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“We must better protect all citizens, and in particular our c h i l d r e n , f r o m t h e r i s k s associated with gambling. We now look to the Member States, but also to online gambling operators, to match our ambition for a high level of c o n s u m e r p r o t e c t i o n throughout the EU in this fast growing digital sector”.
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Vice-President Michel Barnier, responsible for Internal Market and Services.
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INTRODUZIONE
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Oggetto dell’indagine e piano di lavoro
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L’indagine ha ad oggetto le peculiarità e le problematiche giuridiche legate al mondo del gioco d’azzardo, analizzando il contesto nazionale e confrontandolo con quello europeo.
Il tentativo è quello di ricercare un punto di equilibrio tra principi che presiedono ad una sempre più ampia apertura dei mercati, come le libertà fondamentali sancite dal Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, e le normative nazionali che regolano restrittivamente la pratica del gioco d’azzardo.
Questo settore, infatti, rappresenta da anni un punto particolarmente sensibile nell’ambito del processo di integrazione tra ordinamento nazionale ed europeo.
Da un lato, infatti, vi sono i criteri direttivi cui la normativa interna si ispira per rispondere ad esigenze imperative di protezione dei consumatori e della lealtà del gioco, nonché di limitazione della pratica stessa e di repressione della criminalità organizzata.
Oggi più che mai gli Stati membri dell’Unione Europea condividono 1 preoccupazioni comuni riguardo alle negative conseguenze sociali ed economiche del gioco d'azzardo illegale a livello nazionale. Da questo punto di vista, vengono perseguiti obiettivi generali quali la protezione
Per una comparazione tra i regimi giuridici previsti nei singoli Stati dell’Unione 1
europea si veda lo studio condotto dallo Swiss Institute of Comparative Law, Study of gambling Services in the Internal Market of the European Union, reperibile on
dei minori e dei membri vulnerabili della società, nonché la lotta alla dipendenza, alla criminalità e all'evasione fiscale.
Se volessimo specificare le preoccupazioni nei confronti del settore del gioco, esse potrebbero essere riassunte a grandi linee nei seguenti punti:
a) tutela dei cittadini e prevenzione delle patologie connesse al gioco; b) tutela degli eventi sportivi da eventuali frodi;
c) lotta al riciclaggio di denaro sporco;
d) sottrazione dei proventi derivanti dal gioco alle organizzazioni criminali.
Dall’altro lato, non possono essere trascurate le disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea relative alla libera circolazione delle merci, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi.
In questo lavoro si presta particolare attenzione al gioco d’azzardo on line, che certamente non può essere visto come un’attività economica ordinaria e che recentemente si è diffuso in maniera esponenziale. La diffusione della rete Internet, infatti, ha inciso profondamente in questa materia ed è interessante soffermarsi sulle nuove modalità di organizzazione delle scommesse la cui raccolta, in favore di società aventi sede in Stati membri, è sempre più intermediata da agenzie site in uno Stato membro diverso dal primo.
Questo settore rappresenta senza dubbio un campo di analisi molto insidioso, se così possiamo definirlo.
Nel corso degli anni si è assistito ad un ampio raggio di normative, in alcuni casi addirittura opposte e configgenti tra loro.
Ad aumentare il caotico quadro di riferimento ha contribuito, e non poco, l’attività della giurisprudenza.
Numerosissimi sono stati e continuano ad essere i casi giurisprudenziali, sia a livello dei singoli Stati, sia a livello europeo, con un ruolo sempre più attivo della Corte di Giustizia dell’Unione Europea che ormai ha preso grande familiarità col tema.
Questa confusione normativa e giurisprudenziale ha dovuto fare i conti con i dati economici del settore che dimostrano una crescita smisurata e una sempre maggiore diffusione dell’attività di raccolta di scommesse, un forte sviluppo di nuove metodologie legate alle potenzialità di internet e un accesso sempre più facile degli operatori stranieri all’interno dei mercati nazionali.
Negli ultimi anni il gioco, infatti, si sta imponendo all'attenzione non soltanto per i suoi aspetti ludici, bensì per le sue conseguenze economiche e sociali, e diviene sempre più fenomeno di disordine sociale.
Nel nostro Paese, ad esempio, i dati relativi alle "spese per giochi" da parte degli italiani indicano infatti un forte consumo e si assiste ad un proliferare di proposte (anche legislative) che vanno verso una maggior liberalizzazione e diffusione di forme di gioco legalizzato . 2 La legittimazione della raccolta di scommesse previene lo svolgimento dell’attività illegale, come emerge negli Stati in cui vige una repressione assoluta e, allo stesso tempo, permette allo Stato di vigilare sulle scommesse gestite legalmente, perseguendo l’obiettivo di tutelare il singolo giocatore.
Videopoker, bingo, casinò on line, super enalotto, gratta e vinci sono oggi i modi 2
Non dobbiamo sottovalutare il fatto, però, che quanto maggiori sono le occasioni di gioco che il legislatore crea, tanto maggiori risultano le possibilità di infiltrazione della criminalità sempre più in grado di trovare strumenti di penetrazione del sistema.
Tutto questo rende, ormai da qualche anno, strettamente necessario un intervento regolamentatore forte che garantisca regole certe a tutela dei bookmakers e dei clienti. 3
In primis, questo lavoro dedicherà una veloce introduzione relativa allo sviluppo del tema stesso, a dimostrazione di come la fornitura di giochi di questo tipo costituisca un’attività economica particolare, in relazione alla quale possono essere giustificate restrizioni per motivi di varia natura.
In secondo luogo, sarà esaminato il quadro normativo di riferimento all’interno del nostro Paese.
Considerando, poi, la natura transfrontaliera del fenomeno, verranno esaminate le principali libertà sancite dal Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, senza dimenticare che le eventuali restrizioni imposte a tale attività devono essere proporzionate agli obiettivi perseguiti dal Trattato e non risultare discriminatorie.
Ci si soffermerà poi sul problema della compatibilità tra la normativa nazionale e quella europea, nel tentativo di realizzare un migliore
Per bookmaker si intende una società che determina le quote ed accetta 3
stabilmente scommesse su eventi, principalmente sportivi, che si verificheranno. Ovviamente tale società deve essere legale ed autorizzata ad operare nel Paese di riferimento. In Italia i bookmaker devono avere licenza AAMS (Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato).
coordinamento dell'azione fra i due ambiti di riferimento, alla luce dei più importanti casi giurisprudenziali.
L’obiettivo perseguito, dunque, non è soltanto quello di rappresentare una raccolta del materiale giurisprudenziale interno e non, ma piuttosto quello di ricostruire i tratti fondanti di un settore in costante sviluppo (il giuoco d’azzardo) e le tensioni innescate sulla disciplina di diritto interno dalle interazioni con i principi cardine dell’ordinamento europeo.
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CAPITOLO 1
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IL FENOMENO DEL GIOCO D’AZZARDO
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1.1. Lo sviluppo e la diffusione del fenomeno del gioco d’azzardo
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Negli ultimi decenni si è assistito ad uno sviluppo incrementale 4 dell’industria e del mercato del gioco d’azzardo , sia all’interno dei 5 confini nazionali che a livello globale.
Al giorno d’oggi il gambling costituisce una delle attività più remunerative nell’industria dell’intrattenimento. Ma ancor prima della sua rilevanza economico-giuridica, esso deve essere considerato alla stregua di un fenomeno sociale caratterizzato da una spropositata espansione.
