dei beni e dei servizi da parte della normativa finlandese.

Anche questo caso fu deciso dalla Corte sulla base delle disposizioni relative alla libera prestazione di servizi piuttosto che alla libera

La legge «arpajaislaki» 1 settembre 1965, n. 491, sui giochi di azzardo, nella 122

versione in vigore all'epoca dei fatti della causa principale. Cotswold Microsystems Ltd.

circolazione di merci, nonostante si trattasse dell’importazione di apparecchi automatici da gioco.

La Corte stabiliva che una normativa nazionale che impedisse a operatori di altri Stati membri di mettere in circolazione apparecchi automatici per giochi d’azzardo costituiva un ostacolo alla libera prestazione dei servizi ci cui all’articolo 56 del TFUE, ma poteva essere giustificata, se non implicava alcuna discriminazione in base alla nazionalità, per motivi connessi alla tutela dei consumatori e alla protezione dell’ordine sociale . 125

Così, la misura con la quale uno Stato membro, anziché vietare completamente i giochi, li autorizza in misura limitata si inserisce nell’ambito della prevenzione dei rischi connessi all’esercizio fraudolento e criminoso di un’attività.

“La determinazione della misura della tutela che uno Stato membro intende assicurare nel suo territorio in materia di lotterie e altri giochi implicanti denaro fa parte del potere discrezionale che la Corte ha riconosciuto alle autorità nazionali (…). Spetta infatti a queste ultime valutare se, nell’ambito dello scopo perseguito, sia necessario proibire in tutto o in parte attività di tale natura, o solo limitarle, e prevedere a tal fine modalità di controllo più o meno rigorose” . 126

“Ne consegue che il solo fatto che uno Stato abbia scelto un sistema di protezione differente da quello adottato da un altro Stato membro non

Come si ricava dal sito www.curia.europa.eu , “ Le disposizioni comunitarie 125

relative alla libera prestazione di servizi non ostano ad una normativa nazionale che concede ad un solo organismo di diritto pubblico diritti esclusivi di esercizio degli apparecchi automatici per giochi d’azzardo, tenuto conto dei motivi di interesse generale che la giustificano”.

Secondo quanto si riporta dal punto 35 della sentenza in esame. 126

può rilevare ai fini della valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni prese in materia. Queste vanno valutate soltanto alla stregua degli obiettivi perseguiti dalle autorità nazionali dello Stato membro interessato e del livello di tutela che intendono assicurare.

Contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti nel procedimento principale, il fatto che i giochi considerati non siano del tutto vietati non è sufficiente a dimostrare che la normativa nazionale non sia effettivamente volta a conseguire gli obiettivi d’interesse generale che essa dichiara di perseguire e che devono essere considerati nel loro insieme. Infatti, un’autorizzazione limitata di detti giochi in un ambito esclusivo, che presenta il vantaggio di incanalare il desiderio di giocare e la gestione dei giochi in un circuito controllato, di prevenire il rischio che tale gestione sia diretta a scopi fraudolenti e criminosi e di impiegare gli utili che ne derivano per fini di pubblica utilità, serve anch’essa al perseguimento di detti obiettivi” . 127

In conclusione, a parere della Corte, la soluzione adottata in Finlandia, non poteva essere considerata sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti.

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c) Il caso Zenatti:

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Facendo un altro passo avanti, è importante prestare attenzione alla posizione della Corte in occasione della sentenza Zenatti che è, tra 128

Secondo quanto si ripor a dai punti 36 e 37 della sentenza in esame. 127

quelle che hanno dato il via alla giurisprudenza della Corte in questa materia, quella più prossima.

Essa riguardava il divieto iniziale dell’esercizio di scommesse su eventi sportivi in Italia ai sensi dell’articolo 88 del regio decreto n. 773 . 129

Dal contenuto dell’articolo si legge che “La licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”.

Nel caso di specie, il signor Zenatti esercitava in Italia l’attività di intermediario della società inglese SSP Overseas Betting Ltd, specializzata nell’accettazione di scommesse su eventi sportivi.

L’attività di intermediazione era resa possibile grazie ad un centro trasmissione dati, direttamente gestito dal signor Zenatti per i clienti italiani della Overseas.

