L’assenza di una disciplina settoriale in ambito europeo

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Possiamo prendere atto dell’assenza di una normativa unitaria ed organica in materia di giochi e scommesse all’interno dell’Unione europea e, pertanto, almeno in linea di principio, gli Stati membri

L’elemento patrimoniale, idoneo a riconoscere natura economica all’attività in 48

questione, è costituito dal costo sopportato dal giocatore e dal premio, ma sopratutto dal profitto dell’organizzatore.

Martines F., Il gioco d’azzardo e il mercato comune: spazio di autonomia e scelte di

valori nella giurisprudenza nazionale e comunitaria, in DPCE, 2008, p.849 e ss.

possono definire con autonomia e discrezionalità le condizioni di esercizio delle attività di cui si parla . 49

Il settore oltre a non essere armonizzato è anche escluso da numerose direttive che potrebbero essere richiamate in questa materia.

Per quanto riguarda il diritto derivato, infatti, il settore è stato espressamente escluso dall’ambito di applicazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio dell’ 8 giugno 2000 , relativa ad 50 alcuni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare al c.d. commercio elettronico e, da ultimo, anche dalla direttiva 2006/122/CE , la c.d. direttiva Bolkestein, relativa ai servizi 51 nel mercato interno, della quale possiamo prendere in esame il venticinquesimo “considerando” il quale ritiene opportuno escludere

“Si può comprendere il richiamo al principio di sussidiarietà da parte dei Paesi 49

membri per giustificare l’esclusione dell’armonizzazione di questo settore.

Gli Stati manterrebbero la competenza a disciplinare la materia non perché essa non abbia rilievo comunitario (l’interesse transfrontaliero è sicuramente presente) ma perché considerano che il loro spazio di discrezionalità nel disciplinare la materia sia giustificato da scelte di valore. In questo modo essi preserverebbero una specifica identità che sarebbe disconosciuta se fosse adottato un modello regolamentare comunitario. Quindi il mantenimento delle scelte politiche e culturali diverse è considerato un valore prevalente rispetto all’eliminazione degli ostacoli agli scambi di servizi.”(Cit.) . Martines F., Il gioco d’azzardo e il mercato 49

comune: spazio di autonomia e scelte di valori nella giurisprudenza nazionale e comunitaria, in DPCE, 2008, p.849 e ss.

Direttiva 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 Giugno del 50

2000. L’articolo 1, n.5, lettera d), terzo trattino, della direttiva esclude esplicitamente dal suo ambito di applicazione “i giochi d’azzardo che implicano una posta pecuniaria in giochi di fortuna, comprese le lotterie e le scommesse”.

Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 Dicembre 51

dal campo d’applicazione della stessa “i giochi con denaro, ivi comprese le lotterie e le scommesse, tenuto conto della natura specifica di tali attività che comportano da parte degli Stati membri l’attuazione di politiche di ordine pubblico e di tutela dei consumatori”. Alla luce di una tale premessa, l’articolo 2 della direttiva, alla lettera h), prevede che la stessa non si applichi a tutte “le attività di azzardo che implicano una posta di valore pecuniario in giochi di fortuna, comprese le lotterie, i giochi d’azzardo nei casinò e le scommesse”.

Nonostante l’assenza di una normativa specifica, tali attività sono nondimeno soggette a una serie di specifiche disposizioni settoriali. In particolare si richiamano i testi normativi che hanno, a vario titolo, contribuito a definire l’ambito del “gioco d’azzardo”: la direttiva sui servizi di media audiovisivi (n. 2010/13/UE), la direttiva sulle pratiche commerciali sleali (n. 2005/29/CE), la direttiva sulla vendita a distanza (n. 97/7/CE), il regolamento sul riciclaggio di proventi di attività criminose (n. 2005/1889/CE), la direttiva sulla protezione dei dati personali (n. 95/46/CE), la direttiva relativa alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (n. 2002/58/CE) e la direttiva relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto (n. 2006/112/CE).

Il diritto derivato ha contribuito anche a chiarire la definizione di attività di gioco d’azzardo on line adottata dalla Commissione europea negli studi e valutazioni svolte che, tra l’altro, è la medesima invocata per escludere i servizi dall’applicazione della direttiva sul commercio elettronico, combinata con la n. 98/34/CE.

Per “servizio di gioco d’azzardo on-line” si intende un servizio che implica una posta pecuniaria in giochi dipendenti dalla fortuna, comprese le lotterie e le scommesse, forniti a distanza, mediante strumenti elettronici e su richiesta del singolo destinatario di servizi. La Comunità Europea cercò più volte di dotarsi di una disciplina comune dei servizi di raccolta delle scommesse, ma questo non portò ad esiti positivi.

Un primo tentativo risale al 1991, quando la Commissione, alla luce del rapporto “Gambling in the single market: a study of the current legal and market situation” , propose al Consiglio di assoggettare il 52 gioco d’azzardo al regime del mercato comune attraverso strumenti di diritto derivato, quali regolamenti, decisioni e direttive. Questo tentativo non portò a niente a causa delle forti resistenze da parte degli Stati membri , spinte sia da motivi di interesse fiscale sia dalla 53 percezione del settore come fortemente legato a questioni di ordine pubblico, e quindi opportunamente riservato all’esclusiva competenza statale.

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Il rapporto, ancora utile oggi per comprendere il settore, è composto da tre 52

volumi: il primo contiene una “pan-European Community market review” del settore delle scommesse e del gioco d’azzardo, il secondo esamina in dettaglio la legislazione di Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia e Irlanda, mentre il terzo si sofferma su Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e Regno Unito.

L’unica eccezione è rappresentato dalla direttiva 98/34/CE, come modificata dalla 53

direttiva 98/48/CE, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione, alla quale dedichiamo attenzione più avanti nel paragrafo

Un nuovo tentativo di armonizzazione si è avuto nel 2000, con una iniziativa del Parlamento europeo volta alla creazione di un sistema unico europeo nel settore. Un ultimo tentativo in questa direzione si è poi avuto nel 2004, ma in entrambi i casi la strada ha portato ad esiti negativi.

Le ragioni di questo fallimento non sono di difficile intuizione, gli Stati membri, infatti, hanno sempre mostrato un atteggiamento restio nel perdere la propria influenza su un settore che, sempre più, procura loro una percentuale di utili non indifferente.

Tuttavia, l’atteggiamento portato avanti dagli Stati, non è il medesimo ovunque.

I sistemi europei, da questo punto di vista, possono essere classificati in quattro macrogruppi:

1. Stati protezionisti, i quali mirano a mantenere i propri monopoli sul settore delle lotterie e delle scommesse, senza tener conto di quelle che sono le sollecitazioni a livello europeo . 54

2. Stati che si avviano verso un regime di tolleranza ed un’apertura del mercato in vista dell’abbandono del monopolio, ma che di fatto risentono ancora di logiche monopolistiche a livello economico e giuridico . 55

Oggi possono essere inclusi in questa categoria Paesi come Portogallo, 54

Danimarca, Olanda e Belgio.

Vi rientrano Francia, Austria e Svezia. 55

3. Stati che potremmo definire come liberali, i quali hanno creato delle licenze e/o delle concessioni per l’apertura di punti di raccolta scommesse o per l’esercizio delle scommesse on-line . 56 4. Stati che non sono ancora riusciti a prendere una posizione in un

senso o nell’altro.

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3.3. La direttiva 98/34/CE. La procedura di informazione nel