Gran parte del successo di questo fenomeno deriva dalla frequente correlazione con manifestazioni sportive che attraggono costantemente
Non si dimentichi, ad esempio, quanto verificatosi in Italia nei primi anni ‘80 con
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lo scandalo del Calcio scommesse che ha originato le preoccupazioni del legislatore tradotte poi nella legge 401/89. Tale norma fu infatti originariamente pensata quale strumento idoneo a contrastare il fenomeno del calcio scommesse, ma si è poi trovata a dover affrontare fenomeni diversi, quali l’intermediazione telefonica o telematica, nonché il contatto diretto per via informatica con i bookmakers stranieri.
Secondo l’articolo 721 del nostro codice penale “Sono giochi d’azzardo quelli nei
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quali ricorre il fine di lucro e la vincita o la perdita è interamente o quasi interamente aleatoria”. Dunque perché un gioco possa definirsi d’azzardo è
necessario che ricorrano contemporaneamente due elementi. L’elemento soggettivo del fine di lucro e quello oggettivo dell’aleatorietà del risultato che ricorre quando il risultato finale dipende totalmente o prevalentemente dal caso o dalla sorte.
l’interesse pubblico e sono sempre più oggetto di pronostici in grado di rispecchiare le aspettative del giocatore.
Tuttavia, il gioco non è solo questo. Esso non si esaurisce nelle scommesse sportive, ma è un fenomeno che può assumere caratteristiche diverse a seconda degli obiettivi che i partecipanti allo stesso si prefiggono.
Nel parlare di scommesse e gioco d’azzardo, si fa generalmente riferimento a diverse tipologie di giochi, tutti comunque incentrati sulla possibilità di perdere o vincere somme di denaro in base al verificarsi di un evento incerto:
A. I concorsi pronostici nei quali il giocatore cerca di indovinare l’esito di un evento al quale non prende parte, ma sul quale può fare qualche previsione. Tra questi, si pensi alle scommesse su eventi sportivi o sulle corse di cavalli, dunque Totocalcio o Totip. B. I giochi che comportano una partecipazione attiva del giocatore
che è così in grado di modificare in itinere le proprie strategie e le proprie puntate e, di conseguenza, la percentuale di rischio che è disposto ad accettare. Si pensi, a questo proposito, ai giochi di carte quali il poker o il black-jack.
C. I giochi di azzardo vero e proprio, incentrati sulla generazione casuale di numeri o sequenze di numeri, effettuata elettronicamente o mediante altri strumenti. E’ questo il caso del bingo, delle lotterie, della roulette, delle slot-machines e dei c.d. scratch-card-games, in Italia denominati “gratta e vinci”.
La crescita di questo fenomeno ha sicuramente determinato anche un incremento dell’offerta all’interno del nostro Paese, con l’introduzione di sempre nuove tipologie di gioco nonché con un aumento delle case
da gioco che ha reso sempre più facilmente accessibile questa 6 attrazione.
E’ così che si sono progressivamente accesi i riflettori su uno scenario in passato quasi del tutto sconosciuto o ignorato.
Uno scenario che, ad oggi, richiede senza dubbio una forte attenzione non solo per la sua ampia diffusione sociale, ma per quella che può essere definita come la sua intrinseca natura economico-giuridica. Si tratta di un fenomeno che ha visto crescere a dismisura le sue problematiche. Queste sono diventate sempre più attuali e fortemente collegate alla criminalità organizzata ed è per questo motivo che i vari Stati europei hanno posto in essere rigide legislazioni di carattere penale.
Questo mercato, dai tratti a dir poco peculiari, ha portato con sé atteggiamenti contraddittori da parte delle istituzioni, nonché enormi problemi di compatibilità tra la normativa prevista a livello europeo e quella prevista in ambito nazionale.
Secondo l’articolo 721 c.p. “Sono case da giuoco i luoghi di convegno destinati al
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giuoco d'azzardo, anche se privati, e anche se lo scopo del giuoco è sotto qualsiasi forma dissimulato” .
L’ordinamento italiano, in particolare, ha condotto un tentativo di repressione di questo fenomeno per i suoi risvolti intrinsecamente pericolosi o patologici . 7
Si nota a questo proposito una nuova chiave di lettura del fenomeno che si allontana da quella che per molto tempo era stata la natura etica del fenomeno ludico. In ragione dell’affermazione costituzionale del principio del lavoro come valore sociale fondamentale (articolo 4 della nostra Costituzione) e della propensione al risparmio come strumento di stabilità ed equità sociale (articolo 47 della nostra Costituzione) , la 8 repressione del gioco d’azzardo diventa uno degli obiettivi principali.
Numerosi possono essere gli effetti negativi per la salute dell’individuo.
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Gli ordinamenti nazionali non possono disinteressarsi a questo e alle conseguenze che, eventualmente, questo può comportare sui patrimoni dei partecipanti; nonché ai rischi connessi alla c.d. ludopatia. Si pensi al gioco compulsivo e agli enormi rischi di dipendenza che il gioco può comportare. (A partire dal 1980 il gioco d’azzardo è stato riconosciuto come autonomo disturbo psicopatologico e inserito tra le malattie legate al mancato controllo degli impulsi).
Per non parlare di come terribili possono essere i risvolti all’interno della società. Sempre più noti risultano essere i fenomeni di criminalità organizzata, di frode, di riciclaggio di denaro.
Si legga il contenuto degli articoli di riferimento:
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- Articolo 4 Costituzione: “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al
lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto.
Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società.”.
- Articolo 47 Costituzione: “La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte
le sue forme; disciplina, coordina e controlla l'esercizio del credito.
Favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei
Secondo la Corte Costituzionale, tuttavia, la ratio dell’incriminazione non risiede nel disvalore che il gioco d’azzardo esprimerebbe in sé, ma piuttosto nell’interesse della collettività a veder tutelati la sicurezza e l’ordine pubblico in presenza di un fenomeno che si presta a fornir l’habitat ad attività criminali . 9
Il gioco d’azzardo continua ad essere considerato come un’attività contraria all’ordine pubblico ed al buon costume , ma in modo del 10 tutto anomalo e contraddittorio, è proprio lo stesso ordinamento che ha promosso e incoraggiato sempre maggiormente la pratica del gioco d’azzardo: grande è la stimolazione a cui sono sottoposti i giocatori, i quali rischiano di essere coinvolti in un circolo di incoraggiamento alla spesa.
Manno M.A. Giochi, scommesse e responsabilità penale, Giuffrè, Milano, 2008.
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E’ per questo motivo che il legislatore ha definito il gioco d’azzardo come illecito
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e dunque penalmente sanzionato.
Si noti a tal proposito la normativa penalistica, nonché la non meno importante legislazione di carattere speciale riguardante il settore dello sport.
1) All’interno del nostro codice penale si considerano gli articoli 718 “Esercizio dei giuochi d’azzardo”, 719 “Circostanze aggravanti”, 720 “Partecipazione a giuochi d’azzardo”, 721 “Elementi essenziali del giuoco d’azzardo. Case da giuoco”, 722 “Pena accessoria e misure di sicurezza” che disciplinano l’esercizio del gioco d’azzardo e puniscono la partecipazione a questo.
2) L. 13 dicembre 1989, n. 401 “Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive” con le relative modifiche successive. (G.U. 18 dicembre 1989, n. 294). A tal proposito non si dimentichi di soffermarci sull’importanza dell’articolo 4 “Esercizio abusivo di attività di giuoco o di scommessa”.
Lo Stato ha, infatti, interesse a conseguire le maggiori entrate possibili dal monopolio sui giochi, scommesse e lotterie. 11
Risulta quindi pregnante l’aspetto fiscale di questo fenomeno che finisce col condizionare l’approccio della politica economica dell’Italia come di molti altri Stati membri dell’Unione Europea.
