Gli ammortizzatori sociali in deroga e le tre fasi di attuazione

Al fine di fronteggiare una congiuntura economica molto negativa, che impatta soprattutto sui soggetti più esposti alle dinamiche negative del mercato del lavoro, e per dare una risposta all’esigenza di maggiore protezione per tutte le categorie di lavoratori è stato varato dal Governo italiano un intervento di natura straordinaria.

A partire dalla legge finanziaria del 2008 (l. 203/2008) è diventato possibile per le regioni supplire all’intervento statale con ammortizzatori sociali "in deroga" alla normativa nazionale. Tramite la stipula di accordi con il Ministero del Lavoro, le Regioni si sono avvalate di uno stanziamento ad hoc del Fondo Nazionale per l’Occupazione a cui possono aggiungere finanziamenti propri e quelli loro assegnati dalla programmazione comunitaria 2007-2013 con il Fondo sociale Europeo. Tutte le Regioni hanno siglato questi accordi e hanno utilizzato i finanziamenti per finalità differenziate a seconda delle priorità individuate. Le prestazioni sono spesso collegate ad attività di formazione mirate al reinserimento nel mercato del lavoro, organizzate assieme ai servizi per il lavoro pubblici (Centri provinciali per l’Impiego) e/o privati (agenzie accreditate) in un’ottica di attivazione (welfare to work).

Per ammortizzatori sociali si intende un complesso ed articolato sistema di tutela del reddito dei lavoratori che sono in procinto di perdere o hanno perso il posto di lavoro. Questo sistema è definito da specifiche norme nazionali. Tra le misure ordinarie troviamo la cassa integrazione guadagni (CIGS e CIGO), i contratti di solidarietà, l’indennità di disoccupazione e l’indennità di mobilità. A questo sistema si accompagnano misure speciali, messe in atto attraverso cosiddette deroghe alla normativa vigente, in favore di lavoratori che appartengono a settori o ambiti non tutelati dalle misure ordinarie o che non possono più utilizzarle per vincoli legislativi. Tra le concessioni in deroga alle normative nazionali e/o per normative speciali troviamo la Cassa integrazione (Ordinaria e Straordinaria) la mobilità e la disoccupazione speciale.

In sintesi quattro sono gli elementi salienti che stanno caratterizzando questo periodo di emergenza che sta (in parte) ridisegnando le politiche attive e passive del lavoro.

Innanzitutto è impostata una maggiore cooperazione interistituzionale fra Stato e Regioni alla luce delle reciproche competenze. Tale cooperazione è resa necessaria dalla scarsità di risorse disponibili che rende indispensabile attingere, ai fini della programmazione 2007-2013, ai Fondi Strutturali Europei in particolare al Fondo sociale. In secondo luogo, la sperimentazione di nuove misure di contrasto alla crisi è definita in termini generali a livello nazionale, ma prevede una larga autonomia delle Regioni nella definizione degli strumenti operativi. In terzo luogo è contemplato un ampliamento del numero di lavoratori eleggibili alla fruizione di ammortizzatori sociali in deroga prima non coperti da dispositivi di sostegno al reddito. Tale estensione è accompagnata da interventi regionali tarati su emergenze e criticità specifiche. Infine, al termine del processo sarà possibile valutare lo sviluppo del circuito di policy making messo in forma da ciascuna Regione, dalla fase decisionale e concertativa, dagli accordi e dalle deliberazioni alla capacità di tradurre in atti operativi le decisioni. In questo modo sarà possibile svelare la capacità di governance delle Regioni.

La cornice di questo processo di aggiustamento emergenziale che chiama in causa i livelli locali nella gestione delle politiche del lavoro è la definizione di una sorta di nuovo contratto tra cittadino-lavoratore e sistema di welfare, secondo un approccio di tipo workfare che condiziona il sostegno al reddito e la messa a punto di servizi di (re)inserimento al lavoro alla disponibilità da parte delle persone, ad accettare un “lavoro congruo”. Di conseguenza emerge la necessità di una maggiore integrazione tra politiche del lavoro attive e passive e l’importanza del monitoraggio e della valutazione dell’efficacia degli interventi.