In concreto, la sua attività consisteva nel trasmettere a Londra moduli compilati dai clienti, recanti la prova di versamenti bancari e ricevere dalla società inglese informazioni che avrebbero dovuto poi essere trasmesse ai clienti interessati.

Nel 1997, il Questore di Verona ha ingiunto al signor Zenatti di cessare la sua attività, sostenendo che, alla luce della normativa italiana vigente, essa non avrebbe potuto essere oggetto di autorizzazione.

Regio Decreto 18 Giugno 1931, n. 773; noto come Testo unico delle Leggi di 129

La legge italiana, infatti, prevede un divieto generale di rilascio delle licenze per l’esercizio di scommesse la cui violazione può essere penalmente sanzionata.

Il procedimento pregiudiziale, dunque, nella causa Zenatti, deriva da un procedimento amministrativo.

Il signor Zenatti, ottenne dal TAR da lui adito la sospensione dell’esecuzione del provvedimento del Questore e questi procedette con l’impugnazione dell’ordinanza di sospensione dinanzi al Consiglio di Stato italiano.

E’ così che è stata messa in gioco la Corte di Giustizia, la quale fu adita dal Consiglio di Stato al fine di accertare la compatibilità tra la normativa in esame e le norme in materia di libera prestazione dei servizi.

Nel caso concreto, infatti, uno dei soggetti coinvolti era stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui il servizio veniva offerto e la situazione presenta un carattere transfrontaliero tale da rendere applicabile la disciplina della libera prestazione di servizi.

Secondo la posizione della Corte, la normativa italiana costituisce un ostacolo a detta libertà, anche se essa non comporta discriminazioni basate sulla nazionalità ed è indistintamente applicabile agli operatori, siano essi stabiliti in Italia o in un altro Stato membro.

Nell’esame di questo caso, è importante soffermarsi sulla natura delle scommesse sportive, le quali non dipendono dal caso alla stessa maniera delle lotterie, avendo incidenza sulle possibilità di vincita del giocatore anche la sua abilità e sopratutto le sue conoscenze.

In dottrina si assiste ad una discussione in ordine alla classificazione di tali scommesse come gioco di abilità, da un lato, o come gioco d’azzardo dall’altro . 130

Se prendiamo in considerazione le parole della Corte, “ (…) nella presente causa, le scommesse sulle competizioni sportive, pur non potendo essere considerate giochi di puro azzardo, al pari di questi ultimi, offrono, contro una posta avente valore di pagamento, una prospettiva di profitto pecuniario. Tenuto conto della rilevanza delle somme che esse consentono di raccogliere e dei profitti che possono offrire agli scommettitori, esse comportano gli stessi rischi di criminalità e di frode e possono avere le stesse conseguenze individuali e sociali dannose” . 131

Nell’esaminare il problema della compatibilità tra una normativa interna restrittiva e le libertà previste in ambito europeo, possiamo ribadire che in alcuni casi, il Trattato ammette restrizioni alla libera prestazione di servizi, giustificate da esigenze di ordine pubblico. Quando si tratta di misure restrittive indistintamente applicabili, queste possono anche essere giustificate da esigenze imperative connesse all'interesse generale, purché le misure restrittive siano proporzionate agli obiettivi perseguiti.

Voler impedire che questi giochi siano una fonte di profitto individuale, evitare i rischi di criminalità e di frode e le conseguenze

In ogni caso, si ritiene superflua una classificazione poiché la Corte, nella 130

valutazione della normativa nazionale nella causa Läärä relativa a giochi di abilità, ha preso in considerazione lo stesso schema di analisi usato nella causa Schindler dove, invece, si trattava di una lotteria e di conseguenza, senza dubbio, di un gioco d’azzardo.

Come si ricava dal punto 18 della sentenza Zenatti. 131

individuali e sociali dannose, e consentirli unicamente se sono tali da presentare un carattere di utilità sociale sono obiettivi che, considerati nel loro complesso, riguardano la tutela dei consumatori e dell'ordine sociale.

Quindi, per concludere, la Corte ritenne le limitazioni previste dalla normativa italiana ammissibili, purché esse mirino effettivamente a ridurre le opportunità di gioco e a tutelare gli altri aspetti presi in considerazione poco sopra.

Spettava, poi, al giudice nazionale autore del rinvio, verificare l’esistenza di ragioni tali da giustificare la normativa nazionale e la sua proporzionalità rispetto ai fini perseguiti.

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