Lo Stato italiano incoraggia e stimola indiscutibilmente la politica erariale ed è proprio tramite la promozione del gioco che si assicura un gettito cospicuo nelle casse dell’erario.
E’ stato proprio questo atteggiamento a suscitare grande interesse e perplessità. Di fronte ad una situazione frammentaria e contraddittoria, contraddistinta da aperture parziali e chiusure incoerenti, si è cominciato a sentire la necessità di coordinare all’interno di un disegno armonico la grande politica espansiva in ambito fiscale-economico con la forte restrizione portata avanti in ambito penale nei confronti di questa materia, agli occhi di tutti, facilmente sfociabile in fenomeni di criminalità.
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Secondo quanto si ricava dal Libro verde sul gioco d’azzardo on line nel mercato
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interno, adottato dalla Commissione Europea il 24 marzo 2011 a Bruxelles, nel
2008 i proventi annui generati dal settore dei servizi di gioco d’azzardo, misurati sulla base dei proventi lordi dei giochi ( Gross Gamin Revenues / GGR), sono stati stimati a 75,9 miliardi di euro, il che dimostra l’importanza economica del settore. Il 7,5% dei proventi annui è dato, nello specifico, dai servizi di gioco d’azzardo on
1.2. L’evoluzione delle nuove tecnologie ed Internet: i servizi transfrontalieri per via telematica, i Centri Trasmissione Dati e il gioco d’azzardo on line
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Il gioco d’azzardo ha subìto profonde trasformazioni sul piano tecnologico, legate alla diffusione di Internet e all’introduzione di apparecchi automatici che hanno dato vita a nuove forme di pagamento a distanza che hanno portato alla rapida espansione di casinò virtuali e di agenzie di scommesse on line operanti su scala internazionale.
La massiccia espansione di Internet verificatasi a partire dalla seconda metà degli anni novanta ha favorito la promozione e la capillare diffusione dei giochi d’azzardo e scommesse da parte delle imprese di bookmaking, consentendo a quest’ultime di aumentare i loro introiti grazie alla possibilità di accettazione delle giocate c.d. transfrontaliere, effettuate cioè da giocatori stabiliti in Stati diversi rispetto a quello dell’allibratore.
Sempre di più assistiamo ad attività di gioco svolte on line avvalendosi di servizi telematici e software che consentono la gestione e l’offerta 12 al pubblico via Internet di giochi d’azzardo e di abilità . 13
Con l’avvento di Internet si sono resi necessari alcuni interventi legislativi.
12
Importanti sono state le modifiche introdotte con la legge finanziaria per il 2001 (L. 388/2000) alla Legge 401/89 e l’introduzione degli articoli 4-bis “Le sanzioni di cui
al presente articolo sono applicate a chiunque, privo di concessione, autorizzazione o licenza ai sensi dell’art. 88 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (da qui TULPS), approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 e successive modificazioni, svolga in Italia qualsiasi attività organizzata al fine di accettare o raccogliere o comunque favorire l’accettazione o in qualsiasi modo la raccolta , anche per via telefonica o telematica, di scommesse di qualsiasi genere da chiunque accettati in Italia o all’estero” e 4-ter “ [….] le sanzioni di cui al presente articolo si applicano a chiunque effettui la raccolta o la prenotazione di giocate del lotto, di concorsi pronostici o di scommesse per via telematica o telefonica, ove sprovvisto di apposita autorizzazione del Ministero dell’economia e delle finanze all’uso di tali mezzi per la raccolta o prenotazione”.
Ianniello T. e Merone G. Esercizio abusivo di giochi e scommesse, Guardamagna A. (a cura di), in Diritto dello sport, Utet, Torino, 2009, pp. 121-131.
Sono siti rinvenibili con grande facilità nella pratica che sono soliti presentare ai
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loro utenti due possibilità di gioco: una con giocate effettuate gratis; l’altra con giocate a pagamento (per il tramite di un deposito da effettuarsi presso un conto virtuale creato ad hoc dal giocatore presso il sito cui si è collegato per giocare). Diffusissimi sono, ad oggi, gli skill games, i cosiddetti giochi di abilità via Internet istituiti dal Decreto Bersani e disciplinati all’interno del nostro ordinamento da un Decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 17/09/2007. In questi gio-chi il risultato dipende prevalentemente dall’abilità del giocatore ed è questo l’ele-mento che permette di escluderli dalla categoria di gioco d’azzardo.
Il fenomeno degli skill games assume una rilevanza enorme nel mondo delle scommesse perché al suo interno viene ricompreso il poker; gioco che attualmente sta vivendo in Italia un vero e proprio boom economico.
Il poker on-line è stato inaugurato in Italia nel settembre del 2008, e la sua potenzia-lità economica continua ancora a crescere tanto da renderlo sempre più vicino al
Nel nostro ordinamento la tenuta, l’agevolazione e la partecipazione ai giochi d’azzardo veri e propri sono soggette a sanzione penale, se poste in essere “in un luogo pubblico, aperto al pubblico, o in circoli privati di qualunque genere”. Non vi è dubbio che la rete Internet rientri nella nozione di luogo pubblico , atteso che con questa locuzione si intende il luogo “accessibile continuamente a tutti o comunque ad un numero indeterminato di persone , anche se di proprietà privata”, e che pertanto l’esercizio dei giochi d’azzardo per via informatica configuri i reati di cui agli articoli 718 e ss. del nostro Codice penale . 14
Si ampliano enormemente le vie d’accesso a questo mercato e si avverte sempre più l’esigenza di esaminare la compatibilità della legislazione italiana in materia con i principi di ordine sovranazionale . 15
Ci si sofferma sulla possibilità di controllare l’ingresso nel mercato nazionale da parte di operatori e bookmakers stranieri tutelando, in primis, il monopolio statale senza però determinare una violazione dei principi dell’ordinamento dell’Unione Europea che assicurano le libertà di circolazione garantite dal Trattato.
Si cerca una regolamentazione multidisciplinare di questo fenomeno dagli aspetti transfrontalieri e si tenta di canalizzare il gioco d’azzardo
Garbagnati G. (a cura di), Giochi d’azzardo e scommesse “on-line”: presupposti
14
e punibilità, 2008, http://www.diritto24.ilsole24ore.com/.
Grazie all'utilizzo di Internet un cittadino europeo può di fatto accedere ed essere
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esposto nel proprio Stato di residenza a servizi illegali offerti da uno o più operatori titolari di una licenza in un altro Stato, membro e non. Questa situazione, avente caratteri extraterritoriali ed internazionali, non può essere affrontata dal singolo Stato ma richiede un intervento integrato e una collaborazione maggiore.
in circuiti controllabili al fine di mantenere un occhio vigile sulle sempre più diffuse operazioni di intermediazione nella raccolta di scommesse sportive in favore di allibratori esteri; con particolare riferimento al ruolo attivo dei Centri Trasmissione Dati.
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CAPITOLO 2
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AMBITO NAZIONALE: IL QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO IN ITALIA
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2.1. Dal monopolio statale delle origini al sistema concessorio
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Il settore dei giochi e delle scommesse fino al 1948 era caratterizzato da un monopolio statale “assoluto” ed era disciplinato dall’articolo 88 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza , che stabiliva il 16 divieto di rilascio di licenze per l’esercizio di scommesse, ad eccezione delle scommesse sulle corse, sulle regate, sui giochi di palla o pallone o su altre simili gare, quando l’esercizio delle scommesse stesse fosse una condizione necessaria per l’utile svolgimento della gara.