Questi orientamenti sono il risultato, come accennato, di una evoluzione normativa di livello nazionale sulla quale vale la pena di soffermarsi con maggiore dettaglio, anche per capire meglio

53 la ratio degli interventi regionali al netto della Riforma Fornero.

Innanzitutto il dlgs 185 del 29 novembre 2008, convertito poi nella l. 2 del 28 gennaio 2009 “Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il

quadro strategico nazionale” che estende gli ammortizzatori in deroga a nuove categorie di lavoratori in

precedenza non coperte da misure di sostegno al reddito. Il legislatore, tra le altre cose, richiede l’intervento integrativo in misura non inferiore al 20% delle diverse indennità, a carico degli enti bilaterali e il concorso dei Fondi Paritetici interprofessionali. Si tratta di misure temporanee ed eccezionali, finalizzate ad introdurre tutele in favore di aziende e lavoratori in precedenza mai toccati da misure di sostegno.

La conversione in l. del 28 gennaio 2009, n. 2, apporta alcune modifiche. In primo luogo, è prevista una copertura finanziaria per gli anni 2009, 2010, 2011 per un ammontare complessivo di 9.543,4 milioni di euro e inoltre è modificato l’articolo 19 del decreto legge. I cambiamenti più importanti riguardano l’applicazione del principio sanzionatorio che così recita38_{: “il diritto a}

percepire qualsiasi trattamento di sostegno al reddito (…) è subordinato alla dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro o a un percorso di riqualificazione professionale”; “in caso di rifiuto di sottoscrivere la dichiarazione di immediata disponibilità ovvero, una volta sottoscritta la dichiarazione, in caso di rifiuto di un percorso di riqualificazione professionale o di un lavoro congruo (…) il lavoratore destinatario dei trattamenti di sostegno del reddito perde il diritto a qualsiasi erogazione di carattere retributivo e previdenziale, anche a carico del datore di lavoro (…)”. Questa norma è antecedente all’Accordo Stato–Regioni del 12 febbraio 2009

e segue un altro importante intervento del legislatore nazionale, che attraverso la l. 9 aprile 2009 n. 33 introduce un’estensione degli ammortizzatori sociali in favore dei collaboratori a progetto per il periodo 2009-10.

Altro importante intervento è la l. 102 del 3 agosto 2009 (trasformazione in legge del dlgs 78/2009) che introduce un’ulteriore novità rivolta ai percettori dei trattamenti in deroga e cioè la possibilità di svolgere all’interno di un’impresa un’attività lavorativa e formativa. Inoltre, e in via sperimentale per gli anni 2009 e 2010, i beneficiari di un sostegno al reddito potevano chiedere l’ammontare complessivo dell’indennità al fine di avviare un’attività di lavoro autonomo.

Inoltre, la l. 191 del 23 dicembre 2009 (Finanziaria 2010) ai commi 144-147 prevede incentivi a favore delle Agenzie per il Lavoro (ApL) che svolgano attività di intermediazione a favore dei lavoratori svantaggiati. Tra questi lavoratori sono inclusi, oltre ai disabili, la gran parte dei percettori di ammortizzatori e di dispositivi di sostegno al reddito. Tale misura è introdotta in via sperimentale, prevedendo risorse per circa 65 milioni di euro per quelle ApL che riescano ad inserire, in maniera permanente o temporanea, tali lavoratori secondo un incentivo finanziario modulato sulla base della tipologia di contratto ottenuta per singolo reinserimento.

Su questo impianto normativo si innesta e allo stesso tempo deriva l’importante Accordo Stato- Regioni del 12 febbraio 2009 che al primo punto recita “Il Governo e le Regioni concordano che il

sistema degli ammortizzatori in deroga non rappresenta una riforma degli ammortizzatori sociali né una devoluzione della funzione, ma costituisce uno sforzo congiunto tra Stato e Regioni collegato all'eccezionalità dell’attuale situazione economica”. In questo accordo si prevede di investire un ammontare

complessivo di 8.000 milioni di euro da stanziare in via eccezionale per il biennio 2009 e 2010, ripartito come segue:

 risorse nazionali per 5.350 milioni di euro (1.400 milioni art.2, comma 35, della Legge Finanziaria 2009 e dall'art 19 D.L. 185/2008, convertito con modificazioni dalla legge n.2 del 2009, relativo al sostegno al reddito e all'occupazione, e 3.950