Con il Decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496 , seguito dal 17 regolamento di esecuzione, DPR 18 aprile 1951, n. 581, si iniziò ad attenuare la rigidità del concetto di monopolio statale e fu introdotta la possibilità di ricorrere a terzi concessionari per l’organizzazione e l’esercizio delle attività di gioco: nel settore fece così ingresso l’istituto giuridico di diritto amministrativo della concessione, con il quale, una pubblica amministrazione (concedente) trasla le proprie attività ed i propri poteri ad un terzo (concessionario), solitamente privato.
Il D.lgs citato stabiliva che “ l’organizzazione e l’esercizio di giuochi di abilità e di concorsi pronostici, per i quali si corrisponda una
T.U.L.P.S. (Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773).
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Decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496: “Disciplina delle attività di giuoco”.
ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta di denaro sono riservati allo Stato”.
In base alla predetta normativa (articolo 2 del D.Lgs. n. 496/48) l’organizzazione e l'esercizio delle attività ludiche venivano affidate al Ministero delle Finanze il quale poteva effettuarne la gestione o direttamente o per mezzo di persone fisiche o giuridiche, che dessero adeguata garanzia di idoneità.
Il D.lgs n. 496/48 prevedeva, inoltre, che la gestione delle scommesse e dei concorsi pronostici dovesse essere direttamente riservata agli enti pubblici C.O.N.I (Comitato Olimpico Nazionale Italiano) o U.N.I.R.E. (Unione Nazionale per l’Incremento delle Razze Equine - ente pubblico che sovrintende alla gestione delle corse di cavalli) allorché tali giochi fossero connessi con manifestazioni sportive organizzate o svolte sotto il controllo dei predetti enti, in favore dei quali si imponeva l’obbligo di corrispondere una tassa (oggi “imposta unica”) sull’ammontare degli introiti lordi.
Le norme sopra indicate costituirono, così, la base normativa sulla quale furono introdotti in Italia tutti i giochi con vincita in denaro.
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2.2. Il sistema concessorio in Italia
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Come già anticipato, il settore dei giochi in Italia è soggetto all'intervento pubblico statale, come previsto dall'articolo 1 del d.lgs. 14 aprile 1948, n. 496 , che riserva in generale allo Stato 18
Articolo 1: “L’organizzazione e l'esercizio di giuochi di abilita' e di concorsi
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pronostici, per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una
l'organizzazione e l'esercizio dei giuochi di abilità e di concorsi pronostici. Con l’introduzione del sistema concessorio italiano, lo Stato affida a terzi la gestione dell'attività, operando una scelta tra i contraenti privati attraverso la procedura ad evidenza pubblica . 19
La scelta del contraente può essere condotta secondo i seguenti sistemi: l’asta
19
pubblica o il pubblico incanto; la licitazione privata; l’appalto – concorso; la trattativa privata.
A) L’asta pubblica è il sistema che la legge sulla contabilità dello Stato prevede come normale nella scelta del contraente nei contratti attivi (vendita), mentre in quelli passivi (acquisti, forniture, appalti, etc.) la scelta fra asta e licitazione è affidata al giudizio discrezionale dell'amministrazione.
L'asta si svolge in quattro momenti successivi 1) pubblicazione dell'avviso d'asta; 2) ammissione dei concorrenti all'incanto; 3) svolgimento dell'asta; 4) aggiudicazione. B) La licitazione privata consiste ugualmente in una gara, non aperta a chiunque vi abbia interesse e possegga i requisiti necessari, ma soltanto a coloro che siano stati invitati a partecipare dalla P.A. in base ad un a valutazione seria e imparziale. La licitazione privata può aver luogo adottando soprattutto il
metodo delle offerte segrete.
C) L’ appalto concorso è un sistema che viene adottato in genere per speciali lavori o per la fabbricazione di particolari oggetti e consiste nell'invitare le persone o ditte ritenute idonee a presentare progetti tecnici dettagliati dei lavori o forniture da compiersi, indicando le condizioni alle quali siano disposte ad eseguirli.
D) Il sistema della trattativa privata, consiste nel trattare con una sola persona scelta dopo averne contattate diverse, instaurando una trattativa diretta soltanto con la ditta ritenuta idonea al contratto. In tale sistema, quindi, a differenza di quanto visto per le altre modalità, non è necessaria una procedura amministrativa. Viene comunque qualificata come atto amministrativo la deliberazione con cui la P.A. decide di concludere il contratto e sceglie il contraente.
La ratio è quella di consentire all’amministrazione di entrare in rapporto contrattuale con i concorrenti che, oltre a possedere i requisiti necessari di serietà e correttezza professionale, offrano anche le condizioni più vantaggiose per l'adempimento dell'obbligo
Così il legislatore ha previsto, da un lato, la riserva in favore dello Stato in materia di giochi e scommesse e, dall’altro, la possibilità di affidare ad altri soggetti la realizzazione dei servizi in questione.
Importante, a tal proposito, è quanto si ricava dal D.M. 2 Giugno 1998 n. 174, Regolamento recante norme per l’organizzazione e l’esercizio delle scommesse a totalizzatore e a quota fissa su competizioni sportive organizzate dal CONI.
L’articolo 2 di questo decreto riconosce esplicitamente la rilevanza comunitaria del fenomeno di raccolta delle scommesse e la necessità di rispettare le norme a tutela della concorrenza, e afferma quindi che “il CONI può attribuire, con gara da espletare secondo la normativa nazionale e comunitaria, le concessioni per l’esercizio delle scommesse sportive al totalizzatore nazionale e a quota fissa a persone fisiche, società e altri enti con idonei e comprovati requisiti anche in ordine alla solidità finanziaria, sulla base dei seguenti criteri: a) trasparenza dell’assetto proprietario ed efficienza della gestione dei singoli punti di accettazione delle scommesse; b) potenziamento della rete di raccolta ed accettazione delle scommesse; razionale e bilanciata distribuzione sul territorio secondo parametri programmati e controllabili; c) omogeneità ed equilibrio della remunerazione stabilita per le varie categorie di concessionari; d) eventuale previsione di scaglioni retributivi decrescenti che consentano maggiori ricavi iniziali per il concessionario in funzione dei costi di avviamento; e) garanzia della libertà di concorrenza e di mercato mediante la previsione di parametri volti ad impedire l’abuso di posizioni dominanti, determinati tenendo anche conto del numero delle
concessioni attribuite a ciascuna persona fisica, società o altri enti e del volume di scommesse raccoglibili da ciascun concessionario.”. Il privato che intende svolgere un’attività nel settore di cui stiamo parlando è, dunque, vincolato all’ottenimento della relativa concessione amministrativa, il cui rilascio è subordinato al possesso di requisiti attestanti la propria solidità patrimoniale.
E’ inoltre richiesta la c.d. Licenza di polizia della Questura territorialmente competente, giustificata da ragioni di ordine pubblico, prevista dall'art. 88 R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza) . 20
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2.3. La licenza di polizia
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In ordine alla “licenza di polizia”, l’articolo 88 r.d. 18 giugno 1931 n. 773 (“approvazione del testo unico delle leggi di pubblica 21 sicurezza”) come modificato dall’articolo 37 legge 23 dicembre 2000 n. 388 (finanziaria per l’anno 2001) prevede che la licenza per l’esercizio delle scommesse venga accordata solo a “soggetti
Solo per gli apparecchi di puro intrattenimento che non distribuiscono vincite di 20
denaro, di cui al comma 7 dell’articolo 110 TULPS, è escluso il predetto duplice sistema vincolistico, in quanto in tale ipotesi non occorre una concessione, bastando il solo possesso dell’autorizzazione di cui all’articolo 86 TULPS e del “nulla osta per messa in esercizio” da parte dell’ AAMS.
Articolo 88 r.d. 18 Giugno 1931, n. 773: “La licenza per l'esercizio delle 21
scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione.”.
concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”.
Inoltre la licenza non può essere rilasciata a soggetti che abbiano subito una condanna a determinate pene ovvero per particolari delitti, quali i reati implicanti la violazione della normativa sui giochi d’azzardo ovvero per i reati contro la moralità pubblica ed il buon costume . 22
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2.3.1. L’attuale normativa prevista per l’apertura di un Centro Trasmissione Dati operante come Internet point
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I Centri Trasmissione Dati sono, ad oggi, sempre più equiparati ai “Centri Elaborazione Dati” ed agli Internet Point, e rientrano nelle autorizzazioni di competenza del Ministero dello Sviluppo Economico e attestano una progressiva semplificazione normativa nelle procedure di avvio dell’attività .
In virtù del disposto ex D.L. n. 216 del 29 Dicembre 2011 che non menziona il rinnovo di una proroga al 31 dicembre 2012 dei termini precedentemente previsti dall’art. 7, comma 1 del d.l. 144/2005
Articolo 92 r.d. 18 Giugno 1931, n. 773: “ Oltre a quanto è previsto dall'articolo 22
11, la licenza di esercizio pubblico e l'autorizzazione di cui all'articolo 89 non possono essere date a chi sia stato condannato per reati contro la moralità pubblica e il buon costume, o contro la sanità pubblica o per giuochi d'azzardo, o per delitti commessi in istato di ubriachezza o per contravvenzioni concernenti la prevenzione dell'alcoolismo, o per infrazioni alla legge sul lotto, o per abuso di
"Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale”, (decreto Pisanu) , è recentemente venuto meno l’obbligo di richiedere 23
Si riporta il contenuto dell’articolo 7 “Integrazione della disciplina amministrati
23
-va degli esercizi pubblici di telefonia e internet”:
1. A decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2007, chiunque intende aprire un pubblico esercizio o un circolo privato di qualsiasi specie la cui esclusiva o prevalente attivi-tà consista nel mettere a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni, anche telematiche, oppure in cui siano installati più di tre apparecchi terminali, deve chiederne la licenza al questore. La licenza non e' richiesta nel caso di sola installazione di telefoni pubblici a paga-mento, abilitati esclusivamente alla telefonia vocale.
2. Per coloro che già esercitano le attività di cui al comma 1, la licenza deve essere richiesta entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. 3. La licenza si intende rilasciata trascorsi sessanta giorni dall'inoltro della do-manda. Si applicano in quanto compatibili le disposizioni dei capi III e IV del titolo I e del capo II del titolo III del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, nonche' le disposizioni vigenti in materia di sorvegliabilità dei locali adibiti a pubblici esercizi. Restano ferme le disposizioni di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259.
4. Con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro delle comuni-cazioni e con il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, da adottarsi entro quindici giorni dalla data di entra-ta in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono sentra-tabilite le misure che il titolare o il gestore di un esercizio in cui si svolgono le attività di cui al com-ma 1 e' tenuto ad osservare per il monitoraggio delle operazioni dell'utente e per l'archiviazione dei relativi dati […] nonche' le misure di preventiva acquisizione di dati anagrafici riportati su un documento di identità dei soggetti che utilizzano po-stazioni pubbliche non vigilate per comunicazioni telematiche ovvero punti di ac-cesso ad Internet utilizzando tecnologia senza fili.
5. Fatte salve le modalità di accesso ai dati previste dal codice di procedura penale e dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, il controllo sull'osservanza del decreto di cui al comma 3 e l'accesso ai relativi dati sono effettuati dall'organo del Ministero dell'interno preposto ai servizi di polizia postale e delle comunicazioni.
preventivamente la licenza in questura nel caso si intenda offrire al pubblico un servizio di comunicazione elettronica.
A decorrere dal 1° genaio 2012 gli esercizi commerciali che, come attività principale, mettano a disposizione del pubblico apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni anche telematiche (internet point, phone center, fax center) non sono più soggetti ad una norma diretta ad un’evidente limitazione dello sviluppo della connettività nel nostro Paese.
Per aprire un internet point o un “Centro elaborazione dati” è attualmente sufficiente un’autorizzazione generale, peraltro ottenibile in silenzio-assenso. . 24
Nello specifico, il soggetto interessato è tenuto a presentare una SCIA (segnalazione certificata di inizio attività dichiarazione) contenente informazioni riguardanti il richiedente e l’attività che si intende svolgere.
Dal punto di vista normativo, è il Codice delle Comunicazioni Elettroniche che regolamenta l'offerta al pubblico dei servizi di 25 comunicazione elettronica come gli Internet point, i Phone center, “Centri elaborazione dati” ed altri.
In particolare la fornitura di questi servizi è disciplinata dall'articolo 25 e soggetta al conseguimento di un'autorizzazione generale.
A seguito dell’emanazione della circolare ministeriale DGCA/ 2/102141 del 24/05/2004, le imprese interessate devono presentare,
I servizi ad uso pubblico per i quali occorre un’autorizzazione generale sono: 24
Phone center, Internet point, Internet Service Provider, Servizi VoIP, rivendita traf-fico telefonico, servizio fax, servizi postali (solo per il trasporto di corrispondenza non inferiore a due chili e invii di pacchi al di sopra di 20 kg).
esclusivamente all’Ispettorato Territoriale di competenza, una dichiarazione (allegato 9 del D.LGS. n° 259 del 01/08/2003) resa dalla persona fisica titolare ovvero dal legale rappresentante della persona giuridica, per l'offerta al pubblico dei servizi di comunicazione elettronica sopracitati, unitamente ad altre informazioni richieste dal suddetto allegato.
La competenza degli Ispettorati territoriali del Ministero dello Sviluppo Economico a ricevere tali dichiarazioni riguarda nello specifico quelle che hanno per oggetto l'offerta al pubblico del servizio telefonico (Phone Center) e del servizio internet (Internet point), del servizio fax e dei Centri Elaborazione Dati.
L'impresa è abilitata ad iniziare la propria attività a decorrere dall'avvenuta presentazione della dichiarazione attestata la ricevuta di ritorno della raccomandata con cui è stata inviata o dall’avvenuta attestazione di ricezione da parte dell’autorità destinataria.
Ai sensi dell'articolo 19 della L. 241/1990, gli uffici preposti del Ministero dello Sviluppo Economico, entro e non oltre sessanta giorni dalla presentazione della dichiarazione, verificano d'ufficio la sussistenza dei presupposti e dei requisiti richiesti e dispone, se del
caso, con provvedimento motivato da notificare agli interessati entro il medesimo termine, il divieto di prosecuzione dell'attività.26.
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Si riporta il contenuto dell’articolo 7 “Integrazione della disciplina 26
amministrativa degli esercizi pubblici di telefonia e internet”:
1. A decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2007, chiunque intende aprire un pubblico esercizio o un circolo privato di qualsiasi specie la cui esclusiva o prevalente attività consista nel mettere a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni, anche telematiche, oppure in cui siano installati più di tre apparecchi terminali, deve chiederne la licenza al questore. La licenza non e' richiesta nel caso di sola installazione di telefoni pubblici a pagamento, abilitati esclusivamente alla telefonia vocale.