38

Come ricorda F. Liso la condizionalità legata all’erogazione di una integrazione al reddito “venne a suo tempo strutturata sul piano formale nella legge n. 223 del 1991 – relativamente all’indennità di mobilità – e poi ribadita, con particolare enfasi sul piano degli orientamenti – anche in sintonia con il clima europeo – nella legge delega, rimasta inattuata, del 1999 (che reca qualche traccia del lavoro della Commissione Onofri: art. 45 della legge n. 144 del 1999) nonché nel <<Patto per l’Italia>> del 2002 e successivamente più volte disordinatamente richiamata negli interventi che hanno introdotto limitate modifiche alla materia (da ultimo la legge n. 80/2005)” (Liso F, 2008, p. 298).

54 milioni dall'art . 6-quater L . 133/2008 e dal Fondo per le aree Sottoutilizzate - quota nazionale);

 risorse regionali pari a 2.650 milioni di euro sui programmi operativi regionali del Fondo Sociale Europeo.

La sperimentazione non si è esaurita in quel biennio ma, a causa della persisternza della crisi economica, Stato e Regioni hanno stabilito di continuare nella strategia fino ad ora adottata anche nel biennio 2011 e 2012 attraverso la firma di una nuova Intesa Stato-Regioni, aprendo così una seconda fase del finanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga per il biennio 2011-2012. Dal punto di vista finanziario si prosegue con le medesime modalità di finanziamento adottate nel biennio precedente e secondo gli equilibri stabiliti nell’Accordo del 12 febbraio 2009. Le risorse nazionali devono coprire la spesa per gli oneri figurativi e la quota del 60% dell’indennità netta del sostegno al reddito versato al lavoratore, mentre l’integrazione del 40% dell’indennittà netta del sostegno al reddito versato al lavoratore è a carico delle Regioni e dovrà essere erogata a fronte della partecipazione del lavoratore a percorsi di politica attiva. Si riconfermano i massimali di spesa a carico delle Regioni per il finanziamento delle politiche attive del lavoro e dell’indennità di partecipazione alle stesse, così come nell’intesa attuativa dell’Accordo Stato Regioni. Infine, nel caso venissero esaurite le risorse delle regioni, non sarà competenza di queste coprire la differenza per la copertura del periodo considerato (Isfol, 2012). Considerando che la situazione economica e sociale del Paese continua a dare segnali di criticità si è aperta la terza fase di questa esperienza che ormai dura da un quinquennio (2009-2013). Si è individuato un “ponte” per l’avvio della Riforma Fornero che consente l’erogazione di ammortizzatori sociali in deroga per il periodo transitorio 2013-16 attraverso la stipula di Accordi specifici.

In tutte le tre le fasi attuative, ogni Regione deve stipulare un accordo bilaterale con il Ministero del Lavoro per dettagliare le risorse finanziarie e gli strumenti di monitoraggio e controllo. Come forma di accompagnamento o in integrazione a tali accordi alcune Regioni hanno stipulato intese con le parti sociali territoriali per la definizione dei ruoli e le linee di azione da avviare al fine di fronteggiare l’impatto della crisi economico-finanziaria sul proprio territorio.

Dopo avere descritto il quadro della legislazione nazionale e gli obiettivi generali legati alla predisposizione degli ammortizzatori sociali in deroga, ci si soffermerà ora sulle modalità con le quali le Regioni hanno definito a livello normativo gli interventi, soprattutto in riferimento alle attività di orientamento e formazione. Infine si darà evidenza della portata della sperimentazione riferendo i dati quantitativi relativi al complesso dei lavoratori coinvolti negli interventi. Nel capitolo successivo, sulla base di interviste realizzate con operatori dei Servizi per il lavoro pubblici e privati e con lavoratori che fruiscono dei dispositivi di sostegno al reddito inseriti nei progetti di riqualificazione e orientamento, si approfondiranno alcune specificità territoriali sul versante delle modalità di erogazione, dei servizi realizzati e riflettendo sugli elementi di criticità che stanno emergendo.