2. Per coloro che già esercitano le attività di cui al comma 1, la licenza deve essere richiesta entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. 3. La licenza si intende rilasciata trascorsi sessanta giorni dall'inoltro della domanda. Si applicano in quanto compatibili le disposizioni dei capi III e IV del titolo I e del capo II del titolo III del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, nonche' le disposizioni vigenti in materia di sorvegliabilità dei locali adibiti a pubblici esercizi. Restano ferme le disposizioni di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259.
4. Con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro delle comunicazioni e con il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, da adottarsi entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono stabilite le misure che il titolare o il gestore di un esercizio in cui si svolgono le attività di cui al comma 1 e' tenuto ad osservare per il monitoraggio delle operazioni dell'utente e per l'archiviazione dei relativi dati […] nonche' le misure di preventiva acquisizione di dati anagrafici riportati su un documento di identità dei soggetti che utilizzano postazioni pubbliche non vigilate per comunicazioni telematiche ovvero punti di accesso ad Internet utilizzando tecnologia senza fili.
5. Fatte salve le modalità di accesso ai dati previste dal codice di procedura penale e dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, il controllo sull'osservanza del decreto di cui al comma 3 e l'accesso ai relativi dati sono effettuati dall'organo del
2.4. L’articolo 4 della legge n. 401/89 “Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive”
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La legislazione italiana permette l’esercizio del gioco d’azzardo solo nei casi consentiti dall’autorità pubblica, per cui è molto importante prendere in esame l’assetto sanzionatorio introdotto per le diverse ipotesi di esercizio abusivo di giochi o scommesse clandestine alla luce delle novità legislative e della ricostruzione sistematica del settore avvenute grazie alla l. 13 Dicembre 1989, n. 401.
Questa norma, originariamente nata per far fronte al fenomeno del calcio-scommesse diffusosi intorno alla metà degli anni ’80 , si è poi 27 trovata a dover fronteggiare fenomeni diversi, quali ad esempio, l’intermediazione telefonica e per via telematica, nonché il contatto diretto per via informatica con bookmakers stranieri.
Questa legge ha principalmente tre obiettivi: il riordino del settore del gioco e delle scommesse clandestine, prevedendo dure sanzioni per il suo illegittimo svolgimento; il regolare svolgimento delle competizioni agonistiche; ed infine prevenire la violenza legata agli eventi sportivi. All’interno di questo panorama normativo, è necessario concentrare l’attenzione sull’articolo 4 della legge di riferimento che ha configurato una serie di ipotesi criminose, alcune delittuose, altre contravvenzionali; variamente punite con la detenzione, l’arresto o più lievi pene pecuniarie.
La vicenda del calcio scommesse ha dato vita ad un incredibile caos mediatico ed 27
ha scosso notevolmente l’opinione pubblica rendendo palese come occorresse un intervento per disciplinare in modo compiuto la materia.
L’articolo 4 ha la finalità di comminare pene severe per coloro che gestiscono abusivamente attività organizzate per l’esercizio di concorsi pronostici, giunchi o scommesse , e ciò sul presupposto che tali attività, oltre a danneggiare spesso interessi finanziari dello Stato ed a costituire uno dei campi preferiti delle più pericolose forme di criminalità organizzata, rappresentino le principali cause generatrici dei fatti di frode.
La ratio della norma è, dunque, quella di impedire l’usurpazione, da parte di soggetti non legittimati, di attribuzioni connesse con funzioni riservate allo Stato o ad altri enti pubblici in regime di monopolio. A questo punto è opportuno passare in rassegna le singole fattispecie di reato previste dalla norma in questione che, in linea generale, colpiscono l’organizzazione dei giochi e delle scommesse e l’intermediazione nelle scommesse.
Nella prima parte del primo comma è inserita la fattispecie dal maggior rigore punitivo, con cui si punisce, con la reclusione da sei mesi a tre anni:
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a) chi eserciti abusivamente l’organizzazione del gioco del lotto, scommesse o concorsi pronostici che siano per legge riservati allo Stato o a qualche ente concessionario ; 28
Tale fenomeno si verifica, ovviamente, qualora si esercitino tali attività in 28
b) chi organizza scommesse o concorsi pronostici su attività sportive gestite dal CONI , dalle organizzazioni da esso dipendenti o 29 dell’UNIRE ; 30
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Il requisito dell’organizzazione sussiste laddove vi sia un “sistema stabile di uomini e mezzi che gestisca tutte le attività inerenti le scommesse” . 31
Inoltre non vi è la necessità che l’organizzazione operi prevalentemente sul territorio italiano, essendo a tal fine sufficiente che in Italia sia fornito un contributo efficiente dell’attività organizzata . 32
Comitato Olimpico Nazionale Italiano. 29
Unione Italiana delle Razze Equine. 30
E’ stato precisato dalla giurisprudenza che, dato l’aumento sproporzionato dei 31
mezzi telematici e tecnologici negli ultimi anni, ai fini dell’organizzazione non occorre una pluralità di persone, ma si pensa che sia sufficiente anche la presenza di una sola persona, la quale sia in grado di sfruttare e coordinare la molteplicità dei mezzi di comunicazione che ha a disposizione.
Tale reato dunque non può essere ricompresi nella sfera dei reati plurisoggettivi. (Cass., sez. III, 10 febbraio 1998, Porrino).
Si parla a tal proposito di principio di territorialità temperata. 32
Il principio di territorialità, previsto all’interno del nostro ordinamento dall’articolo 6 del codice penale, secondo cui “chiunque commette un reato nel territorio dello
c) chi eserciti giochi d’azzardo a mezzo degli apparecchi vietati dall’art. 110 del TULPS (fattispecie criminosa prevista dal 4 33 comma che rinvia al primo).
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Questa ipotesi delittuosa si differenzia dal reato di “esercizio di gioco d’azzardo” (articolo 718 c.p.) per il requisito dell’organizzazione che si configura ogniqualvolta l’esercizio abusivo del gioco o della
Si noti a tal proposito il contenuto dell’articolo 110 del Regio Decreto 18 giugno 33
1931, n. 773 (TULPS)
“In tutte le sale da biliardo o da gioco e negli altri esercizi, compresi i circoli privati, autorizzati alla pratica del gioco o all’installazione di apparecchi da gioco, è esposta in luogo visibile una tabella, predisposta ed approvata dal questore e vidimata dalle autorità competenti al rilascio della licenza, nella quale sono indicati, oltre ai giochi d’azzardo, anche quelli che lo stesso questore ritenga di vietare nel pubblico interesse, nonché le prescrizioni ed i divieti specifici che ritenga di disporre. Nelle sale da biliardo deve essere, altresì, esposto in modo visibile il costo della singola partita ovvero quello orario.
Nella tabella di cui al comma 1 e' fatta espressa menzione del divieto delle scommesse.
L’installazione degli apparecchi di cui ai commi 6 e 7 è consentita esclusivamente negli esercizi commerciali o pubblici o nelle aree aperte al pubblico ovvero nei circoli privati ed associazioni autorizzati ai sensi degli articoli 86 o 88 ovvero, limitatamente agli apparecchi di cui al comma 7, alle attività di spettacolo viaggiante autorizzate ai sensi dell’articolo 69, nel rispetto delle prescrizioni tecniche ed amministrative vigenti.
L'installazione e l'uso di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da gioco d'azzardo sono vietati nei luoghi pubblici o aperti al pubblico e nei circoli ed associazioni di qualunque specie.
Si considerano apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici per il gioco d'azzardo quelli che hanno insita la scommessa o che consentono vincite puramente aleatorie di un qualsiasi premio in denaro o in natura o vincite di valore superiore ai limiti fissati al comma 6, escluse le macchine vidimatrici per i giochi
scommessa non è semplicemente occasionale, ma è strutturato in forma d’impresa, con impiego di uomini e di mezzi sia strumentali che finanziari.
La seconda parte del primo comma dell’articolo, contempla, invece, figure criminose di natura contravvenzionale, punite con l’arresto da tre mesi ad un anno e con l’ammenda non inferiore ad euro 516.
In questo caso la pena è meno rigida e questo è dovuto al fatto che le scommesse riguardano competizioni diverse da quelle riservate in esclusiva allo Stato o agli altri enti pubblici richiamati nella prima parte della norma.
I reati previsti sono i seguenti:
a) l’esercizio abusivo dell’organizzazione di pubbliche scommesse su altre competizioni di persone o animali o giochi di abilità;
b) la vendita sul territorio nazionale senza l’autorizzazione dell’AAMS, di biglietti di lotterie o di analoghe manifestazioni di sorte di Stati esteri;
c) la partecipazione a tali operazioni mediante la raccolta di prenotazioni di giocate e l’accreditamento delle relative vincite e la promozione e la pubblicità effettuate con qualunque mezzo di diffusione.
!
2.4.1. L’introduzione del comma 4-bis e 4-ter alla luce della legge finanziaria per il 2001
!
L’evoluzione tecnologica ha senza dubbio influito enormemente sulla crescita del mondo del gioco d’azzardo.
La diffusione dei mezzi tecnologici adatti per l’organizzazione e la pubblicità delle scommesse consente ormai a società, con sede in ogni parte del mondo, di gestire una fitta rete organizzata ed efficiente di scommesse su eventi sportivi, servendosi di intermediari per la raccolta delle giocate ed il loro eventuale pagamento.
Facendo leva sui principi previsti dal Trattato, le società straniere hanno cominciato a vedere la strada agevolata.
Esse cercano, sempre più, di entrare nel mercato italiano attraverso la creazione, nel territorio nazionale, dei Centri Trasmissione Dati . 34 Di fronte a questa presa di coscienza, il legislatore, con la legge finanziaria per il 2001, ha aggiunto i commi 4-bis e 4-ter all’originario testo legislativo, facendo specificatamente riferimento alla raccolta on line di scommesse.
In questo modo si è estesa l’applicazione delle sanzioni a chiunque svolga in Italia qualsiasi attività organizzata al fine di accettare o raccogliere o comunque favorire l’accettazione o in qualsiasi modo la raccolta, anche per via telefonica o telematica, di scommesse di qualsiasi genere ; nonché a chiunque effetti la raccolta o la 35 prenotazione di giocate del lotto, di concorsi pronostici o di
Si legga a riguardo la nota 15. 34
Si legga il contenuto del comma 4-bis: “Le sanzioni di cui al presente articolo 35
sono applicate a chiunque, privo di concessione, autorizzazione o licenza ai sensi dell'articolo 88 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, svolga in Italia qualsiasi attività organizzata al fine di accettare o raccogliere o comunque favorire l'accettazione o in qualsiasi modo la raccolta, anche per via telefonica o telematica, di scommesse di qualsiasi genere da chiunque accettati in Italia o all’estero”.
scommesse per via telefonica o telematica, ove sprovvisto di apposita autorizzazione . 36
Il legislatore italiano, dunque, ha ritenuto l’attività di bookmaking socialmente pericolosa, e quindi, oltre a sottoporla ad un ampio controllo governativo, ha fatto ricorso alla extrema ratio della tutela penale.
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2.5. Il decreto “Bersani”
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In senso parzialmente contrario all’atteggiamento restrittivo della fornitura dei servizi di gambling emerso dal contenuto dell’articolo 4 della legge n. 401/89 precedentemente analizzato, si pone, di recente, il D.L. 4 Luglio 2006 n. 223 . 37
Si legga il contenuto del comma 4-ter: “Fermi restando i poteri attribuiti al 36
Ministero delle finanze dall'articolo 11 del decreto-legge 30 dicembre 1993, n. 557, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1994, n. 133, ed in applicazione dell'articolo 3, comma 228 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, le sanzioni di cui al presente articolo si applicano a chiunque effettui la raccolta o la prenotazione di giocate del lotto, di concorsi pronostici o di scommesse per via telefonica o telematica, ove sprovvisto di apposita autorizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato all'uso di tali mezzi per la predetta raccolta o prenotazione.”.
(Comma aggiunto dall'articolo 37, comma 5, L. 23 dicembre 2000, n. 388 e poi così modificato dal comma 539 dell'articolo 1, L. 23 dicembre 2005, n. 266)
Il c.d. Decreto “Bersani” dal nome del ministro promotore, “recante disposizioni 37
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale”.
Esso opera un cambiamento del sistema italiano verso una maggiore apertura ad operatori europei, in un’ottica di liberalizzazione del settore.
Si assiste così ad una riforma del settore del gioco in Italia finalizzata a conseguire un maggiore adeguamento al diritto europeo.
Il decreto prevede l’apertura di settemila nuovi punti vendita, con un limite di numero massimo per comune e di una distanza minima fissa rispetto a quelli già presenti sul territorio.
In particolare, il secondo comma dell’articolo 38 (“misure di 38 contrasto del gioco illegale”), riconosce la possibilità che con provvedimenti dell’AAMS vengano stabilite le nuove modalità di
Si legga il contenuto del secondo comma dell’articolo 38:
38
“L'articolo 1, comma 287, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e' sostituito dal seguente:
«Con provvedimenti del Ministero dell'economia e delle finanze Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato sono stabilite le nuove modalità di distribuzione del gioco su eventi diversi dalle corse dei cavalli, nel rispetto dei seguenti criteri: a)inclusione, tra i giochi su eventi diversi dalle corse dei cavalli, delle scommesse a totalizzatore e a quota fissa su eventi diversi dalle corse dei cavalli, dei concorsi pronostici su base sportiva […];
b)possibilità di raccolta del gioco su eventi diversi dalle corse dei cavalli da parte degli operatori che esercitano la raccolta di gioco presso uno Stato membro dell'Unione europea, degli operatori di Stati membri dell'Associazione europea per il libero scambio e anche degli operatori di altri Stati, solo se in possesso dei requisiti di affidabilità definiti dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato;
c)esercizio della raccolta tramite punti di vendita aventi come attività principale la commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici e punti di vendita aventi come attività accessoria la commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici; ai punti di vendita aventi come attività principale la commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici può essere riservata in esclusiva l'offerta di alcune tipologie di scommessa;
distribuzione del gioco su eventi diversi dalle corse dei cavalli, e in particolare, alla lett. b), autorizza l’attività degli operatori che esercitano la raccolta di gioco presso uno Stato membro dell’Unione europea, degli operatori di Stati membri dell’associazione europea per il libero scambio e anche degli operatori di altri Stati, solo se in possesso dei requisiti di affidabilità definiti dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato.
Questa disposizione avrebbe potuto rappresentare un importante passo verso la concreta liberalizzazione del mercato italiano delle scommesse, garantendone l’apertura alla concorrenza internazionale, ma i suoi effetti sono stati duramente limitati dall’apposizione della clausola che attribuisce ad un organo nazionale il compito di definire i requisiti di affidabilità degli operatori stranieri.
Una clausola di questo tipo comporta una lesione al principio europeo del Paese di origine, secondo il quale un prestatore di servizi è soggetto in via esclusiva alla legge dello Stato membro in cui è domiciliato; la sola legittimata a fissare le condizioni di esercizio della sua attività, anche qualora questa dovesse poi concretizzarsi in uno altro Paese europeo.
Attraverso il principio in argomento, si lascia al diritto interno di uno Stato membro la possibilità di regolare anche situazioni giuridiche che si verifichino in altri Stati membri, permettendo una sorta di applicazione extra territoriale dei diritto nazionale finalizzata alla rimozione di alcune barriere commerciali e in grado di aggirare nel contempo la necessità di procedere all’armonizzazione delle legislazioni nazionali.
2.6. Il gioco d’azzardo nell’era di Internet: il tentativo di eludere le barriere previste dall’ordinamento statale attraverso l’utilizzo dei siti scommesse
!
Fino ad ora nel parlare di raccolta di scommesse on line, abbiamo fatto riferimento all’attività dei Centri Trasmissione Dati che operavano in connessione con bookmakers stranieri, attraverso internet o altri canali. Si trattava, in ogni caso, di una mera attività di intermediazione da parte di un gestore ma, sempre più negli ultimi anni, i giochi d’azzardo hanno sviluppato il nuovo mercato in Internet contribuendo ad aumentare le forme di dipendenza.
In tempi recentissimi, l’offerta di scommesse ha cominciato ad essere sempre più legata ad una diretta accessibilità da parte degli scommettitori ai siti Internet del settore; oggi un qualunque consumatore è messo nella condizione di poter sfruttare da casa la propria rete per poter realizzare le stesse operazioni che fino ad ora richiedevano di recarsi presso una ricevitoria o un Centro Trasmissione Dati.
Numerosissime società, stando al passo coi tempi, hanno cominciato ad offrire sempre più servizi attraverso siti Internet, dando vita a nuove forme di gioco interattivo . 39
Tuttavia, l’evoluzione tecnologica ha portato con sé numerosissimi connotati di rischio dal momento che ha consentito l’ingresso nel
Questo richiede necessariamente la creazione di un portafoglio virtuale dal quale 39
il giocatore può attingere. Esso si alimenta con i depositi effettuati dallo scommettitore e le vincite riportate e dal quale vengono prelevate le somme puntate
mercato interno ad operatori naturalmente sprovvisti dei requisiti amministrativi richiesti dall’ordinamento nazionale . 40
E’ infatti accaduto che operatori privi di concessione e autorizzazione di pubblica sicurezza dell’Autorità italiana offrissero delle tipologie di giochi con contenuti e modalità non ammessi dall’ordinamento italiano.
In questo modo Internet poteva divenire uno strumento per eludere le barriere fissate dal nostro ordinamento per contenere il numero degli operatori attivi nel settore: data l’impossibilità di stabilirsi o di prestare servizi, una società abilitata nello Stato di origine avrebbe potuto cercare di proiettare la propria offerta verso scommettitori italiani attraverso la rete Internet.
Numerosissime sarebbero potute essere le conseguenze in caso di offerta resa abusivamente ed è opportuno soffermarsi sulla reazione dell’autorità italiana dinanzi a questa minaccia.
Per far fronte al fenomeno, è intervenuta l’AAMS con il decreto del 7 Febbraio 2006 di “rimozione dei casi di offerta di gioco attraverso la
Ricordiamo che per lo svolgimento in Italia di un’attività di esercizio e di raccolta 40
di scommesse per via telematica, è necessaria una concessione alla quale deve aggiungersi la licenza di polizia e l’autorizzazione rilasciata dal Ministero delle Poste e Telecomunicazioni. Laddove un intermediario, in qualità di “Centro Trasmissione Dati” sia sprovvisto dei menzionati requisiti, sarà disposto il sequestro del locale e delle apparecchiature da parte del giudice penale e la cessazione dell’attività alla quale provvede l’autorità amministrativa.
rete telematica, in assenza di autorizzazione” , con cui imponeva ai 41 fornitori di servizi di rete di inibire ai propri utenti sul territorio italiano l’accesso ai siti degli operatori non autorizzati riportati in un’apposito elenco predisposto dall’AAMS. I fornitori dei servizi di connettività in rete avevano, dunque, il compito di oscurare i siti 42 relativi a soggetti non autorizzati secondo quanto previsto dalla legge 43 italiana ed erano altresì responsabili ex articolo 3 del menzionato
Pubblicato sulla GU 13 Febbraio 2006 in attuazione della normativa contenuta 41
nella legge del 23 Dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006).
Secondo quanto stabilito dall’articolo 1 “Il presente decreto stabilisce disposizioni
finalizzate alla rimozione dei casi di offerta, attraverso rete telematica, di giochi, lotterie, scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro in assenza di concessione, autorizzazione, licenza od altro titolo autorizzatorio o abilitativo o, comunque, in violazione delle norme di legge o di regolamento o dei limiti o delle prescrizioni definite da AAMS.”.
In caso di oscuramento, gli utenti venivano rimandati ad una pagina che 42
dichiarava non accessibile il sito a causa della violazione della normativa in materia.
L’articolo 2 del presente decreto specifica i soggetti non autorizzati alla raccolta: 43
“Gli operatori non autorizzati sono i soggetti di cui all’articolo 4 della legge 13 dicembre 1989, n. 401 ed ai sensi dell’articolo 1, comma 535, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, i quali, privi di concessione, autorizzazione o altro titolo autorizzatorio o abilitativo o, comunque, in violazione delle norme di legge o di regolamento o dei limiti o delle prescrizioni definite da AAMS, effettuanosul territorio nazionale la raccolta di giochi riservati allo Stato, attraverso la rete internet ovvero altre reti telematiche o di telecomunicazione.”.
Stando al dettato del secondo e del terzo comma “AAMS provvede a comunicare ai
fornitori di servizi di rete l’elenco degli operatori non autorizzati,di cui al comma 1, ed i termini entro i quali sono tenuti a procedere alle inibizioni.
Il predetto elenco è reso disponibile anche attraverso il sito istituzionale www.aams.it.”
decreto secondo cui “Il fornitore di connettività che trasmette, su una rete di comunicazione, informazioni fornite da un operatore non autorizzato alla raccolta di giochi, o che fornisce accesso alla rete di comunicazione al medesimo operatore, è responsabile delle informazioni trasmesse nell’ipotesi in cui non ottemperi alla comunicazione di cui all’articolo 2, comma 2. (primo comma).
Il fornitore di servizi di provider che trasmette informazioni fornite da un operatore non autorizzato, ovvero che archivia elettronicamente, in via automatica e temporanea, dette informazioni, o ne cura la trasmissione ad altri destinatari, è responsabile di tali informazioni nell’ipotesi in cui non ottemperi alla comunicazione di cui all’articolo 2, comma 2. (secondo comma).
Il fornitore di contenuti che archivia elettronicamente informazioni fornite da un operatore non autorizzato è responsabile delle informazioni archiviate nell’ipotesi in cui non ottemperi alla comunicazione di cui all’articolo 2, comma 2. (terzo comma)”.
In capo ai fornitori non sussiste un obbligo di sorveglianza sulle informazioni che trasmette o archivia elettronicamente, bensì quello di informare tempestivamente l’AAMS qualora sia a conoscenza di presunte attività o informazioni riguardanti attività di gioco rese abusivamente da chi non autorizzato, nonché fornire tempestivamente le informazioni in suo possesso che consentano l’identificazione dell’operatore non autorizzato per prevenire tali attività , pena il 44 sorgere di una responsabilità civile a suo carico . 45
Si legga l’articolo 4, comma secondo, del D.M. in esame. 44
Secondo quanto previsto dall’articolo 4, comma terzo. 45
